原题：对广东广西两地四村宅基地管理现状的调查
宅基地审批制约
发达地区主要受制于土地开发强度高，而且基本没有预留新的宅基地规划点；欠发达的地区，地方政府则倾向于把有限的土地指标腾挪给更具经济效益的其他项目。
宅基地违法动机
欠发达地区主要用于满足农户因分户或子女结婚的居住需要。在经济发达地区，绝大多数用于商业或房屋租赁。
宅基地管控
地方政府和国土资源部门缺乏查处宅基地违建的有力手段，加上农村社会的人情关系，很难对农民违法建房有效监管。有关部门往往从“维稳”的角度出发，不愿意对农民违法建房作出实质性的处理。在部分欠发达地区，村集体组织基本上没有收入，在宅基地管理方面有心无力，处于缺位状态。
为掌握农村宅基地管理和使用情况，倾听基层政府和农村群众有关宅基地方面的困难和诉求，不久前，国家土地督察广州局相关人员深入广东省中山市和广西壮族自治区来宾市，选择四个村，进村入户，就农村宅基地管理现状进行了专项调研。
这四个村中，永宁社区和崖口村分别地处广东省中山市小榄镇和南朗镇，彩村和禄村分别地处广西来宾市兴宾区和武宣县。永宁社区和崖口村位于珠三角经济发达地区，永宁社区工业基础雄厚，社会经济发展水平高，集体经济实力强；崖口村以农业为主，依托滨海优势，特色种养业已形成规模。
彩村和禄村位于欠发达地区，彩村地处来宾市城乡接合部，经济相对活跃；禄村为传统农业村，经济发展水平有限。这四个村，各自经济发展阶段不同，当地群众生产经营情况不同，宅基地利用管理方面也呈现出一定的差异。
一、宅基地审批越来越难，正常需求不能保障
四个村中，目前只有禄村仍受理宅基地审批事项，其他三个村的宅基地审批处于冻结状态，已多年没分过宅基地。据初步统计，三个村至少有180户因分家及子女结婚等原因符合宅基地再次申请条件，由于申请被冻结，合理需求得不到保障，群众反映强烈。中山市南朗镇崖口村党支部谭书记介绍：“我们村1998年后再没分过宅基地，我儿子前几年结婚时也没有宅基地建房，只能买商品房。十几年了，好多群众来找村里要宅基地，都不知如何处理。”
对于发达的珠三角地区，宅基地审批主要受制于两个方面：一是土地开发强度高，土地利用基本呈饱和状态，很难找到用于宅基地建设的土地。二是第二轮土地利用总体规划基本上没有预留新的宅基地规划点。再加上广东省实行“减量规划”，在规划中不仅不安排新增建设用地，还把部分农村建设用地减量规划为农用地，使得宅基地无法审批。中山市永宁社区党支部谢书记介绍说，该社区自2011年以来就基本上没有新增建设用地，现在只能依靠“三旧改造”挖潜。
对于欠发达的广西，宅基地审批也主要受制于两个方面：一是地方政府倾向于把有限的土地指标腾挪给更具经济效益的其他项目，忽视了农村群众的宅基地需求。二是地方政府出于降低征地成本的考虑不受理宅基地审批。比如，彩村从2010年被划入城市规划区后，当地政府为了降低预期征地成本就不再受理宅基地审批。在彩村调研时巧遇该乡党委书记，她说：“有些村民有好几个孩子，现在孩子又结婚生子了，确实需要宅基地建房。但我们这被纳入城市规划区，市政府明确不再受理我们乡的宅基地申请。作为乡镇领导，不知该如何向我们这里的群众交代”。
二、宅基地管控难度大 ，监管力不从心
2012年，广东省中山市共发现违法占地建设住宅案件144宗，其中面积超过120平方米的就达115宗。广西来宾市查处土地违法案件138宗，基本上全部为宅基地违法。从实地调研的情况来看，四个村都存在宅基地违法乱建现象，且宅基地违建不断向经济相对发达地区、城乡接合部或中心镇村转移。以彩村为例，该村地处城乡接合部，离市区和工业园区较近。很多村民为了追求交通便利条件和更好的就业机会，放弃老村屯的住宅，搬迁到集镇附近或公路两边违法建房。甚至有外地人通过私下购买宅基地等手段，从异地搬迁至彩村违法建房。据初步估算统计，该村至少有100套涉及宅基地违法建筑。
据了解，部分有刚性需求的群众无法通过正式渠道经审批获得宅基地是导致宅基地违法的重要因素。除此之外，还有以下两点原因：
一是经济利益驱动。处于不同经济发展阶段的地区，宅基地违建动机差异明显。在禄村和崖口村等欠发达地区或经济较落后的农业地区，农村宅基地主要用于满足农户因分户或子女结婚居住需要。在经济发达地区或城市郊区，宅基地除了满足农户自身居住需要外，绝大多数用于商业或房屋租赁，具有很高的经济价值。部分地方宅基地流转地下市场已经形成，相对于商品房而言，农村宅基地及房产存在明显的价格优势，吸引了部分城镇居民冒风险购房。
以永宁社区为例，该村本地户籍人口2万多人，外来人口高达6万余人，均是外来务工人员及其家属。据了解，这6万多外来人口大都通过在当地租房来解决居住问题。当地出租房的月租金每平方米高达10元，有些村民每月租金收入高达3万元以上。以彩村为例，由于该村地处城乡接合部，约有70户外来户在彩村买地购房。据了解，在当地买一块80平方米左右的宅基地大约需5万元。
二是管控难度大。地方政府和国土资源部门缺乏查处宅基地违建的有力手段，加上农村社会的人情关系，很难对农民违法建房有效监管。有的往往从“维稳”的角度出发，不愿意对农民违法建房作出实质性的处理，“睁一只眼，闭一只眼”。由于宅基地违建难以查处、难以纠正，也让部分农村群众误认为宅基地违法成本为“零”，纷纷效仿，甚至造成部分地区小产权房的问题。
在彩村调研时，当地村委会负责人介绍，2011年当地政府组织强拆了21处宅基地违法建筑物，全部为外地人购地建房。在与被拆房的群众访谈时，有一位70多岁的老者意见很大。老者姓杨，他说：“我是外地人，在来宾打零工，生活了10多年了。好不容易买了地建了房，现在被拆了，自己什么都没有了，这个结果我很难接受。”另外，调研发现，村集体组织的管控能力强弱也与当地的宅基地违法情况紧密相关。部分欠发达地区村集体组织基本上没有收入，在宅基地管理方面有心无力，基本处于缺位状态。
三、城镇化步伐加快，宅基地退出机制缺位
随着城镇化的不断推进，部分村民搬迁到城乡接合部或小城镇建房，部分外出务工人员常年在外地生活，有些已经在城市购置房产。但这些村民无论是建新宅还是搬至外地生活，普遍不退老宅。另外，在农村，部分在城市工作生活的城镇居民实际控制着已过世父辈农民留下来的宅基地。这些老宅往往有合法的产权或审批建设手续，但处于空置状态，这种城乡“两头占”现象非常普遍。
以彩村为例，约200户村民搬到公路两边和小集镇另起新宅，约有80户在外地购房，但村子里的老宅无一退出，“空心村”现象明显。
造成宅基地和城镇住房“两头占”的主要原因是退出机制缺位。各地均反映国家至今还未出台具体、可操作的退出办法，对农村退出老宅没有经济激励措施。另外，农村群众对老宅的传统观念和搬迁到城市的村民难以享受到与城市居民同等社保及其他待遇，也是农民不愿意退出老宅的原因。
在彩村，调研组随机走访了26户有闲置宅基地的农户。其中，有12户表示自己长年在城镇生活，想把老宅变卖，想变现为创业或在城区购房首付。由于无法将老宅基地盘活，遇到了“城里的房子买不起、家里的房子卖不掉”的尴尬局面。
四、保障合理用地需求，建立退出与流转机制
着眼服务群众，全力保障宅基地合理需求。一是解决宅基地的建设用地指标限制。建议国土资源部在全面摸查的情况下，对部分省市单列宅基地新增建设用地指标，专项使用；或对农村合法的宅基地建设审批，不受建设用地指标限制，由地方政府登记汇总，上报备案，以更好地识别和处理农村违法住宅建设。二是引导农村节约集约利用土地。鼓励有经济实力的村集体组织，在符合城市规划的前提下，提高用地效率，建设多层或高层村民住宅小区，解决符合宅基地申请条件群众的需要。三是引导村集体组织利用留用地建设出租房。对于外来务工人员集中的城乡接合部，在严厉查处村民违法建房的同时，应鼓励村集体组织参照廉租房模式建设并出租住房，解决外来务工人员居住需求。
着眼利益引导，建立宅基地退出机制。对农村闲置宅基地的处理，要在农村群众自愿退出的基础上，以经济利益引导其自行退出。建议建立集体土地收储制度，由专门机构对农村闲置宅基地进行摸底调查，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地，统一利用。对空心村现象突出的地区，在城乡建设用地增减挂钩指标分配时予以倾斜。通过增减挂钩或土地整治项目为平台，利用项目资金，对愿意退出闲置宅基地的群众给予经济补偿和就业、社保等方面的综合保障。
着眼改革推动，探索农村宅基地流转政策。建议选择一个发达地区省份（比如广东省）开展宅基地流转试点，允许符合“两头占”且有合法产权的宅基地进入市场，在一定范围内流通，从而将部分农村群众手中的闲置宅基地变现为财产性收入。结合宅基地登记发证工作，开展宅基地详查，摸清底数，对一户多宅或超占宅基地的情况建立数据库，为下一步加强宅基地管理做好基础工作。
中国乡村发现网转自：中国国土资源报 2015年11月30日
(扫一扫，更多精彩内容！)
