【摘 要】公共财政与农村改革发展密不可分。改革开放30年来，我国公共财政对农村改革的发展的支持，经历了逐步深化提高的过程，不论从指导思想、方针政策或是资金支出方面都取得了可喜的成就，但同时也存在一些不足。新时期公共财政应根据十七届三中全会精神与部署，在已有支农成就与经验的基础上，加大对“三农”的政策、资金支持力度，通过支持农业生产和农村基础设施建设、农村中小学教育、新型农村合作医疗制度、农村社会保障、农村土地制度与金融制度创新等六方面，来推动农村改革的深入发展。
【关键词】公共财政；农村改革；“三农”问题
引言
改革开放30年来，我们党不断推进农村的改革发展进程，实施了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针政策，使我国广大农村的面貌发生了历史性巨大变化，开辟了中国特色农业现代化道路。我国农村改革发展在取得巨大成就的同时，仍然面临不少矛盾与问题，最突出的就是城乡二元结构的矛盾。党中央基于对这一问题的透彻认识和深刻把握，于2008年10月召开第十七届中央委员会第三次全体会议，把会议议题定为“研究推进农村改革发展问题”，审议并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》对当前我国农村改革发展的历史方位做了科学论断，全面描述了农村未来的憧憬，勾勒了新一轮农村改革发展的路线，布置了农村改革发展的制度保障，提出了彻底破解城乡二元结构的主要措施。特别指出的是，《决定》英明地指出要推进农村土地制度的变革，这恰好抓住了农村改革发展的核心。因为它赋予农民土地承包经营权，可以充分地发挥农民的主体作用与劳动积极性，大大激活农业发展力，提高农民收入和购买力，拓宽农村广大市场，这些对于建设社会主义新农村，促进城乡经济协调发展具有深远意义。所以说，《决定》乃是进一步推进我国农村改革发展的行动纲领。
如果说1978年党的十一届三中全会实行改革开放是我国政治、经济领域的全面突破，那么2008年党的十七届三中全会则是改革开放和农村改革发展进程中的一个新的、具有划时代意义的转折点。因此，我们要做好公共财政工作，必须根据党的十七届三中全会精神，正确认识公共财政与农业、农村和农民的关系，扩大公共财政的覆盖范围，加快实现农村基本公共服务均等化目标，从而促进农村现代化和国民经济的持续、快速、协调发展。
一、公共财政与“三农”关系
（一）公共财政
公共财政是社会主义市场经济条件下国家财政的一种运行模式，是国家或政府满足公共需要的一种经济行为。在本质上，它是以国家为主体的“取之于民，用之于民”的分配关系。从出发点和归宿点来看，它应市场主体的需要而产生，为满足市场主体的公共需要而存在。公共财政作为国民收入（或GDP）再分配的重要手段和提供公共产品的具体模式，在处理利益分配关系，充分调动各方面积极性，以及解决“三农”问题的历史进程中担当着重要角色。公共财政是建设社会主义新农村的重要物质基础，是促进农业生产、农民增收及农村社会发展的体制保障，是解决“三农”问题的必由之路。（邓子基，2006）
（二）“三农”问题
“三农”问题，即“农业、农村、农民”问题。其中主要是农业问题，即如何实现农业的稳产、增产及自我健康发展；关键是农民增收问题，即如何提高农民收入，增加农民收入在国民总收入（或GDP）中的占有份额；载体是农村问题，农村是农业发展与农民增收的主要场所和环境支撑。“农业、农村、农民”问题是一个辩证的统一体，要想解决“三农”问题，必须强调农业、农村和农民三者之间的协调发展，做到统筹兼顾，不能顾此失彼。任何割裂农业发展、农村生存环境改善以及农民生活质量提高的整体联系，片面强调某一方面而忽视其他方面的政策措施，其结果往往不利于“三农”问题的解决。（邓子基，2006）
（三）公共财政与“三农”的关系
农村经济的发展与整个国家经济发展息息相关。国家经济发展了，财力增加了，公共财政就强大，就可以拿出更多的财政资金支持“三农”。有了公共财政的支持，农村发展了，农业增产了，农民增收了，那么农民的消费需求就会增加，就会刺激消费，从而促进国内工业品的生产，又会促进城市的发展进步，最终促进国家整体经济的发展。因此，农村发展、城市发展、经济发展和公共财政发展之间是相互依存、互为作用的统一体。公共财政对“三农”的“取”和“予”将直接影响到农业能否增产，农村能否发展，农民能否增收。所以，公共财政对于“三农”要坚持“多予”和“少取”的方针，即增加对“三农”的支出，减少对“三农”的汲取。
公共财政主要投资于公共产品领域，因此，公共财政能否投资于农业，就要看农业是否具有公共产品的性质。农业经济问题专家温铁军认为，由于我国农业的特殊性，决定了我国的农业具有相当大的公共产品性质。按一般的产业划分，农业是一个产业，农业生产不是公共产品。但是，从另一个角度来看，农村的主要资源是土地，它不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，更是农民生存保障的物质基础。在城乡二元结构的历史现实下，特别是实行家庭联产承包责任制以后，政府忽视了对占中国人口70%的农村人口的保障。例如农村的基础设施和一般公共产品的供给，以及农村孤寡老人的抚养等，都由土地来承担。这样土地就有了社会保障的功能，而且随着人口的增长、耕地面积的缩减，土地的社会保障功能变得越来越明显。因此，农生产、农村土地就具有了公共产品的性质。
在目前的国际国内形势下，公共财政支持农村改革发展的示范、导向作用更加明显。在发轫于美国次贷危机的国际金融危机，人民币不断升值的压力加大以及国内工人工资和生产资料价格上涨的背景下，我国工业品出口受阻，还出现了一些外向型企业生产经营困难，甚至倒闭的现象。这又引起了连锁反应，使得社会失业增加、大学毕业生就业和城市下岗职工再就业形势更加严峻。我们认为，公共财政支持农村的改革发展，必将有助于解决城市发展过程中所遇到的问题。农村是国内最大市场，农村发展了，农民收入提高了，购买力自然就会增加，必将大大的扩大内需，出口受阻的企业就可以转向国内销售，特别是向广大农村销售。这样，农村发展与城市发展之间就成了一种互相支持、相互促进的关系，它们之间不是对立的关系，而是一种辩证统一的关系。也就是说，公共财政在投资于农业，促进农业增产、农民收入增加、农村面貌改善，加快农村的改革发展的同时，也会促进城市的发展。同时，由于许多企业的生产原料来自于农产品，农业增收了，农产品丰富了，有利于企业生产成本的降低，从而有利于工业的发展。可见，工业与农业之间的辩证统一关系是十分明显的。
二、公共财政支持农村改革发展的成就与问题
（一）公共财政支持农村改革发展的成就
30年来，我国公共财政支持农村改革发展，经历了逐步深化提高的过程，不论从指导思想、方针政策或是资金支出，都取得了可喜的成就。
第一，公共财政逐步明确了支持农村改革发展的指导思想。我国经济体制改革是从农村开始的。当时，先是废除了人民公社，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，初步形成了适应农村生产力发展的农村经营体制。公共财政从此进入了转折期，把财政支持农村改革发展作为支出重点（如支持农村生产支出、农业综合开发）并及时调整了农业投入政策，支持农业基础建设，加大对林业，如天保工程、退耕还林工程、京津风沙漠原治理工程等建设的支持力度。1994年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制，公共财政就把“三农”支出、教育支出和社会保障等公共服务领域支出，逐步列为支出重点。2003年，党的十六届三中全会提出“科学发展观”，要求“统筹城乡发展”与“经济社会与人的全面发展”。这时，公共财政进一步把支持农村发展作为指导思想，把支持农村的目标从单纯促进农村农业生产发展，转向以促农村、农业、农民的社会经济全面发展。至此，公共财政支持农村改革发展，进入了新的历史阶段。
第二，公共财政加大了支农、惠农政策的力度。其主要表现就是从减轻农民负担做起，实行农村税费改革，如实行“四减免”（农业税、牧业税、农业特产税与屠宰税）与“四补贴”（种植直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴）以及对县乡财政实行“三奖一补”等。特别是从2006年1月起，彻底取消了农业税，结束了实行2600多年的农业税制，这是具有划时代意义的改革。这不仅使农民每年比1999年减负1250亿元，人均减免140元，而且从此彻底改变了国家与农民的财政分配关系，有力的促进了农业生产力的发展。而随着市场经济体制的建立，社会主义事业的发展和政府职能的转变，现在我国已进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的新历史时期。公共财政也进一步把支持农村改革发展作为财政工作的重点，客观上要求公共财政必须加大从方针政策上支持农村的力度，继续实行“多予、少取、放活”的支农、惠农政策，并妥善处理“取”与“予”的关系，进一步使广大农民“劳有所得”。
第三，公共财政增加了资金支出总量，优化了支出结构。公共财政把支持“三农”作为工作重点，体现在提高支农支出在财政总支出中的比重和加大支农资金总量方面。2007年，财政支持“三农”资金达到3917亿元，比2006年实际执行数增加250亿元，增加15.3%，同时，中央财政还拿出156亿元补贴资金，用于农资综合直补，从而使中央财政对种粮农民的农资综合直补资金规模达到276亿元。如果再加上粮食风险基金列支的151亿元粮食直补资金，公共财政对种粮农民两项直接补贴总额就达到了427亿元，比上年度增加165亿元，增长63%。此外，公共财政还通过对县乡财政的转移支付，累计安排转移支付资金达到14016.87亿元，比上年增长46.4%，占中央财政支出的47.4%，这有力地缓解了县乡财政的困难，促进了县乡经济的发展与社会安定。另外，公共财政还把支持范围扩大到教育文化、医疗卫生和公共事业等方面。比如，支持广大农村实行义务教育；使9亿农民加入新型农民合作医疗；提高农村最低生活保障线等。2005年，中央和地方共安排专项资金70亿元，对592个国家扶贫开发工作重点县的1700万名农村义务教育阶段贫困家庭学生免除学杂费、书本费、部分学生补助寄宿生生活费；对中西部地区非贫困县的1700万名义务教育阶段贫困家庭学生提供免费教科书。同时，通过合作医疗补助、农村医疗救助、农村公共卫生专项资金等方式，初步建立了农村医疗卫生体系。
第四，公共财政促进了农业综合能力的提高与农村面貌的变化。我国是一个有9亿农民的农业大国，农业是“安天下、稳民心”的战略产业，是国民经济的基础。而粮食又是基础的基础，粮食问题是关系到国计民生的头等重大问题。30年来，我国农业，特别是粮食生产，持续丰产，粮市产量从1978年的6095亿斤，增加到2007年的10030亿斤，增长了64.6%，解决了13亿人口的吃饭问题。农业（包括副业）发展了，农民收入就提高了。农民人均纯收入由1978年的134元增长到2007年的4140元，扣除价格因素后年均增长7.1%。农民生活的逐步改善，再加上公共财政给予“三农”的各项支持，促进了农村经济、社会、文化、医疗卫生和社会保障等方面的相应发展，提高了农民的市场意识与民主意识，最终有力促进了农村民主与精神文明建设和发展。目前，我国广大农村正朝着胡锦涛同志指出的“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村方向前进。
（二）公共财政支持农村改革发展存在的问题
回顾过去30年，我们在肯定公共财政支持农村改革发展取得的成就的同时，也要认识到存在的不足和问题。首先，就农村本身来说，我国城乡二元制结构造成的深层次矛盾十分突出，具体包括:（1）农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全；（2）农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技术装备落后，耕地大量减少，人口资源环境约束增强，气候变化影响加剧，自然灾害频发；（3）农村社会事业和公共服务水平较低，区域发展和城乡居民收入差距扩大。
其次，就公共财政支持农村改革发展来说，仍存在以下问题:（1）支农总量不足、结构欠合理.虽然国家通过增加公共财政投入，提高了农产品价格并取消了农业税，使农民负担减轻了，但国家仍然从农业取走剩余较多；（2）尚缺乏财政支持“三农”的稳定增长机制，没有达到《农业法》所规定的财政支农增长速度快于财政支出增长的速度的目标；（3）农村公共产品提供资金不足，如中央与地方提供农村公共服务的责任划分不明确，应由中央财政提供的农村医疗卫生、教育等公共产品却交由地方政府提供，而应由地方政府提供的某些公共产品却交由市场供给；（4）财政转移支付方式不够规范，等等。目前，我国公共财政面临着如何应对农村改革发展和国际经济形势急剧变化的巨大挑战，这也是理论界和实际部门亟待研究的课题。
三、公共财政推进农村改革发展的主要思路
《决定》对当前和今后一个时期如何应对挑战，促进农村改革发展作出了“加强农村制度建设”、“积极发展现代农业”和“加快发展农村公共事业”的部署，这三个具体部署，为进一步解决农村改革发展问题勾勒出了一幅富有可操作性的“路径图”。因此，公共财政应根据十七届三中全会精神与部署，在已有支农成就与经验的基础上，加大对“三农”的政策、资金支持力度。主要包括:（1）针对公共财政支农存在的问题，牢固树立科学发展观，切实把“三农”问题作为工作的“重中之重”，贯彻“统筹社会经济发展”方针；贯彻“多予、少取、放活”政策；贯彻财政支农、惠农政策。（2）按照《农业法》的规定，保证农业财政投入的法定增长，实现“三个高于上年”，即“财政支农资金增量高于上年；国债与预算资金用于农业建设的比重要高于上年；支农资金中，直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”。（3）健全财政转移支付制度，加强资金使用管理，提高资金使用效率；优化投入结构，创新支农机制；深化农村改革，扩大农民就业；强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长。（4）扩大公共财政覆盖农村的范围，提高公共服务水平，改善农村生产生活条件和整体面貌，逐步实现农村公共服务均等化。要想实现以上目标，公共财政应从支持农业生产和农村基础设施建设、农村中小学教育、新型农村合作医疗制度、农村社会保障、农村土地制度与金融制度创新等六个方面努力。
（一）公共财政应加大对农业生产的支持力度
农业税取消后，农村居民仍然是工商税收（增值税、营业税、消费税等）的实际纳税人，原则上中央、省、市级财政也应分担农村农民的保险费用。（邓子基、韩瑜，2008）此外，最近几年我国财政总收入连年增加，公共财政具备了减免税负的经济条件。2007年财政总收入累计完成51304.03亿元，比上年同期增收12543.83亿元增长32.4%。在财政收入大幅增加的背景下，对涉农企业实行税收优惠具有较大的可行性。从事农资生产和流通的企业缴纳的增值税、营业税和企业所得税，通过层层转嫁，最终由农民负担。比如，2006年农业税取消后，农资价格上涨，仅种子价格上涨就造成每户农民的额外负担增加360-480元/年。如果对从事农药、种子、化肥等农业生产资料生产的企业，给予更多的税收减免，再配合物价部门的监管，防止这些企业借机抬高农资价格，则农民一定能从中得到实惠。实行税收优惠后，虽然财政收入受到了一定影响，但从长期和动态的角度来看，国家财政从全社会积聚的经济资源减少不一定就是坏事，却会促进农业发展和经济增长。
要想发展现代化农业，公共财政必须继续坚持“多予、少取、放活”的方针，加大对农业生产的支持力度。“多予”，就是要增加财政对农业生产的投入；“少取”，就是今后要减少财政对农业的汲取；“放活”，就是要搞活农业经济，从制度上对农业生产进行“松绑”。（邓子基，2008）“多予”和“少取”只是解决“三农”问题的手段，“搞活”农业经济，达到农业增产、农民增收才是最终目的。要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力；（中共中央，2008）加快农业科技进步，推进农业科技自主创新，促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化；稳定农业科技人才队伍，加强农业技术推广，广泛开展农民技术培训，加快农业科技成果转化。
（二）公共财政应加强对农村基础设施建设的支持力度
农村基础设施建设又是一种投资大、周期长、外部性强，短期经济效益低的社会公益事业，是一种类似于公共产品的准公共产品。（苏明，2008）近几年，财政支持“三农”资金量持续增加。2007年中央财政支持“三农”基础设施资金总量达到4200亿元，较上年增加400多亿元，2008年中央财政对“三农”投入增长将有望达到1000亿元，以确保农业基础建设的需要。但相对于我国农村改革发展的需求来说，用于支农财政资金仍然十分有限。在这种条件下，要有计划、有步骤、分阶段、分区域地逐步加以解决农村基础设施建设问题。首先要解决农民最关心、最需要的农村公共产品的供给。解决农村改革发展问题，必须加大公共财政对农村道路、人畜饮水、农田水利设施等农村基础设施的支持力度，促进现代化农业发展，提高农业综合生产能力，改善农民生产生活条件，改变农村落后面貌；必须明确以农田水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质条件，加快中低产田改造，搞好水利设施建设，鼓励和支持农民广泛开展小型农田水利等项目建设；必须积极支持村庄建设和村容整治，各级财政要以切实改善农民生活条件，切实提高农民生活质量为突破口，支持村庄建设和村容整治，并逐步整体推进，彻底解决农村环境“脏、乱、差”问题，创建环境优美的生态农村。（邓子基，2006）
（三）公共财政应巩固和发展农村中小学教育成果
由于教育具有收益外部性，一般都认为属于公共产品的范围。从教育的不同层次来看，幼儿教育及初等教育的外溢性明显，政府承担大部分或者完全承担其成本，既是基于社会成员公平角度的考虑，也是效率观点下教育资源最优提供的必要方式。（邓子基，2007）农村中小学教育作为基础教育，具有明显的正外部性，其支出应由公共财政负担。我们认为，影响“三农”问题解决的一个重要原因是人的问题，是农民自身素质和受教育程度问题。义务阶段的教育对于人素质高低的影响程度不言而喻。因此，公共财政的支出不仅要满足巩固和提高农村义务教育成果的需要，而且还要继续加大对农村中小学教育的支持力度，夯实义务教育阶段成果，争取尽快消灭农村中小学危房，杜绝拖欠农村中小学教师工资现象；适当的时候还要普及农村的高中教育，争取用十年左右的时间达到这一目标，从而深化义务教育阶段成果，进一步做到广大农民“子有所教”。
（四）公共财政应支持、巩固和发展新型农村合作医疗制度
2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出:要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。新型农村合作医疗实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，筹资标准不能低于30元/人，其中县财政补助10元，乡镇财政补助5元，农民筹资15元，参保农民最高医疗补助限额20000元。2006年中央财政安排新型农村合作医疗补助资金42.3亿元。（邓子基，2004）尽管如此，新型农村合作医疗制度建设仍需要进一步加强。根据卫生部（2006）的评估报告，截止2005年底，全国开展试点县为678个，覆盖农村人口2.36亿，占全国人口的26.7%。由于提供补偿的资金量有限，仅有15%的救助对象能够获得60%以上的医疗费用补偿，投资水平不高，补偿水平也就跟不上，农民住院费用的平均补偿只有27.5%。尤其是在欠发达的中西部地区和粮食主产区，县乡财政困难日益普遍和严重化，用于的财政资金补贴新型农村合作医疗。很多县乡政府为了缓解自身财政支出压力，得到上级政府的资金，采用假配套的办法，甚至通过违反国家财经纪律的手段拿到国家合作医疗配套资金，有些县乡政府还制定远低于国家规定标准的最高医疗补助限额，使得国家最高合作医疗补助限额成为一种形式。配套资金难落实的表面原因是地方财力不足，深层次原因是中央与地方及地方各级政府之间财权和事权划分不明确，以及财权与事权不一致，财力从上到下逐级递减，事权从上到下逐级递增。我们认为，解决这一诟病的方法不光是审计或查处，而是加大公共财政对公共卫生、医疗服务和医疗保障体系建设的支持力度，尽快建立健全农村三级医疗卫生服务网络，扩大农村免费公共卫生服务范围，进一步做到使广大农民“病有所医”。
（五）公共财政应支持农村社会保障体系的建立和完善
农民社会保障问题是涉及到民生的大问题。我国有9亿左右的农民，农民社会保障问题是最大的民生问题。然而这一问题由于历史的原因一直没有解决好。在目前的9亿农村人口中，仅有5000万人享受到养老保险。目前农村社会保障需要公共财政不断加大支持力度。因为，仅以目前已经享受到社会保障的人均年社保支出额来看，到2020年我国的社保总支出将达到4.3万亿元，与2005年5000亿元的支出总额相比，将增加7.7倍，社保支出额的年增长率将达到15.5%。（苏明，2008）农村最低生活保障体系的构建，是一个循序渐进的过程，这一过程需要公共财政支出的支持。要提高财政补助水平和筹资标准，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障；坚持政府主导，整合城乡卫生资源，加强农村卫生人才队伍建设，定向免费培养培训农村卫生人才，妥善解决乡村医生补贴；坚持预防为主，扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，加大地方病、传染病及人畜共患病防治力度；合理划定最低生活保障线，合理确定保障对象，整合财政扶贫、民政救济等公共资源，逐步建立确保农村贫困人口基本生活需要的新型农村社会养老保险体系；完善农村最低生活保障制度，发展农村社会福利和慈善事业，从而构建一个新型农村社会养老保障体系，进一步做到使广大农民“老有所养”。
（六）公共财政应支持农村土地制度和农村金融制度创新
公共财政坚持“多予”和“少取”可以促进农村改革发展，但是“放活”也必不可少。“放活”的重点是涉农制度的创新，主要包括以下两个方面:
第一是农村土地制度的创新。创新农村土地制度并不是改变农村土地的所有制性质，而是要放活对农村土地使用权流转的管制。要想推进农业经营体制机制创新，必须赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，并维持现有土地承包关系保持稳定并长久不变；允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；积极推进农业经营体制机制向农户联合与合作，向多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立利益联结机制，努力提高组织化程度。鼓励农民在自愿的基础上进行生产协作，并不是复古原先的农业生产合作社、搞平均主义或大锅饭。因为原先的农业生产合作社是国家政治压力下的产物，是迫不得已而为之，而现在是“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。（邓子基，2007）此外，允许流转土地经营权，也不是彻底放开土地经营权，而是有约束、有条件、有限制的放开，最基本的条件是耕地性质不允许改变。
第二是农村金融体制的创新。目前，农村金融机构内部信贷严重失衡，农业贷款仅占全国贷款余额的5.4%左右，农民从正规金融机构获得贷款非常困难，制约了农村的改革发展。要解决当前我国农村金融中存在的突出问题，必须创新农村金融体制，具体包括:加强农村金融体系建设、加大对农村金融政策支持力度；放宽农村金融准入政策，拓宽融资渠道；加快建立商业金融、合作金融、政策性金融相结合的农村金融体系；大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务；允许农村小型金融组织从金融机构融入资金；对农业银行、农业发展银行和农村信用社的功能进行合理的定位和调整等。
参考文献:略
中国乡村发现网转自：厦门大学学报（哲学社会科学版）
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