先看一则新闻：
新华社北京8月29日电 中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平8月29日下午主持召开中央全面深化改革领导小组第三十八次会议并发表重要讲话。中共中央政治局常委、中央全面深化改革领导小组副组长李克强、刘云山出席会议。
会议审议通过了……《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》……等6个意见和方案，并审议2个报告。
……
会议指出，建立村务监督委员会，是健全基层民主管理机制的探索性实践，对于从源头上遏制村民群众身边的不正之风和腐败问题、促进农村和谐稳定具有重要作用。要不断总结经验，完善制度设计，进一步规范监督主体、内容、权限和程序，完善村党组织领导的村民自治机制，切实保障村民群众合法权益和村集体利益，提升乡村治理水平。
……
中央全面深化改革领导小组成员出席，中央和国家机关有关部门负责同志列席会议。
一般而言，我们说的“村两委”，是指“中共XX村支部委员会”和“XX村村民委员会”的合称，但是，我们经常能在村两委的牌子边上发现另一个“XX村村务监督委员会”的牌子，这是怎么回事呢？这个委员会和前面两个委员会是什么区别呢？三农问题研习小组（微信号：gengyunnong2015）下面给大家捋一捋：
“后陈经验”
事实上，在村一级设置村务监督机构，最早出现在浙江省武义县的后陈村，习近平总书记曾对“后陈经验”先后作出过五次批示。在2014年全国组织部长会议上，赵乐际同志将推动建立村务监督委员会作为2015年加强基层党组织建设的重点任务，全国各地也积极投入到基层民主改革工作之中，全面推动建立村务监督委员会，取得了不同程度的成效。
2004年6月18日，后陈村选举产生了第一任村务监督委员会主任。当时的后陈村，全村有347户，近900名村民。2004年前，村里陆续被征用1000多亩土地，为该村带来了大量征地款，光村集体能支配的征地款就有上千万元。但由于财务不透明，村干部滥用权力，村里矛盾纠纷不断。有一次因承包商给村干部送礼后违规在集体沙地挖沙，村民集体要说法，拥堵在村口的村民把来控制场面的警车都给砸了。当时，村里一年的招待费就要二三十万元。吃饭、发烟，所有开销都是书记和村主任两人决定。
对此不满的村民不断到县里上访。被征地后，村民更加不放心，每年有近百起上访事件，甚至多次“组团”到省里和北京上访，成为了武义上访第一村。然而，这样的现象并不是某一任村两委期间的事。在2001年到2003年期间，后陈村就有两任村支书因经济问题落马。据当时统计，3年间全县共查处违法违纪案件153件，其中任村干部的就有123人，占80%以上。这个问题在当时显然是普遍的。
在时任武义县原县委书记，现任金华市委常委、常务副市长金中梁看来，村干部的违法违纪，出现屡查屡犯、“前腐后继”的现象，究其根源不是人的问题，而是制度的问题。当时，武义县委就决定由县纪委牵头组织有关部门，选择问题多、矛盾多、干群关系紧张的后陈村进行试点，探索建立“村务监督委员会”。希望通过较为科学和规范的制度设计，在农村扶持一股监督力量，对村级权力形成制约机制，改善农村基层的政治生态环境。
后陈村的第一任村监委主任张舍南就是一个老上访户，村民们之所以推选他，就是看中了他爱挑刺的性格和很强的责任心。
村监委会成立后，村级民主监督不再是抽象的概念，而成为农村生活常态。用村民的话说，“这个机制简单得很，就是能让我们看着村干部，不让他们乱来。”比如，村里的鱼塘承包给谁，原先由村干部说了算，有了监委会后，张舍南要求招标，谁向村里交钱多就给谁。
机构的制度设计
后陈村创设村监委会机构，在初始制度设计上是一个相对超脱的权力监督机构。规定村监委会主任及成员的候选人，应是非村“两委”成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表。由村民代表会议选举产生，经村民代表会议授权实施监督，并对村民代表会议负责。
“一个机构，两项制度”。常设的村监委会由3人组成，设主任1人，任期与村委会同届。实行村务管理权与监督权分离的工作模式。由此形成村党支部是领导核心，村民代表会议是村里的决策机构，村委会是村务管理执行机构，村监委会是村务监督机构的闭环系统。村监委会的创设，构成了村级组织“村三委”运行机制，由此构建起村级权力的制衡机制。两项制度就是《村务管理制度》和《村务监督制度》。前者主要对村集体资产管理、土地征用费管理和分配使用、村民建房审批、计划生育、户口变动、村干部误工补贴、村财务收支等村民关注的村务管理做了明确规定。后者则对村级民主监督做出了新的制度安排。特别是对村监委会的产生和组成、职能和义务等做了明确规定，并对把村民代表会议制度、村务公示制度、听证制度和村干部述职考核制度等纳入民主监督制度做出了具体规定。村监委会对大小村务进行全程监督，村民们有什么意见找村监委会就可以了，上访案件应声而降。
特征
2005年6月17日，时任浙江省委书记的习近平来到后陈村调研。习近平说，后陈的村务公开民主管理工作，他一直关注着，这是农村基层民主的有益探索，方向肯定是正确的。伴随着总书记的肯定，“后陈经验”也初步成型。就后陈村的探索来看，村监委会制度的民主监督模式主要有三个特征：
一是分权制衡，突出以权力制衡权力。按照制度设计，后陈村监委会是村党支部、村委会之外的一个村级监督机构。
从组织的产生和权力来源看，它由村民代表会议产生并对村民代表会议负责，不是村党支部和村委会的下设机构。村监委会是通过选举机制与村民代表会议建立了委托代理关系。正是这种产生方式以及角色定位，使村监委会不同于原有的村级财务监督小组，使其监督功能得以较好的发挥。
从组织职能的设置看，根据制度设计，实行村务管理权与监督权分开，彼此相对独立，互不从属。村委会依照《后陈村村务管理制度》管理村务。村监委会依照《后陈村村务监督制度》实行监督。村监委会对村级事务有建议权，而无决策权。
从组织的存续看，村监委会和村委会之间并没有决定对方存续的权力，但可通过村党支部或基层政府，提请村民代表大会启动罢免程序。
二是突出以制度规制约束权力。最早创设这项制度的设计者充分注意了制度的完整性和体系化，并且根据当前农村的实际，重点突出了村集体资产和财务管理制度。比如，对村监委会作为村务特别是财务监督组织的性质、产生及职能等做出了细致明确的规定。又如，建立了救济制度。当村监委会的监督功能无法正常运作时，有权向街道或乡镇有关部门申请救济。如此，各项村级管理制度联结成一个制度体系，功能互补，保障整个制度的良性运作，有效地实现制度对权力的规制功能。
三是实施全程性村务监督。制度规定，村监委会对村务实行全程监督。事前可进行监督，即参与村务管理的决策过程，可对不合制度规定或不合民意的村务决策及时提出异议，提请村民代表会议就有关问题进行协商、表决。事中实施跟踪监督，即对村务执行的过程进行监督，有权抵制不符合制度的村务管理行为。事后进行检查监督，即做好事后每笔支出的审查和资产处置、重大投资行为的审查、督促，公开上墙公布等工作。使村务监督由过去的事后监督转变为全程性监督，有效避免了民主监督的滞后性。
时任武义县委副书记、纪委书记，现任县政协主席的骆瑞生，是最初参与后陈村监委会制度的策划者和实践者。他说，当时制定后陈村的“两项制度”时，形成初稿后征求了社会各方面意见，之后又分发到全村每家农户手中，让村民再次发表修改意见，这样反反复复，最后由村民代表会议表决通过。他认为，这个反复征求和倾听各方尤其是广大村民意见的环节不可少，只有把广大村民意志凝结在新规则中，才能保障制度在今后运作中，实现规范化参与和常态化运行。
变化
如今走进后陈村，新建的村民服务中心大楼顶部“全国民主法治示范村”的大字引人注目。在村务公开栏前，财务收支等内容都公布得非常详细，下面盖有村监委会审核后的签名和公章。
时任后陈村村委会主任、现任村党支部书记陈忠武说，10年前，后陈村创设全国第一个村监委会机构时，“感觉身边有个监督机构浑身别扭，也没少争吵，后来逐渐发现，只要按照村务管理规定办事，遇事多商量，广大村民对村干部的好感明显增加，村监委会人员也不会找茬生事。相反，因有了监委会，村干部从过去的怕干事变成敢干事，不用担心村民总怀疑你从中得多少好处。”后来换届，陈忠武不仅连任村委会主任，而且在这一届又被选为村党支部书记。他深有感触地表示，“有了村监委会，对于党支部的领导方式转变也是一种促进。传统的村支部因为平常接触的都是村里具体事务，更习惯于直接决策甚至包办，现在可通过民主决策的方式体现村支部的领导核心地位。”
十多年来，后陈村一直保持着“零上访”状态，村容村貌发生了巨变。
在全国实施
2010年，全国人大常委会修订《中华人民共和国村民委员会组织法》，吸纳后陈村的创新做法，明确规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”，揭开了我国建立村级监督组织的崭新一页。关于村务监督委员会的制度设计，主要集中在2010年新修订的《村民委员会组织法》、2011年中央纪委颁发的《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》和2012年中央纪委、中央组织部、民政部等十二部委印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》等全国性的法规文件中。此外，各个省份下发的《关于在全省农村实行村务监督委员会制度的意见》等文件中，也有一些相关规定。
新修订的村民委员会组织法实施以来，各地普遍建立了“村务监督委员会”机构。基本做到了全覆盖，使得村级组织从传统的“村两委”变成了“村三委”。但其实施效果也不尽相同。
困惑与争议
怎么界定村监委会和村党支部的关系？是各地困惑和争议最大的地方。一些乡镇干部说，新设的村监委会主任如果没有村支部成员兼任，怎么体现党的领导?又怎么保障上级任务要求在村里的落实?一些村支书疑惑地表示：“在村里是我村支书大，还是村监委会主任大?”在一些基层党政部门的干部中，有的认为，应明确要求村监委会主任由党支部副书记或成员兼任，这样才能保障基层党组织的领导核心作用。有的认为，如果村监委会主任由村支部的人员兼任，就异变为从属关系，直接影响村监委会的监督效用，“就跟以前不管用的村理财小组没什么区别，反而因多添机构而劳民伤财。”
骆瑞生对此的界定为：“村监委会在党支部领导下，开展村务公开民主管理的监督工作。当党支部书记以村务干部身份出现时，监委会有权进行监督，而当其处理党务工作时，监委会没有监督权，只有建议权。”
村监委会会不会成为“刁民”的代表？有的地方担心设立村监委会后，选举上来的是“刁民”，会天天找村支部和村委会的麻烦。针对这种顾虑心态，浙江省武义县纪委表示，从后陈村的实践情况看，关键要有一套严格的程序设置。比如《后陈村村务监督制度》规定，监委会只有否决的建议权，但否决建议需提请村民代表会议表决，而没有直接的决定权。如果村监委会成员不能很好地履行自己的职责，出现阻碍村委会依规管理的情况，村党支部可以提请村民代表大会讨论，无记名投票对其进行罢免。
中国纪检监察学院原副院长李永忠举例说，“我在后陈村考察时问村支书陈忠武，后陈村监委会主任和你关系怎么样?他说挺好的啊。我说挺好的那还搞什么监督?他讲了一个例子，就是一口井的事。他跟村监委会主任讲，你对我们监督可以，但要按你的监督制度进行监督，我按我的村务制度进行管理，你如果要参与我们的管理，你不是既当运动员又当裁判员?这两句话说得很到位啊。大家都按规矩来，也把监督的本质给讲出来了。”他认为，监督作用的发挥，科学细致的制度设计很重要。就如中央出台的八项规定一样，规定得非常具体。
村监委会会不会被村“两委”拉拢收买？在制度设置上，后陈村的监督制度规定，监委会是直接对村民代表大会负责，而不是对村委会负责。这个定位确立了监委会成员时刻要为全村多数村民的利益着想。如果出现“同体化”，被村干部拉拢，不负责任，自然会有村民代表和广大村民对村监委会成员提出质疑和反对。当村监委会的监督渠道不畅时，制度规定，只要有三分之一的村民代表联名，上级的乡镇党组织必须督促村党支部召开村民代表大会，无记名投票对其进行撤换表决。
村监委会是不是应由纪检部门“对口指导”？部分地区的村监委会是在纪检部门指导下建立的，地方纪委部门参与指导和管理，村监委会发现村干部违纪违法可以直接反映给乡镇纪委。在其他大多数地区，则没有纪检部门作为对口指导单位，有问题只能找民政部门，而针对部分乡镇政府出现非法撤换“村官”现象，一些县级民政部门感到“压力很大”。因为在民政部门看来，“民政部门对于村民自治工作，负责政策上的指导、贯彻落实。虽然有义务去检查、发现问题向党委政府提出建议，但无权具体去处理谁。对于违规、违法撤换村干部怎么处理，只能是通过地方党委和纪委。”
中央深改会议通过的《指导意见》
8月29日下午第三十八次中央深改会上通过的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，出台于即将全面建成小康社会、深入推进依法治国、从严治党向基层全覆盖之际，无疑能够让各地推进村级监督机构规范化建设有章可循，是全面深化改革的重要举措。指导意见的公布尚需时日，相信肯定不会让大家失望。
制度反腐已经成为新常态，推动村务监督委员会制度有序运转，依法依规监督“群众身边的腐败”，以此带动村务公开，形成村级事务“事事参与，人人知晓”的美好愿景，才能彻底铲除农村腐败土壤。我们相信，无论如何，作为依法成立的村务监督委员会，只要各级政府真正重视起来，村务监督委员会制度完全可以有所为。
中国乡村发现网转自：微信公众平台（微信号/耕耘农堂）2017-08-30
(扫一扫，更多精彩内容！)
