摘要：作为我国最基层的政府组织，乡镇政府直接承担满足民众对公共服务的多元化需求，关系国家治理体系和治理能力现代化的实现。我国乡镇公共服务供给仍然存在职能不清、总量不足、结构失衡、模式单一和质量不高的问题，这主要是由于城乡二元体制、政府间财权和事权划分不均、竞争机制相对缺乏、考评机制的偏狭和民众参与不足所致，因此，应该准确定位服务型乡镇政府的治理职能、吸引社会力量广泛参与多元治理、完善乡村公共财政体制、健全公共服务绩效监督评估制度、发挥农民需求主体的积极作用，从而使乡镇政府公共服务能力得到有效提升。
关键词：乡镇政府；公共服务；能力提升
现代国家的重要标志就是主权在民，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了这种社会职能时才能持续下去。”［1］ 随着经济发展和社会进步，现代政府的统治职能不断弱化，公共服务能力成为衡量政府能力的重要标尺。乡镇政府作为我国最基层的政权组织，是上级政府和农民之间的桥梁纽带，其公共服务职能的发挥直接关系到新农村建设水平、全面建成小康社会目标的实现。
一、乡镇政府提升公共服务能力的重要性
（一）国家治理体系和治理能力现代化的时代性
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，意在推动国家治理结构从“一元单向管理”转向“多元交互共治”。而国家治理的重点毫无疑问在基层，关键是靠群众的满意和参与，体现着国家和人民关系的变化，这就要求必须以普通民众的民生改善，公平正义进一步深化为方向。“基本公共服务均等化是国家治理体系现代化的重大理论与实践问题。”［2］乡镇政府作为国家治理体系中的基层政府，其公共服务能力水平的提升，对于加快城乡公共服务均等化、促进我国社会基层治理创新、实现国 家治理能力和治理体系的现代化具有重要意义。
（二）农村人口比重偏大的决定性
改革开放以来，虽然农村人口流动加快，城镇化水平不断提升，但我国农村人口依然数量巨大，根据第六次全国人口普查（2010年）显示，我国的农业人口超过总人口数的一半，达到50.32％ 。农村人口数量的巨大意味着农村公共服务需求量的巨大，而城镇化进程中资源不断向城市倾斜，农村地区往往经济基础薄弱、公共服务水平低下，形成城乡二元体制下公共服务供给的“马太效应”，
公共服务需求量的增长与供给不足的矛盾日益突出。同时，农村人口快速流动之下产生的“空心村”、“精英流失”、“留守儿童”等现象，使农村面临的公共服务状况雪上加霜，都迫切需要政府力量介入，给乡镇政府公共服务能力带来一定的压力和挑战。
（三）乡镇政府职能地位的特殊性
乡镇政府作为我国行政压力型体制的末端，不同于侧重宏观调控和指导的中高层地方政府，乡镇政府主要根据上级政府的相关政策文件等直接向公众提供公共服务，管辖范围和职责划分上的直接性使其更能及时了解乡村社会实际发展情
况和农民需求，其言行直接关系和影响着民众的切身利益。也正因此，乡镇政府一向被认为是建设服务型政府的突破点。另外，乡镇政府的公共服务职能主要就是向农村和农民提供公共产品，虽然公共产品一定程度上也可由市场或个人供给，但由于公共产品的外部性和农村地区公共服务体系的脆弱性，乡镇政府作为一级政权的实际存在，理应承担起提供公共服务的责任。
（四）满足基层民众多样化需求的紧迫性
十八届三中全会公报多次使用“治理”替代了“管理”，体现着我国执政理念的变化。与“设计管理”不同，“社会治理”更多地体现不同治理主体特别是民众和政府之间的民主协商、合作共治。对于政府而言，“越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足其共同利益，而不是试图控 制或掌控社会新的发展方向。”［3］伴随着城镇化进程和农村社会发展水平的提高，农民群体逐渐分化和多元，其公共服务需求也更加复杂和多样。除了“医疗保障”、“农村养老”等生活型公共服务需求和“乡村道路修建”、“农田水利设施”等生产型公共服务需求，乡镇政府面临着越来越多的“农产品供求信息”、“农村金融信贷”、“法律援助”等发展型公共服务需求。“文化娱乐、教育、科技、信息等方面的需求逐渐增大，同时对于政府行政服务的质量也提出了更高的要求”。［4］
二、乡镇政府公共服务能力现状
（一）乡镇政府公共服务供给职能不清
乡镇政府是公共服务供给的主体，但其对公共服务理念认识相对不足，仍然存在“官本位”意识，将自己的主要职责定位为统治和管理，尚未完全实现向服务型政府乡村治理的转变，从而使公共服务供给处于有意或无意的缺位状态。而且，作为直接面对农民的基层政府，“上面千根线，下面一根针”，乡镇政府疲于完成上级政府的各种考核指标，无法集中精力于公共服务供给；再加上税费改革后，乡镇政府普遍面临财政窘况，从而使一些惠农政策在最终贯彻时存在困难，造成乡镇政府在公共服务供给时的无奈缺位。
另外，由于我国固有考核体制的惯性，以及迫切希望改变自身财政状况的现实，许多乡镇政府仍然把招商引资、发展经济作为自己的首要工作，以便在考核时获得更多的晋升机会。因此，许多乡镇政府不但干预企业的经营自主权，而且还干涉村民种植的品种和范围等，从而造成其职能的越位状态。同时，乡镇政府在公共服务过程中，经常把财力和精力都集中在一些形式上的政绩工程，忙于上级政府的各种检查，而对投资大见效慢的公共服务却并不热心，一定程度上造成了公共服务的错位状态。
（二）乡镇政府公共服务供给总量不足
随着近几年国家惠农政策的大力推行，农村义务教育、公共卫生、社会保障等方面的公共服务内容和水平已经有了一定程度提高，但由于长期存在的城乡二元制下的公共服务供给模式，乡村公共服务水平和城市相比仍然落后，整体上呈现公共服务总量供给不足的状态。以国家对城乡基础设施建设的投入为例，２０１１年国家投入农村与城镇 的 固 定 资 产 投 资 分 别 为 ９０８９ 亿 元和３０２３９６．１亿元，差异十分直观 ［5］ 。“在我国１８．２６亿亩的耕地中，有比较完善的灌溉设施的，就是有效灌溉面积不到８．７ 亿亩，也就是说一半多的土地还是靠天吃饭”［6］ 。这都显示国家对农村公共服务尤其是农村公共设施的投入严重不足，即农村公共服务的供给制约着农村生产生活的发展。
另外，信息是人赖以生存和发展的基本资源，是用来消除随机不确定性的东西。随着经济社会的发展，农民对于市场需求信息的准确性和及时性要求越来越高，错失一条关键市场信息可能导致农民收入受到损失。而且逐渐从农业生产者中转移出来的剩余劳动力，迫切需要有关就业和用工的信息。但乡镇政府缺乏主动搜集信息的动力机制，搜集信息能力相对较弱，信息传达机制不完善，造成公共信息供给的缺失。
（三）乡镇政府公共服务供给结构失衡
不但乡镇政府的公共服务供给总量不足，而且许多服务内容甚至一定程度上背离了民众需求，导致供求之间的结构性失衡，造成社会资源的严重浪费。在我国的“政治锦标赛”模式下，乡镇政府为了追求政绩，它们更热衷于投资上级政府委派的周期短、见效快的项目，或者是看得见的“硬性”公共服务。而对于见效慢、期限长的项目，农民特别需要的就业培训、科技文化、信息服务、环境治理等“软性”公共服务则相对漠视。由于农村环境治理服务的相对缺失，“污水靠蒸发，垃圾靠风刮”的现象比比皆是。农村文化公共产品供给缺乏，相当部分乡镇没有自己成熟开放的图书馆、阅览室等，而且只有少数发达地区有自己的文化队伍，对于大部分相对落后地区文化生活仍然处于非常贫乏的状态。同时，在同一乡镇区域内，政府更愿意投资发达农村的公共服务，造成同一区域内的公共服务供给失衡，制约着乡镇整体公共服务水平的提升。
同时，乡镇政府热衷于投资新建公共服务项目，往往造成重复建设而导致资源浪费，而原有设施的维修则少人问津，基本处于“无养护资金、无养护机构、无养护人员”的“三无”状态，以至于农村基础设施利用率不高。农业水利设施是制约农业发展的重要瓶颈，而我国现有的农田水利设施基本上建于集体化时期，新建设施少之又少，且大部分已失修老化、无人问津，无法保障农业生产发展。而乡村公路由于缺少管护，路面坑洼不平现象严重，“晴通雨阻”、“筷子路”、“断头路”等现象依然存在。
（四）乡镇政府公共服务供给模式单一
改革开放以来，我国农村的公共服务领域逐步走向开放，多元供给模式已成为发展趋势之一。但是实行家庭联产承包责任制以来，我国传统乡村社会力量逐渐式微，新兴的市场和社会组织力量发展尚不够充分，无法承接乡镇政府转移出的公共服务职能。另外，由于“自上而下”的公共服务决策模式长期存在，这种金字塔式的考核体系，乡镇政府的决策往往只能被动接受上级政府的指令。总之，目前乡镇政府面临的依然是由政府和农民供给的单一模式。单一的公共服务模式下，由于缺乏相应的竞争约束机制和科学评估机制，往往造成“政府失灵”，乡镇政府在公共服务投资时忽略“成本－收益”分析，成本高昂、重复建设、豆腐渣工程等屡见不鲜，同时科学评估机制缺乏下难以对公共服务的质量进行评估，造成“供给什么”、“供给多少”、“如何供给”等问题思路模糊和混乱。
（五）乡镇政府公共服务供给质量不高
农村公共服务需要耗费大量资金，而我国的考核体制和乡镇资金匮乏，使得乡镇政府对农民的需求有意无意间视而不见。乡镇政府工作人员缺乏服务意识，对民众需求的反应迟缓，供给公共服务的效率不高，常常出现乡镇政府年年在忙、问题照旧的情况。调查显示，从中央到地方，农民对各级政府的满意度逐级下降。从中可以推测，农民对中央出台涉及公共服务的惠农政策非常满意，但在具体贯彻过程中存在“走形变样”问题，越到基层倾向越明显［7]。
民众对乡镇政府公共服务的满意程度反映出服务质量的高低。农村居民对于“软”“硬”两类公共服务的满意度呈现出两极分化的特征，对“乡村道路建设”、“电力、通讯设施建设”和“饮用水设施建设”等基础设施类“硬公共服务”项目满意度较高，而对“社会治安”、“农村合作信贷”、“就业服务”和“法律帮助”等“软公共服务”项目则满意度较低。［ ８ ］
三、乡镇政府公共服务能力不足的原因
（一）城乡二元体制下乡镇政府公共服务资金缺乏
充足的资金供给是公共服务均等化实现的关键。由于特定的历史背景，我国在建国后一段时间内实施“先城市后农村、先国计后民生”的策略，集中力量支持城市建设，城市的公共服务基本上由政府提供，而农村则主要为城市提供农副产品和廉价资源，公共服务则主要依靠农民集资来自行解决，农民成为乡村社会公共服务的实际承担者。据统计，从1952到１９８６年的３４年间，国家通过价格 “剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了５８２３．７４亿元的巨额资金，加上收缴的农业税１０４４．３８亿元，共从农业抽走了６８６８．１２亿元的资金 ［９］ 。
改革开放后，我国掀起吸引外商投资的热潮，而公共服务无疑是外商投资首要关注的条件，城市公共服务建设随之兴起，而对农村公共服务的投资甚至被当作是一种“恩赐”。 ２００６年后开始以工业反哺农业，但城乡多年来的公共服务的非均等化状况很难一蹴扭转。农业税取消后，乡镇政府原有的收费项目被“叫停”，上级政府的财政拨款成为乡镇公共服务支出的主要来源，“乡财县管”导致乡镇财政普遍“空壳化”，往往日常行政运行都很吃力，根本无暇顾及公共服务。而且，城乡居民之间消费能力的巨大反差，也使得金融机构更愿意为城市提供公共服务建设基金，农村吸引金融机构贷款的能力则相对较弱，进一步加剧了乡镇政府面临的财政窘状。为此，许多乡镇政府只能通过借债寻求资金，即使在经济相对发达的广东省，负债主要在基层，越往下越多，“地方政府的债务率已超过１００％ ，部分已经超过２００％ ，远超警戒线。”［10］
（二）竞争机制缺乏下乡镇公共服务主体能力不高
人是生产力中最活跃的因素，“徒善不足以为政，徒法不足以自行”［11］，人的主观意识和素质往往对制度运行十分重要。由于缺乏必要的竞争机制，再加上传统“官本位”意识的作祟，使得乡镇政府的工作人员的权力意识、等级意识和优越感一定程度上膨胀，他们往往缺失服务于民众的责任意识，从而使权力的代理者成为权力的侵犯者，而权利的所有者成为被权力所奴役的人，使公共服务并非为民众服务，而成为了乡镇政府工作人员政治晋升的工具和筹码。受市场调节机制其本身所固有缺陷的影响，乡镇政府中很难吸纳到优秀的人才。乡镇政府培养起的本地人才往往因为升迁机会少、基层工作难而待遇又偏低等诸多因素，工作积极性难以充分发挥，在有条件时就会尽量调离本地，甚至转入其他行业。同时近年来大规模的“撤乡并镇”和“合并村组”，导致乡镇政权工作人员大规模“瘦身”，且由于没有“新鲜血液”的新陈代谢，进一步影响了公共服务职能的发挥。
（三）财权和事权划分下乡镇政府公共服务供给不协调
我国自１９９４年开始进行分税制改革，政府间的财权不断上移。“1993年，中央财政收入占全国财政收入的２２％ ， ２００２ 年急剧上升５２．２％ ”，
省级财政收入的比重从１９９３年的“１６．８％ 提升到２０００ 年的２８．８％ 。换言之，省以上财政收入比重从３８．８％上升到８１％ ，而省以下（不包括省）则从６１．２％下降到１９％ 。”［12］ 与此同时，政府间的事权则逐渐下放，中央政府主要承担全国性的服务项目，但农村大部分公共服务都具有明显地域性、受益范围主要是辖区民众，因此也就“名正言顺”地落在乡镇政府身上，“事多财弱”的状况使乡镇政府力不从心。
另外，乡镇政府在公共服务供给中还面临着“事多权小”的尴尬局面。乡镇政府除了承担着行政管理、义务教育、基础设施、养老医疗、环境治理等方面的公共服务，还要兼顾乡镇经济发展。然而在乡镇政府机构内部，条块分割现象明显，乡镇工商所、税务所等有所收益的部门直接对上级业务主管单位负责，而只有文化站、农机所等耗资多收益少的部门才归乡镇政府管辖。导致乡镇政府在公共服务中面临“看得见的管不着，管得着的看不见”的尴尬矛盾，无程度存在，或者对公共服务项目相互推诿，或者在同一公共服务上难以达成共识，使本就有限的资源出现闲置和浪费的悲剧。
（四）考评机制偏狭下乡镇政府公共服务创新动力不足
长期以来，我国都是以数字化的任务和指标完成情况来评价政府工作和官员升降，而对于公共服务效果的考核和激励机制缺乏完善的标准和程序。我国也试图采取对乡镇政府进行非量化考评的方法，但考核指标多是诸如“社会稳定”、“新农村建设”等宏观状况，而“公共服务”的价值理念并未完全渗透其中。尤其值得注意的是，对乡镇的考核主要是县级相关部门直接或间接进行，并没有把其直接服务的对象纳入考评过程中，因此，乡镇政府公共服务供给更多考虑考核标准而非民众需求，缺乏创新动力。
压力型评估体系使下级官员承受着来自其上级机关的巨大压力，乡镇政府需要在自身政绩和村民利益之间进行两难选择，到底“是‘自上而下’供给主导，还是‘自下而上’需求主导”［13]。而大多数乡镇政府均会采取“自上而下”的决策路径，根据“考核指标”和“自己任期”的需要来安排供给，仅仅根据自身的判断进行一种“强制性”的公共服务供给。
（五）民众参与不足下乡镇政府公共服务供给低效
美国学者凯尔指出：“公民参与的目标就是要使行政官员更加关注公众并且增进政府项目和政府机构的合法性。”［14］乡镇政府也采取了一系列有助于民众参与的讨论和实践，但由于信息透明度不够，民众很难掌握公共服务机制的重要信息。而且，乡镇政府公共服务民意表达制度中的参与主体也非常狭隘，大多是该地经济实力较强的个体，很难反映广大农民的呼声，无法参与乡镇政府公共服务供给的政策议程，“用脚投票”已经成为农民表达公共服务偏好的普遍现象。
党中央出台“一事一议”的相关政策后，实际上将农村公共服务的决策权交到农民手里。但由于大量农民外出务工，而外出务工者往往在某种意义上都是农村的“精英”，这就使得村民代表大会召开缺少了前提条件。由于村委会成员一般由乡镇政府任命，更是加深了民众和乡镇政府之间的信任危机，再加上农民之间素质和利益需求的差异性，难以在相互妥协的基础上达成统一意见，从而使民众参与公共服务建设的积极性愈来愈弱。这就使得乡镇政府往往有意无意间忽视农民的真实需求，按照自己的判断进行一种低效的公共服务供给。
四、乡镇政府公共服务能力提升的途径
（一）准确定位职能边界，打造服务型乡镇政府
彻底废除农业税后，在村民眼中负责“要钱要粮要命”的乡镇政府的职能陷入困境。有人主张将乡镇撤销，成为县政府的派出机构，而村民委员会则成为一种自治组织 ［１５］ 。也有人主张乡镇自治，“依照法律规定和本乡镇居民的公共意志，处理本区域的公共事务。”［16］ 但事实上，我国在较长时间内仍然有较多人口生活在农村，社会组织尚无法承担服务职能，乡镇政府更能成为农民权力的最佳代表。据调查，取消农业税后，７３％的村民认为仍然需要乡政府，“目前对农民最有用的地方政府，有４８％认为是乡镇政府，１４．５％认为是县政府， ６．２％ 认为是市政府，３１．３％ 认为是省政府”。［17］ 可见，相对于“撤销”和“自治”而言，重新定 位服务 型 乡 镇 政府 的治理职能更符合我国现实。
乡镇政府要改变过去“官本位”和“管本位”的思维方式，变“全能政府”为“有限但有效”的政府，使乡镇政府能够真正为乡村社会和“三农”服务，增强公共服务供给的效率。同时，以农民的公共服务需求作为乡镇政府行为的逻辑起点，变行政压力体制下“自上而下”的决策机制为农民需求为本的“自下而上”的决策机制，增强乡镇政府对社会公共服务需求的回应力，打造服务型乡镇政府。
另外，应该合理划分乡镇和上级政府之间的职权。乡镇政府是各种任务的直接执行者，就权力而言是“有限责任公司”，就责任而言则是“无限责任公司”。［18］因此，应该明确乡镇政府的事务范围，对不应该由乡镇政府承担，或者乡镇管不了、管不好的职责，不再列入乡镇目标责任考核。同时按照“权随事走，财由事定”的权责一致原则在政府之间进行划分，保证乡镇政府有充足的财力实现其服务职能，避免出现事权与财权不对称，从而使乡镇政府不得不处于“无为而治”状态。
（二）吸引社会力量参与，形成多元治理格局
乡村社会的公共服务供给是面向社会的开放系统，乡镇政府主导下的不同公共服务供给主体的相互合作是完善公共服务供给的有效路径。多中心治理可以解决制度供给、可信承诺和相互监督等难题，从而呈现出多种选择、减少搭便车行为和更合理决策的优势［１９］ 。
因此，应该按照“小政府、大社会”的治理原则，乡镇政府应在吸引更多社会力量参与方面加强努力。政府的角色是“掌舵”而不是“划桨”，乡镇政府可以通过合同、购买等方式，将公共服务供给承包给企业、非营利组织等其他主体，从而提高公共服务的效率和质量。政府、市场和非营利组织三大主体之间，通过集体努力与合作来满足公共需求。但政府只是将公共服务供给方式市场化，而不能将公共服务的监管责任全部推卸。政府在公共服务中仍然承担主导责任，应该根据农民的反馈适时调整工作，选择最能满足效率、效能、平等、责任和灵活性的方式实现目标。
（三）完善乡镇公共财政，建立多元筹资渠道
乡镇政府的公共服务供给结构失衡反应了“国家中心论”思维模式之下的乡镇政府行为偏好，而根源在于资源配置财权和公共服务事权的不匹配。因此，应在“财权匹配事权”的原则下完善乡镇政府公共财政体制，并积极破除政府单一供给的公共服务模式，吸引社会化资金完善乡村公共服务。完善乡村公共财政体制，应根据国家基本公共服务的标准，在医疗保障、义务教育等方面明确不同层级政府的责任边界，并配以相应的财政资源，以保障乡镇政府公共服务的供给的基本财政能力。纯公共产品主要应该由中央政府来提供，而像“教育”、“乡村公路”等准公共产品则由乡镇政府负责。同时，改革财政转移支付制度，平衡不同区域乡镇政府的财政差异，保证落后地区的乡镇政府基本公共服务的能力。
另外，应该建立多元化的资金筹措渠道。乡镇政府可以吸引个人、企业来本地投资建厂，开拓新的公共服务建设和创新的资金来源。同时，乡镇政府可以通过各种方式反映本地的问题和需求，寻求社会力量在资金和技术方面的支持，通过诸如“公办民助”、“民办公助”和“公退民进”等办法，积极鼓励社会力量提供农村公共服务，并通过明晰产权的方式来保护出资人的利益。
（四）加强公共服务监督，完善公共服务评估制度
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的。”［20］ 当前乡镇公共服务体系建设面临的一个重要问题就是缺乏统一、规范的标准，若不加以正确的监督和评估，必然会造成乡镇政府“在其位不谋其政”的现象。因此，应加强对公共服务的财政预算、决策机制、项目运行监督机制的建设，保障公共服务从决策到运行的过程都处于监督体系之下，防止公共服务供给部门既当“裁判员”，又当“运动员”。要建立起上下互动的监督责任机制，形成多层次、多途径、立体式的监督网络，在充分发挥乡镇政府在上级抽查、审计监督等内在监督机制作用的同时，建立透明化的信息公开制度，发挥社会和广大人民群众的监督作用，使公共服务能真正满足人民群众的利益需求。
同时，在监督体制的实施下，还应辅之以相应的乡镇政府公共服务绩效评估机制，改善以往评估疏于形式的状况。“根本的问题要把对乡镇干部的考核改为由农民参与的绩效考评方法，建立与服 务 型 政 府 相 适 应 的 由 下 而 上 的激励机制”［21］ 。建立全方位的绩效评估主体，应该包括上级政府、政府工作人员、公共服务受众以及公共服务领域的专家等，从多个方面对乡镇政府的公共服务绩效进行反馈。此外，要合理确定绩效评估标准，注重长远战略和阶段性战略相结合，避免乡镇政府公共服务的短视行为，避免资源浪费，引导乡镇政府实现乡村公共服务的可持续发展。
（五）畅通农民参与渠道，培育参与型政治文化
乡镇政府公共服务能力的提升，离不开广大民众的参与，保证公共服务是广大公众公共意志的体现。公共服务供给模式好坏，均等化程度高低等问题，必须考虑农民的偏好表达及其强烈程度。公民一方面可以通过自身努力主动承担诸如
环境保护等公共服务的供给；另一方面可以影响公共服务供给规则和绩效标准的制定，或者影响具体供给内容的改正和完善。
因此，必须完善基层民主制度建设，畅通农民政治参与渠道。保证村民大会的定期召开，事关公共需求的议题交由全体村民表决，使村民能真正影响公共服务供给的数量和质量，从而增强自身的政治效能感。此外，还应该努力使决策内容和过程透明化，通过听证会、宣传栏等形式，充分保障乡村民众的知情权，为民众意愿表达提供基础。而且，乡镇政府还应该加大力度开拓民众意愿表达渠道，通过开设热线电话、电子信箱、接待日等制度，为公共服务的正确开展明确方向。
另外，要积极培育参与型政治文化，文化是制度运作顺利与否的关键因素。英格尔斯说：“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局就是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”［22］ 因此，必须做好教育和宣传工作，使农民普遍树立现代公民意识，逐渐提高对自我基本社会身份的认同，成为支配自己社会行为的基本价值观念，从而积极在乡村治理中按照自己的意愿表达态度、采取行动。
参考文献：略
中国乡村发现网转自：《华北电力大学学报》（社会科学版）2016年8月
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