在低保名额评定过程中，即便村民代表大会投票通过，但是村民代表（包括村干部）并不一定真正了解村民的家庭状况，村民代表也会受到家族关系等其他因素的掣肘而无法保证完全公平公正。
记者 周东旭
甘肃康乐县景古镇阿姑村的一家六口死亡悲剧，无情地揭开了社会的脆弱一面。8月26日，一位28岁的女子杨某在自家房屋西侧的山沟里杀死自己的4个孩子后，服毒自杀。入赘的丈夫李某在料理完后事，9月4日服毒自杀身亡。据康乐县政府新闻办公室发布的通报显示，杨改兰家中共有8人，除了杨某夫妻，还有53岁的杨某父亲、73岁的杨某奶奶，大女儿六岁，5岁的双胞胎姐弟，以及3岁的三女儿。
为何杨某会杀死自己的孩子，一家人为何会选择以这样的方式结束生命，至今仍是个谜。不少人质疑，杨某一家六口之死系贫困所致。对此，9月9日，康乐县政府新闻办公室发通报称，2014年之前，杨某一家被纳入农村三类低保。但2013年12月份，在农村低保动态管理中，杨家没有通过群众评议。入户调查显示，杨家的家庭总收入为36585.76元，人均纯收入为5226.5元，高于当年农村低保标准，因此没有被评定为贫困户。
虽然暂不能将杨某一家的悲剧归结为贫困，但贫困却成为该案引发关注的重要背景之一。如果相关政策到位，是否就一定能避免杨某家庭悲剧，恐怕也不会有答案。
【意见领袖观点】
北京工业大学人文社会科学学院副教授陈锋表示，根据现有公开披露的信息，除了家庭贫困，还能看到他们的家庭矛盾、杨某较少与村民交往等等，纯粹认为是贫困导致的杨某家庭悲剧，逻辑上还是过于简单，个体上的自杀通常成因复杂，何况一个亲手杀死自己4个孩子的母亲，酿造这样的惨剧，其复杂性着实难以简单推测。
不过，对于公众关注的扶贫政策在基层实践效果如何，在贫困地区如何发挥更有效的作用，却是一个值得深入探讨的问题。
陈锋说，近年来随着中央和各级地方政府加大扶贫力度，投入的资金越来越大，低保指标也越来越多，农村贫困人口局面出现一定改观，但是，若要更有效发挥扶贫等政策的作用，还面临政策与乡村社会基础顺利对接的问题。
华中师范大学中国农村研究院调查团队连续三年在全国270个村4000多个农户跟踪农村低保问题。调查表明：农村最低生活保障制度呈现补贴标准提高，经济效益不高；投入力度加大，社会效益不强；覆盖范围扩大，政治效益有限的现状，并存在政策制定不完善、政策落实不到位、政策效果不明显等问题。
在各地纷纷提高低保额度的时候，资金流向农村贫困人口，基层能否用到最需要或者最适合的群体上，就显得尤为关键。有无救助资金是一回事，如何使用则是另一码事。
陈锋在调研中发现，现在农村低保指标逐渐增多，一方面，完全处于低保线的家庭很容易识别，但更多的情况可能是，在贫困地区许多家庭经济条件差不多，“低保指标无论给了谁，都很容易引起村民的心理失衡，怨气很大。而且，给予低保指标容易，退出会很难，等靠要思想较为普遍，甚至一些发达地区农村，一些并不困难的农户都仍然存在争低保的现象。”
近年来，国务院颁发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、民政部制定《关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见》、《最低生活保障审核审批办法（试行）》等一系列政策文件，农村低保的识别、审核程序等愈加规范。
“自上而下，民政部门的把关越来越严，程序越来越规范，但是，再怎么严格规范，都会面临困境，因为家庭收入很难计算。”另外，陈锋指出，由于低保指标除了直接的补助外，还可能关涉教育、医疗等救助资格的现实利益，近年来农户也更愿意积极争取，所以，“在评定过程中，即便村民代表大会投票通过，但是村民代表（包括村干部）并不一定就真正了解村民的家庭状况，村民代表本身也会受到家族关系等其他因素的掣肘而无法保证完全公平公正。”
根据政策，乡镇一级民政部门应该在低保管理中发挥更多的主动权，但是，由于相关人员配备力量的不足，民政人员并无能力核实低保户的真实情况，村干部往往拥有更多的话语权。根据有的学者对部分区域的调研统计，在如何确定低保的方式中，通过村集体讨论、村民代表大会、村干部决定来确定的比重分别为 20.78%、57.25%、18.04%，也就是说，近百分之二十还是由村干部决定。
不过，陈锋在调研中还发现了另外一个现象，由于低保名额分配难度大，引起村庄较大的争议，还经常引发矛盾纠纷，有的村干部甚至不愿争取低保名额。要完全解决低保政策落地的问题，不仅仅是制度上、程序上的规范问题，而且需要村民代表、村干部真正存有公正心和责任心。当前的乡村治理技术化趋势明显，但是有“术”无“道”的乡村治理仍然陷入重重困境。
精准扶贫的根基还在于基层，从乡村治理的深层次结构看，陈锋认为核心问题还在于重建乡村干部与村民之间相互关联又相互制衡的制度纽带和信任关系。“税费改革以后，乡村干群关系弱化趋势很明显，当前村干部的重心都是向上争取项目，向下与村民打交道的机会越来越少，由于缺乏必要的连接纽带，村干部也缺乏深入群众的动力。”
陈锋认为，制度或利益纽带不能仅仅停留在选举层面，何况选举还受到家族结构、经济分层等因素的影响，靠三年一次的选举来维持村民与村干部之间的制衡是较难实现的。当前，自上而下争取的乡村建设项目，稍微大一点的项目都是通过县级层面进行招投标，往往也变得与村民没有什么关系，村民自治得不到激活，事实上，除了一些需要专门技术的工程，一些小的工程是可以由村民与村集体来共同完成，通过让村民参与到资源的分配中来，恰恰能够激发和培育村民的民主意识。
陈锋说，除了兜底生存等输血式救助外，农村扶贫还是应该更侧重公共服务和基础设施的投入，比如教育、医疗等，“教育等往往更具根本性的意义，因为对于农村贫困家庭来说，如果不能接受足够的教育，很难跨越已有阶层的桎梏，其他途径的作用还是相对有限。”
中国乡村发现网转自：财新网 2016-09-13
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