摘要：村霸不仅侵害群众切身利益，破坏农村社会稳定，而且严重败坏党和政府的形象，甚至成为基层全面从严治党的“松土人”。在对村霸进行充分界定基础上，深入分析了村霸治而不绝是因为多重乡村治理体制、农村法制环境、历史遗留、监督不到位、宗族势力、人性等方面深层问题综合结果，并提出了构建法治的社会环境、构建铲除村霸滋长土壤的机制、构建村干部自净机制、形成合力整治村霸和异地动态交叉查办村霸等措施。
关键词：村干部；村霸；乡村治理
一、问题的提出
随着我国城镇化的加速推进，大量的农村青壮年迁入城镇，农村空心化、老龄化已成了不争的事实，[①]农村内部大量精英流失，加上农村客观条件的限制，农村更是难以引进农村外部优秀人才，建设新农村的人才缺乏，治理乡村精英更是呈现出结构断裂，笔者对西部X县的村干部进行了解，625个村（社区），村支部书记有专文化只有30人，高中及中专文化程度只有70人，初中及以下525人，年龄在35岁以下40人，35-50的150人，50岁以上230人。在传统乡土社会“礼治”[②]秩序瓦解、现代“法治”秩序尚未完全有效确立下，村干部作为治理乡村的最基层管理者，直接同人民群众面对面接触，村干部成为乡村治理成败的关键因素之一。乡村治理体系完善进程中，农村法治化基本形成，但仍然家族宗族治村、恶人治村等“混乱”状态。有一些村干部仗势欺人、横行乡里并不鲜见诸报端，他们成了与群众对立的村霸。村霸不仅伤害村民的生命财产安全，也严重损害了党和政府的形象，而且更阻碍了基层民主政治建设，这些“混乱”状态如不及时加以制止，长此以往，必将影响农村社会稳定，威胁到党的执政根基。
党的十八大以来，治理村霸已成为社会各界关注的焦点。十八届中央纪检委七次全会工作报告中指出，要加大对“村霸”和宗族恶势力的整治，决不允许其横行乡里、欺压百姓，侵蚀基层政权。次月，最高人民检察院印发《关于充分发挥检察职能依法惩治“村霸”和宗族恶势力犯罪积极维护农村和谐稳定的意见》（下称意见），也明确了依法严厉打击危害农村和谐稳定的违法犯罪，坚决铲除村霸。与此同时，全国各地开启新一轮的整治村霸的行动，探索出了一系列行之有效方法与经验，包括昆明坚持“四议两公开”工作法，[③]定州市“四议两公开一审核”工作法，[④]永福县问题导向、“限时制”与“销号制”工作方法，[⑤]漳州市问题导向、督导督办问责法，[⑥]瑞安市“一谈二迁三处置”法(即组织谈话、迁入党性教育党支部、给予组织处置)，[⑦]福建省三明市“三动”机制（即市县同步启动、部门协作联动、督查指导推动），[⑧]福建省大田县探索“三到一线”工作法（即摸排线索到一线、受理问题到一线、反馈办结到一线），[⑨]泰宁县“基层三访”工作法（即圩日摆摊接访、入户摸排查访、召开座谈听访），[⑩]平乐镇“三动一通”工作法（即宣传发动、畅通渠道、部门联动、督导推动），[11]等等。
梳理相关文献我们发现：各地整治村霸方法与经验多，成效也十分显著，总体上来讲目前整治村霸还处于“隔墙扔砖”、“隔靴搔痒”境地，一些地方的村干部横行乡里、暴力抗法、霸占资源、欺压百姓的现象仍然突出，对此农村居民怨声载道，反应强烈，说明整治村霸机制还并不完善、打击力度不够高效，需要进一步完善，特别是农村空心化和老龄化的现实背景下，如何彻底铲除村霸，防止村霸死灰复燃等完善村霸治理机制都需作进一步探讨。本文基于此试图在这些方面作一点有益探讨。
二、村霸界定
村霸从字面上理解就是村里面的霸王，也就是村里的是非对错都是村霸凭个人主观意愿决定。对村霸的界定还没有统一的标准。有人认为村霸是为非作歹的特殊人群体，村霸是在村子里或一定区域内恃强凌弱、仗势欺人，经常制造事端，严重扰乱农村社会治安秩序的人，[12]村霸是仗势欺人、横行乡里的人，主要包括村两委班子成员、所谓有靠山背景的人、不务正业的村民的三类群体。[13]也有人认村霸专指变质的村干部，即横行乡里、欺压百姓、吃拿卡要的村官，村霸者，恶官也。[14]学界比较认同李占国对村霸的界定，村霸是指在一个村或一定区域内,仗势欺人,横行乡里,称霸一方,危害农村社会治安秩序,引起公愤,或诬告陷害、煽动群众、操纵闹事、制造事端,严重危害农村基层政权建设,破坏安定团结的违纪违法分子。[15]
从上述对村霸的界定中，我们不难发现，一是村霸滋生具有地域性与区域性，即村霸滋生在农村，其滋长在农村行政村区域内，一般情况下村霸只在自己生活生产的行政村区域内为非作歹，不存跨行政村区域的情况，行政村不一样村霸也不同，村霸相对单独立；二是村霸具有群体性，因行政村不同村霸也不同，所以村霸是行政村内恃强凌弱、仗势欺人、为非作歹的单个人的集合体；三是村霸具有破坏性，村霸不按法理凭个人主观意愿行事做人，做人行事过程中往往存在违纪或违法行为，这些违纪违法行为不但损害村民生命财产安全，而且破坏农村社会和谐与稳定；四是村霸具有时限性，村霸是一个动态的、变动的、非固化的，村霸的滋长或消除在不仅取决于村干部自己，而且取决定于村干部所处乡村治理的外界因素，主要包括上级党委政府监督与治理、群众民主治村参与度、群众参政议政能力等，这些乡村治理的外界因素任何因素发生改变，村霸就可能因此滋长或消除。因此，笔者认为村霸就是在一定时期同一行政村区域内，凭个人主观意愿做人行事且违纪违法的单个人。
为了研究与论述的方便，本文缩小村霸的研究范围，文中所村霸特指变质的村干部，即村霸是在一定时期个别行政村区域内凭个人主观意愿做人行事且违纪违法的村干部。
三、村霸形成的机理与挑战
从已有的文献看，村霸形成的机理主要有：一是打击村霸不到位，王惠（2017）认为党和政府对村霸处理的时间较长，一定程度上使得打击震慑效果出现了折扣；[16]二是农村法治缺失，卢金增（2015）认为农村居民学法、守法、用法氛围不浓，依法办事意识不强，存在管理和监督缺位；[17]三是乡村治理制度缺失和法理失衡，周建邦（2008）认为村委会在制度安排处于“官”与“民”之间，村委会管理不论不类，导致村委会管理与治理混乱；[18]四是我国乡村管理传统礼治社会向现代法治社会过渡换档期，乡村治理不连续性，翁浩浩等（2015）认为中国传统社会是熟人社会，邻里关系往往盘根错节，乡村成为法治的真空地带，给了少数有各种关系和不法企图的人员胆大妄为的机会；[19]五是乡村治理监督机制缺失，花青（2015）认为一方面农村熟人社会或半熟人社会村民很难监督制约村官权力，另一方面上级权力对农村基层组织的监督缺位。[20]六是村霸是多因素共同结果，于洪明等（2006）认为村霸的形成是法制观念淡薄、监督不到位、上级偏袒、群众隐忍，打击乏力宗族势力作祟综合因素所致。[21]-[22]
村霸的形成，既有村干部主观原因也有客观外因，既有历史遗积也有现实困难，村霸是一个长期复杂多方面综合结果。正是村霸的复杂特殊性，对村霸治理从未放松，并取得有目共睹的成效，但村霸却并没有因此消亡，反复出现“打了又长、长了又打”的怪现象，这折射出乡村治理体制、历史、人性等方面深层问题是村霸治而不绝的原因，具体地：
1.多重乡村治理体制。现阶段管理与治理每个行政村都有多重领导机构，制度计划多重管理机构的本质是多管齐下，形成合力，但实现却是“谁都在管又谁都不管”。《中华人民共和国村民委员会组织法》（下简称组织法）中明确村民委员会是群众性自治组织，但《中国共产党农村基层组织工作条例》中明确了村党支部领导村民委员会等群众组织，这就使得行政村有两重领导机构，加上乡镇及以上的部门，每个行政村都有多重管理机构，按常理地在村党支部、村委会和乡镇及上级部门的指导与监督，村霸根本没有存在的机会。然而手表定律告诉我们，同一个组织不能同时由两种不同机构管理，否则将使这个组织无所适从。笔者认为村霸治而又生在很大程度就是多重管理机构所致，大家“有利抢着干、无利无害高高挂、有害避而不见”的为唯利决择，使村霸有了滋长的土壤。
2.农村法制环境尚未形成。一是农村居民用法的思想尚未建立。我国提倡法治多年，已实施到“七五普法”，全民法律意识和法律素质得到很大的提高，全社会法治化管理水平有很大进步，但受我国农村礼治社会思想的固化，农村居民自觉学法、守法、用法的思想尚未形成；二是农村居民凡事不必较真，见好就收。农村居民“不求大富大贵只求过得去”的小农思想，往往逆来顺受、胆小怕事，与村干部发生利益矛盾冲突，处理原则就是“不较真、不依法”，一方面他们害怕遭到打击报复，另一方面是民告官代价大，也就是常说的人们赢官司输钱，叶含勇曾将民告官的利害关系用“民告官,起诉难;民告官,官不理;民告官,难告赢;民告官,执行难;民告官,代价大”进行了总结，[23]只要村干部给点给点退路，他们认为过得去就行了。三是农村居民不愿用法维护自己的合法权益。农村居民在不得已的情况通过法律手段维护自己的合法权益，但司法机关在处理时常遇到介入难、取证难、查证难、认定难等问题，加上我国现行的法律条款还不精细，选择使用的法律条款灵活性较大，给执法者很大的自由裁量权空间，这就使得实现判决结果往往与农村居民期望结果不一致，甚至完全不致，导致农村居民不愿用法维护自己的权益。
3.历史遗留。为提高经济社会发展水平与地位，国家通过工农剪刀差、以农促工的战略促进工业经济快速的发展，收取农业税就是实施以农促工的重要手段之一。1958年我国颁布的农业税条例中我国农业税率为15.5%,[24]我国因农业税而派生出税费甚至超过了税收本身等多方面的原因影响下，有群众认为农业税费过重过多而不愿意上交，但乡镇为了完成上级下达的税收任务，采取“以恶制恶、以暴制暴”办法，在选任村干部时有意让“能力强”的人作村干部候选人。这些“能力强”的人当选上村干部后，为了保住自己吃香的、喝辣的，自然成为了乡镇的得力干将，在平衡各方面利益后，村干部总是竭尽全力回报乡镇的信任与支持，往往通过霸道的手段完成乡镇安排的各项任务。随着我国经济实力的大幅度提升，农业税只占国家税收总额很微小的一部份，到2006年我国全面取消农业税，终结了近2000多年来农民种地要交“皇粮国税”的历史，但有的村干部已习惯了收取皇粮国税时的霸道作风，要将村干部从管理性转向为服务型尚需一定的时间来实现。
4.监督不到位。一是乡镇对村干部监督缺位。虽然乡镇对村干部有监督义务与权力，但乡镇与村干部属于直接的上下级关系，乡镇对村干部的监督往往处于缺位状态，一方面乡镇为了完成上级给交办的新村建设、征地拆迁等“老大难”任务，往往需要人熟地熟有点匪气的村干部去摆平那些“刁民”，另一方面乡镇的在解决“老大难”问题上重结果轻过程，认为不论村干部用什么办法只要能摆平问题就行，在出谋出力完成乡镇安排的任务过程中村干部点匪气都是小事、都是可以理解的。乡镇与村干部这种你我难分的关系，乡镇对村干部监督往往不主动履职尽责，对有些村干部违纪违法行为放任不管、听之任之，放纵了村干部成村霸。二是群众对村干部监督缺乏有效措施，虽然各村都成立了以农民群众为核心的村民代表议事会、监督委员会和民主理财小组等的机构，但这些机构由于管理的从属性和乡村熟人或半熟人生活模式，对村两委的监督往往会睁只眼闭只眼，名不副实，更多的是挂个名而已。三是县及上级部门对村干部的监督受职能局限性，虽然县级以上部门不仅使用了举报箱、信访接待室等传统举报通道，而且还开通了举报网站、举报信箱、举报电话、微博政务、微信政务等现代举报通道，但于由农村空心化、老龄化，农村老弱病残居民不能将村霸的所作所为准确的反映到相关的部门，相关部门总是想方设法推诿，在部门之间来回踢皮球，不及时处理群众反映村霸的情况。
5.宗族势力作祟。《组织法》中明确了村民委员会实行民主选举。既然是民主选举，那么就是村民们自已选自己的“当家人”，理所当然得票多就是群众的“当家人”。由于农村居民多以家族群居式生活生产，而家族群居式最大的优点与最大的缺点都是集居群众的生活生产会受制宗族势力影响，当然民主选举也不能例外。在村两委换届选举时，谁要当选为村干部往往是家族势力，那些排外心理重的大宗族势力常常不顾法律、恣意妄为、乱拉选票等，将他们认为合适的人选推行为村干部，大宗族势力推行出来当选为村干部的人，为了回报宗族往往会打压其他宗族，变得一族独大，长此以往，宗族势力很容易影响的农村稳定。
6.村霸心存侥幸。有的村干部认为自己干革命工作几十年，没有功劳也有苦劳，就是算作风霸道点，出点小问题也可以得到组织的理解；也有人认为“天高皇帝远”，我国农村空心化、老龄化，能与自己较劲的人多已外出，剩下老弱病残不足畏惧，在村内一手遮天很容易，自己的在村内所作所为上级没法知道；也有人认为天下乌鸦一般黑，大家处理村级事务的操作模式都差不多，只要与乡镇搞好关系，与乡镇结成一荣俱荣、一损俱损的利益联盟，就算自己出了问题，也不会有问题，因为乡镇会主动出面作保；还有人认为当好村霸被处理小概率事件，2014年底全国共有585451个行政村2854个县，每个县级纪检部门平均要监督205个行政村，如果每年按261个工作日来计算，县级纪检部门相当于3个工作日要监督4个村，上级组织没有那么多时间也没那么精力来关注自己，要查处自己的违法行为县级纪检部门没那么多人手；更有甚者认为如果“隔墙扔砖”真砸中了自己，自己只是个农民，对自己的生活生产影响不大，如果没有被查则可以名利多收，正是这些思想助长了村干部自己横行乡里气焰。
四、几点建议
1.构建法治的社会环境。一是提高全社会的法治观念。通过群众乐意接受的方式将“平时学法，办事依法，遇事用法”治法思维置入群众思想中，特别是要善用喜闻乐见的方式帮助农村留守群众树立法治观念.二是引导群众法治办事，在全社会大兴依法办事，违法依法查处、依法打击.三是进一步精细化乡村治理的法律条款，尽可能缩小执行人员自由裁量权空间，实现“傻瓜式”选择相对应的条款进行处罚。
2.全力整治村霸。村霸为任一村危害一方，不容小觑，需要全力整治。一是形成合力打击村霸。打击“村霸”是一个复杂系统工程，单靠检察机关的“单打独斗”是无法有效遏制，2017年最高检印发的《意见》就明确了检察机关主动与纪检监察、组织人事、公安、民政、社会治安综合治理等部门的协作配合，形成合力打击村霸。二是实行异地动态交叉查处村霸，在一个市级区域实行乡镇动态交叉查处村霸，防止熟人查案，保证查处村霸的公平性与公正性。
3.构建铲除“村霸”滋长土壤的机制。一是加强村民的法治意识的，使其学法、用法、守法，唤醒其法治意识，依法用法保护自己的权益。二是善用司法手段处理村霸问题,还司法以本来面目,积极引导村民通过司法来解决各种争端,通过司法化解农村敏感问题。三是畅通农村“两委”干部的举报通道，建立健全举报人的保护机制，让群众“敢怒不敢言”成为过去时。
4.构建村干部自净机制。一是建立村干部不愿当村霸的机制，通过警示教育，给村干部算好经济账和名节账，让他们从内心拒绝村霸。二是建立村干部不想当村霸的机制，农村空心化实行联村管理十分必要，减少村干部数量的同时联村村干部纳入编制，对村干部实行“公职化”管理，完善村干部养老保险办法。三是从源头选任好村干部，切实加强对村两委换届选举的指导监督，规范农村民主选举，把那些德才兼备、群众满意信任的人员选进村两委班子，逐步消除宗族势力在换届选举中的影响。
参考文献：
[①]祥见:刘成玉,熊红军.“空心化”、老龄化背景下我国中西部地区村干部监督机制改革与完善探讨[J].江苏大学学报（社会科学版）2014,16(1):63-69.
[②]费孝通.乡土中国[M].北京:人民出版社,2008年.
[③]李思娴.昆明实施“八大工程”提升基层党建水平[EB/OL].[2017-03-12]http://www.yn.xinhuanet.com/2016news/20170312/3676892_c.html.
[④]张宝程.定州市以打击“村霸”孟玲芬为契机扎紧村两委管理的“篱笆墙”[N].河北农民报,2017-2-23(A02).
[⑤]永福袁玲.永福县多措并举整治“村霸”“蝇贪”[EB/OL].[2017-03-22]http://www.guilindj.gov.cn/d/f51a847a-7333-4f69-95d5-d80643a08ef2.html.
[⑥]秩名.漳州：铁腕整治“村霸”“蝇贪”从严正风肃纪[EB/OL].[2017-03-02]http://www.fjjc.gov.cn/html/zfgkdfzfjs/20170302/1678037.html.
[⑦]沙默,张闯.瑞安强力整治村霸地霸梳理111个重点案件集中处置[EB/OL].[2016-05-03]http://news.66wz.com/system/2016/05/03/104815953.shtml.
[⑧]秩名.三明：“三动”机制严查“村霸”“蝇贪”[EB/OL].[2017-03-07]http://news.163.com/17/0307/14/CEUC9CSC00018AOQ.html.
[⑨]秩名.大田：“三到一线”工作法剑指“蝇贪”“村霸”[EB/OL].[2017-02-15]http://www.fjjc.gov.cn/html/zfgkxfjb/20170215/1677775.html.
[⑩]秩名.泰宁：“基层三访”紧盯“村霸”“蝇贪”问题[EB/OL].[2017-02-16]http://www.smcdi.gov.cn/ywkb/jcdt/20170216/9139.shtml.
[11]姚小琼,秦坤琰.平乐镇“三动一通”整治“村霸”“蝇贪”[EB/OL].[2017-3-22]http://www.pldjw.gov.cn/view.asp?id=5120.
[12]冀承阳.村官变“村霸”现象暴露乡村治理困境[J].人民法治：2017(02):90-91.
[13]翁浩浩,余顺,王鹏程.村霸,疯狂的人生[N].浙江日报,2015-7-30(019).
[14]陈中华.中国基层乡匪村霸猖獗,中央是其背后的保护伞[EB/OL].2015-07-13http://bbs1.people.com.cn/post/1/1/2/149909773.html
[15]李占国,王龙,张庆生.关于打击处理村霸的理性思考[J].探索与求是，1999(10)：26-27.
[16]王惠.惩治“村霸”恶势力重在提升打击合力[N].人民公安报,2017-2-9(003).
[17]卢金增.“乡匪村霸”都干了些什么[N].检察日报,2015-11-4(008).
[18]周建邦.“村官”成“村霸”的现实隐喻[N].宜春日报,2008-12-1(003).
[19]翁浩浩,余顺,王鹏程.村霸,疯狂的人生[N].浙江日报,2015-7-30(019).
[20]花青.该给村霸加把锁[J].党的生活(黑龙江),2015(2)：59.
[21]于洪明张兆利.警惕村官变“村霸”[N].人民法院报,2006-10-25(003).
[22]龙立.村民自治背景下的村霸治理[J].西南民族大学学报(人文社会科学版),2012(4):33-36.
[23]叶含勇.我国“民告官”案1年10万件以上胜诉率不足3成[EB/OL].[2008-10-28]http://news.sohu.com/20081028/n260283852.shtml.
[24]参见:韩俊.中国农村土地制度建设三题[J].管理世界,1999（03）:184-195.
作者单位：四川省蓬溪县吉星镇人民政府
(扫一扫，更多精彩内容！)
