德国政府十分重视对农业自然资源的保护和可持续利用。20世纪90年代以来就综合应用经济手段和法律手段对自然资源实行管理。目前，德国政府对农业水土资源的管理已实现了系统化、法制化、精准化、信息化和生态化，显著提高了资源利用效率，维护了农业生态系统健康，促进了农业可持续发展。
德国耕地资源可持续利用的经验做法
德国国土面积35.7万平方公里，农业用地约占国土面积的53%。当前，德国耕地管理的目的是保障粮食等农产品供给，保护自然生态区域。在数量上，目标是到2020年耕地被工业、交通侵占的速度降低到30公顷/天(近四年平均为94公顷/天)。在质量上，严格保护土壤，防止退化或被污染。在经营管理上，有利于耕地的整合和结构优化，便于规模化经营和节约利用，实行系统化、精细化的管理制度。
耕地保护法制化。首先是严格耕地数量管理。目前德国大约80%的土地所有权归自然人、法人私有，10%归公众所有，实行租佃经营与混合经营并存的农地利用模式，在农地整治与管理方面逐渐形成了系统化的管理，成为农地管理政策与农业农村发展措施的基础。德国通过编制三级土地利用规划，保证农地规划和管理的有序运行;允许农地自由交易，但通过农地规划以及农业准入制度等对交易市场机制进行严格调控和管理;通过农地整治项目，依法明确规定了农地整理过程中农地管理机构及其职能、农地纠纷处理等内容，有效促进了农地调整和规模化经营;通过严谨的权属管理，充分保护农地所有者权益，保障农业经营的稳定性和科学性。
此外，德国还严格土壤质量保护。据介绍，第二次世界大战之后，德国经济衰退，农产品供给不足，农业生产中使用大量化肥以获取较高产量。20世纪90年代以来，德国逐渐将工作重点转移到土壤生态环境保护。近年来，德国政府推出系统的土壤保护措施，尤其是加快立法进程，保护土壤质量。目前，德国在土壤保护方面，出台了《联邦土壤保护法》《联邦土壤保护与污染场地条例》《土壤评价法》《循环经济与废弃物管理法》等一系列法律法规。《联邦土壤保护法》于1999年3月1日生效，是德国第一部全面规制土壤污染的法律。法令明确规定，“所有的土地所有者或使用者有防止土壤污染和清除土壤污染的义务”。《联邦土壤保护与污染地条例》有 13条，是德国土壤保护的具体法律举措。该条例规定了污染的可疑地点、污染地和土壤污染调查评估的具体要求，并根据不同的土壤用途详细规定了不同的启动值标准，风险预防值的评价指标也因不同的土地用途而有所差异，同时规定了可允许的附加污染额度等。
耕地利用精准化。德国1986年颁布《肥料法》，1996年又颁布了《施肥条例》，2003年欧盟颁布统一的《肥料法》，肥料管理越来越严格。按照要求，施肥应采用地表撒施，肥料用量应遵照栽培作物生长期的需求量和土壤状况严格计算，防止肥料的损失及对土壤和水体的污染。在曾作为牧场的农田上，由于这样的土壤中已含有较高的磷和钾，不提倡施以磷和钾含量较高的肥料。管理规定还指出，种植过程中，肥料的使用必须以土壤中营养物质的含量为基础，应对土壤中营养物质的含量变化进行精确测定。据了解，德国新的施肥法即将实施，为减轻施肥对农业生态环境的影响，对施肥规定更严格更具体。我们考察的几个农场，已将地理信息系统、全球定位系统和遥感技术应用于农业各项活动。经精确定位，自动确定在地块上的相关位置，根据实地情况，准确地施用肥料和农药。
用养结合制度化。德国实行保护性耕作的共同做法是：第一，按照欧盟共同农业政策要求，所有农场均开展轮作。第二，普遍实行保护性耕作，特别是实行覆盖耕作，即利用作物秸秆残茬覆盖地表，在培肥地力的同时，用秸秆盖土、根茬固土，保护土壤，减少风蚀、水蚀和水分无效蒸发，提高天然降雨利用率。同时，一些农场也采用免耕播种，在有残茬覆盖的地表实现开沟、播种、施肥、施药、覆土镇压复式作业，简化工序，减少机械进地次数，降低作业成本。第三，对待有机肥的使用，是“能用则用”的态度。考察的几个农场主表示，只要运输半径合理，经济上可行，他们一般都倾向用有机肥作底肥，提高土壤有机质含量。第四，广泛种植绿肥。由于农场主大多长期经营固定地块，且在各种配套政策、法规指导下，农场主均能从农业或相关产业获得稳定收益，因此，他们都有保护土壤资源的积极性。
土地经营规模化。德国政府制定《农业法》《土地整治法》，保障土地作为农业生产要素的流动性。农业经营组织之间可以互相兼并重组，相互间出售、出租土地、农舍等资产不受任何限制，也可以购买土地。随着竞争加剧，大农场兼并小农场的进程正在加快，大量分流农业从业人员，农业生产率有较大提高。德国的土地合并，对于推进德国农业机械化，改善田间的道路状况，提高土壤的肥力，提高农业生产力具有十分重要的意义。如今德国的土地合并工作已从传统意义上的土地合并与调整，转向农业环境保护、土地绿化、生物多样性保护及乡村公共休闲地(乡村公园)等建设方面。
土地补偿生态化。德国法律上关于生态占补平衡措施的近乎苛刻的规定，更是将德国生态优先的理念体现得淋漓尽致，要求设立“生态账户”，针对由建筑主体规划引起的对自然和景观的侵犯，必须采取弥补或替代措施，在空间和时间上都可在对自然和景观的侵犯行为之外单独实施，为此需要的土地可在所谓的生态账户中预留。例如，如果要硬化田间道路，就必须将自己的耕地拿出一定比例作为生态用地补偿。
德国农业水资源可持续利用的经验做法
德国属于温带海洋性气候，降雨量500~1000毫米，水资源比较充沛，可用水量为每年1880亿立方米，但分布不是十分均匀，东北部(原东德地区)相对较少。农业生产以雨养为主，97%的耕地是雨养农业，农业灌溉用水只占总用水量的0.25%。
注重提高农业用水效率。雨养农业着重提高降水的利用，通过各种措施提高土壤对降水的吸纳能力。除了降雨量，农场主更关心可用田间持水量(降水量中能贮存于田间土壤并被作物利用的水量)。很多农场主在自己农场安装土壤墒情监测仪器实时测定土壤水分状况，政府农业部门也会发布墒情信息。灌溉农业则大力推行节水灌溉高效利用水资源。德国的灌溉农业100%实现节水灌溉，其中，喷灌占80%左右，主要用于麦类、马铃薯等大田作物;滴灌占20%左右，主要用于蔬菜、水果、马铃薯等。由于完全杜绝了地面灌溉，德国灌溉农业水分利用效率很高。政府主要通过市场手段——水价调控，来推动农场主采用先进的灌溉技术，达到节水目的，平均水价为每方水0.2欧元(1.5元左右)。
严控水体污染。欧盟于1991 年通过的《关于防治水体受来自农业源的氮肥污染的指令》和德国国内法中相应的农肥条例、植物保护法等对特定单位的肥料成分作了规定：氮肥应尽量避免流失到水体中，施肥应当尽可能地使肥料中的营养物质为植物生长所吸收。相应的措施包括：只在植物生产期施肥、注意施用深度最高值和标识义务以及遵守与水体的间隔距离规则。为明显减少农业污染，德国还制定了其他配套办法。例如限制矿物肥料的使用条件、推广冬季轮作、转变粗放型农业、提高土地覆盖率、采用有利于保护土地的耕作方式和考虑到水体保护的施肥方式、禁止喷洒农药、推广生态农业、设立水体沿岸带以及向农民提供更多信息与咨询服务等等。德国污水处理实现了城乡一体化全覆盖，农村生活污水处理执行和城市一样的标准，确保农村地区土壤、地下水等农业资源不被二次污染，农业生态不受损。
系统管理水资源。德国对水资源利用活动，必须依靠《水法》开展。《水法》系统规定了各用水部门、用水群体对于水资源保护、节约利用活动，对于农业用水与其他用水衔接、用水主体与其他用水主体之间的合作提供了重要指南。德国《水法》与欧盟水相关法律一致，《欧盟水框架指令》是从可持续利用角度出发，要求以流域整体的生态系统补充传统的行政区域管理来组织水管理，在包括生态、经济与社会领域在内的所有层面上进行紧密合作。德国水管理从协调水体使用各方利益，向水体整体改善和保护、以尽可能满足各方面的水体基础功能供应方向发展。
地下水保护严格。为了保护地下水，德国不仅对生产化肥、农药的企业制定了严格的生产许可证申报程序，而且对农业施肥、喷药也有相当严格的规定。农民在使用某种农药或化肥时必须做好记录，以便有关部门检查和检测对照。同时，按照生物生长所需营养，德国法律规定每年11月15日至次年1月15日禁止任何施肥行为，避免植物不吸收而影响地下水和土壤。取水量和补给量相协调，在抽取地下水作为引用水源时，要根据地下水补给速度来确定抽取速度，确保地下水位不下降，做到出入平衡。
几点启示
加快推进农业资源保护的法治建设。我国农业资源管理法制体系还不健全，是影响资源利用效率提高的一个重要因素。以土壤为例，我国没有专门的土壤保护法律。同时，所有者、经营者之间的修复责任不清，历史污染者难以追究，修复工作力度不大。因此，制定专门的《土壤环境保护法》，对土壤污染的主管部门、政府及企业的义务与责任进行明确规定，是当务之急。
降低资源使用强度、提高使用效率。德国大多数地区实行长周期、单季种植，并按规划实行休耕轮作，水土资源使用强度不高，水土资源在支持农业生产过程中得到了充分的休养生息，农业生态环境系统的平衡可以得到维护。与之相比，我国在过去几十年内，种植业发展方向是缩短周期、增加产量，且农药化肥利用效率不高，浪费严重，造成农业生态环境持续恶化，面源污染、地下水超载等现象突出。因此，一是要推进耕地草原休养生息，降低利用强度，促进资源的恢复。二是控制农业用水总量，提高水资源利用率，减少地下水的抽取。三是实行精准施肥、用药，提高肥药利用率，减少对环境的污染。
加快推进规模化经营。德国农场之间相互兼并重组、土地租赁经营不受任何限制，而且政府制定《农业法》《土地整治法》保障其稳步推进，使原来规模很小的农场逐步转变为规模较大的农场。与之相比，我国目前以兼业农户为主，来自农业经营的收入在农户的收入结构中所占比例越来越低，农户主动遵守生产规程、主动保护农业资源的积极性不高，使得我国农业资源环境保护缺乏主体。借鉴德国经验，大力推进土地流转，扩大规模经营是保护农业资源的重要手段。
构建有利于农业资源利用的补贴体系。欧盟农业政策的一个显著特点就是农业支持政策全面转向鼓励农业资源集约利用和环境保护，仅有一小部分政策支持用来帮助农户抵御市场风险，几乎没有单纯刺激产量增加的支持政策。简单言之，德国已经完全把与生产挂钩的直接补贴政策转变为不挂钩的单一直接支付制度，由“蓝箱”而转变为“绿箱”，这也应该成为我国下一步农业政策调整的主要方向。
改进水资源利用方式。与德国相比，我国灌溉面积占耕地面积50%左右，但其中节水灌溉面积不足一半，喷滴灌面积不到20%。我国旱耕地超过10亿亩，生产水平长期低而不稳，与德国差距十分巨大。建议：一是建立农业用水地下水抽补平衡制度，严格禁止地下水超采区用水增长，扭转地下水位不断下降的态势。二是大力发展高效节水农业，以喷滴灌等灌溉代替地面灌溉，全面提升灌溉水生产效率。三是加快推进生活污水处理城乡全覆盖，确保我国农村水土资源不被二次污染。
(作者单位：陈章全 陈世雄 农业部发展计划司; 尤飞 尹昌斌 中国农业科学院农业资源与农业区划研究所)
中国乡村发现网转自:中国农村网
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