——特色小镇规划建设的理论思考
观察分析浙江政府公共政策供给，改革开放以来有一条基本的主线。这就是遵循浙江经济发展的内在逻辑，尊重基层和群众首创精神，创造性地积极提供支持引导和服务。
特色小镇规划建设，以我的分析，系围绕“补短拓链转型增效”而展开，正是浙江政府的公共政策供给，在经济新常态和当前发展转型下的逻辑必然与创新。
一、着力供给侧结构改革：创新政府公共政策供给
政府提供的基础设施、社会事业等均系公共产品。而政府提供的制度政策则是经济社会发展中最为重要的公共产品，所以推进供给侧结构性改革，政府自身也是一个被改革的对象。
这就使得政府有一个反躬自省问题。因为政府既是供给侧结构性改革的提出者和推进者，同时又必须对自身进行改革。而且对自身的改革，远比对客观经济社会改革重要。亦即俗话所说“打铁还得自身硬”。
特色小镇规划建设作为一项重大公共政策，是省委省政府着力供给侧结构性改革的一项重大举措。首先，这是政府公共政策供给的一项创新，国内此前尚未有过如此举措；其次，这是浙江经济社会发展，以及政府长期重大政策举措实施的逻辑必然，对此将在下文分析；第三，这是应对新常态下经济社会发展新问题而推出的积极举措，初步实践已经证明，这有利于加快浙江发展转型，社会各方反映良好。
改革开放以来，浙江推进区域发展有四条主线，特色小镇规划建设则是这四条主线的历史性交会。或者说，是这四个方面发展战略和政策，落脚于空间上的统筹、集成和进一步创新。
一是从发展小城镇、中心镇，到小城市培育试点。特别是率先在全国开展小城市培育试点，今年下半年有望进入第三轮培育试点，引发全国范围的良好反映。从省内而言，小城市培育试点的成功经验，或可激发更多创新举措。
二是从区域产业集聚、区域特色经济到块状经济，其中从1992年开始发展开发区园区。块状经济已成为浙江标志性的发展成果和发展经验，但也存在着空间形态不甚合理，产业层次和附加价值较低等问题。
三是政府产业政策演变。从改革开放初期政府主导的轻纺优先，到市场主导的劳动密集型产业迅猛发展，再到四换三名，以及当前的六大措施扶持九大新兴产业等，当前显然亟需新的承载平台。
四是浙江于1998年在全国率先提出城市化战略。当前在新的形势下，城外的人要进来，城里的企业要出去，新的城市空间需要集约形成；而且在浙江高密度均质化空间格局下，必须促进城内外的产业和社会融合，促进城乡一体；还需要积极建构新的创新空间，进一步增强对于国内外社会资本和高素质专业人士的集聚。
特色小镇是上述四条主线推进的逻辑必然。浙江经济走到今天这样的状况，需要创新政策工具和打造新的承载平台，提供新的政府公共政策供给，在新的水平 上，继续推进上述四条主线。
特色小镇正是以服从上述四方面需求为导向，以已有产业发展为基础，以城市化为依托，以打造多种功能结合的创新平台为主旨，促进政府重大公共政策供给的逻辑深化和创新。从而进一步推进空间集聚、产业转型、创业创新，以及增强市场决定性作用，高水平全面建成小康社会，为建设两富两美浙江打下更加坚实的基础。
二、转变政府补短模式：体现公共政策问题导向的内在要求
政府公共政策供给的本质，尤其是发展中区域，主要是一种“补短”式的雪中送炭。补短从广义而言具有综合效应，同时也是当前降成本的重要途径。
政府掌握的资源天然地具有公共性、稀缺性和引导性特点，实际工作中也主要应满足于“补短”方面要求。一方面是必须将最为稀缺的资源运用于最具需求之处，以取得优化全局的积极效果，形成整体的福利增进；而另一个更重要的方面，政府配置的资源，必须是通过市场机制去激励和带动民间企业，使其发挥更大作用，形成通常所说的“四两拨千斤”效应。
回顾改革开放以来，浙江一系列重大政策的推出，无不具有雪中送炭的补短特征。这包括上个世纪70年代末期的轻纺优先政策，80年代初期的乡镇企业发展政策，1984年前后的国有和城镇集体企业改革政策。以及1998年的城市化战略，尤其是2003年习近平同志在浙江提出的“八八战略”。
浙江当前发展的一个最大短板，是资源环境和创新的瓶颈制约。而传统的纯以“增量”方式增加要素供给已不再适应。比方说，几无可能因缺地而大量增加建设用地供给，不能因交通拥堵而一味增加道路供给，不能因缺少能源原材料而纯以数量方式增加，不能因创新人才缺少而再去新办大学和研究院所。因为所有这一切，不仅总有一天会出现“无×可供”状况，而且环境和实际状况均不允许。
终结原本简单粗暴式的“缺啥补啥”模式，另辟蹊径地创新“补短”模式，正是本文所说的公共政策供给创新的重要意义。特色小镇规划建设，将粗放外延式发展，转变为集约内涵式发展，有利于化解资源环境和创新等的瓶颈制约。就当前而言，至少有以下三方面积极意义。
――集约补短，提高建设用地投入强度。第一批公布的37个特色小镇规划，根据我的计算，亩均投资461万元，比全省平均水平有较大提高。如果进一步剔除亩均投资相对低一些的山区县，亩均投资达500万元左右。这就充分表明，特色小镇规划建设，有利于提高空间利用和建设用地的集约水平，有利于资源环境保护。我们2005年“园区（开发区）土地地利用课题报告”收集的数据表明，每亩已开发土地平均投资56.7万元，且已是全省较高水平。10年过去，特色小镇的空间和建设用地集约利用水平提高8倍左右，按年均增速计算达到23%多，这是一项比较重要的进展。当然，这方面仍有空间，尚需继续努力。
――优化补短，重整城乡空间结构和完善空间形态。构建集多种产业、人居、研发、营销、现代服务等于一体的综合功能区块；打造背靠城市，坐拥高度便利产学研配套，而无大城市喧嚣，并具有氧吧般空气质量的创新人才和高新产业集聚高地；创造生产生活满意度最高化，与日常出行半径最小化完美结合的新型社区。而在这一过程中，将形成一系列簇拥于城市周边，集聚高端要素的空间组团。这是一种适合浙江高密度均质化区域的空间形态，能在集聚集约状况下，较好解决城外人口进城，城里企业出城，新城区崛起等的多元需求，使得特色小镇成为促进城市发展、产业转型升级和城乡一体的利器。
――创新补短，打造面向社会各方的创新平台。浙江经济当下最需要什么？最需要的是创新，创新是补短降成本的最根本途径。惟有创新，才能战略性地破解资源环境瓶颈。这里所谓的创新，是全方位创新概念。包括理念、组织、营销、技术、制度等方面创新。中国经济当下正在遭遇新古典经济学框架下增长源泉的结构性困局。新古典经济学框架下的三个增长源泉，资本积累、劳动供给和全要素生产率提升，其中的资本积累正在遭遇收益率下降，劳动供给正在遭遇全面紧缺。惟全要素生产率亦即创新，仍有极大空间。浙江2015年人均GDP约为同期美国的2/9，这一差距或可认为相当于浙江当下的创新空间。当前已公布的两批共计79个特色小镇，无不以创新为主要特征。至于梦想、硅谷、智慧、云制造等特色小镇，一看即知以创新为主旨。
三、创新政府产业政策：增强公共政策建构产业体系的重要功能
政府公共政策供给的一个重要功能是建构和优化区域产业体系。改革开放初期，浙江既缺资金又缺技术，基础设施也极其薄弱。浙江当时在产业政策方面别无选择，只能以发展传统劳动密集型产业为主。
浙江当时创造性地实施中央“轻纺优先”战略。在当时计划经济尚占主导情况下，政府直接将资源配置于轻纺产业，取得较好成效。至1995年，浙江纺织服装和化纤产业占工业总产值比重，达到27.2%。正是因为产业结构适合区域实际，缺少国企和外资的浙江省，1978至1995年，GDP年均增速高达13.8%，仅次于广东省，与福建省并列全国第2。
然而必须指出的是，适合于从计划走向市场过程中的产业政策，并不适合于市场化水平已较高的浙江经济。最近一二十年来，学界一直对政府产业政策有较多诟病。省内产业发展实践也告诉我们，那种政府直接主导的产业政策，以及以传统劳动密集型产业为主的产业结构，可以说是“成也萧何，败也萧何”，越来越不利于浙江走向未来。
特色小镇规划建设，就相当程度而言，正是政府产业政策的再一次创新和转变。省政府并没有直接去推动某个具体产业，而是对特色小镇实施政策优惠，激励和促进市县政府，加强对于特定优势产业的“聚焦”。
这样就形成了一个具有3.5个层次，以间接为主、直接为副的产业引导发展激励促进体系。省政府作为第一个层面，主要是利用财税和建设用地指标优惠等政策，提出导向性的“聚焦”发展要求。第二个层面是县市政府，也是间接手段为主，即规划建设特色小镇，提出指导性政策，来集聚发展当地优势产业。第三个层面是特色小镇本身，这里既有直接因素，即特色小镇管理当局根据政府要求，制定和实施产业准入要求；但也有间接因素，多数特色小镇都有“镇中园”、“镇中区”和“镇中楼”，这就形成了第3.5个层次，通过这一直接运作的层次，来实现挑选和促进特定优势产业发展的目的。
――强链。提升现有产业发展水平，提升产业链和价值链。相当一部分特色小镇以提升产业链为目标，根据我的统计分析，79个特色小镇，如果包括信息制造业，高端制造业占39.9%，比较典型的如诸暨祙业小镇、江北动力小镇、路桥沃尔沃小镇、嘉善巧克力小镇等。
创新强链方式是特色小镇规划建设的一个主旨。如一些特色小镇积极布局发展总部型制造业，即企业总部牢牢扎根于浙江，工厂则分布于全国甚至全球，虽然产业结构没有发生质的变化，但要素配置和利用方式大大优化，具有较好的强链效应。
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――补链。积极充实产业链中欠缺部分，形成投入少、产出多，提升附加价值，提升价值链的积极效应。在浙江经济即将迈入高收入经济体水平的当下，区域产业链欠缺并不奇怪，补链是政府产业政策的一个重要目标。
一是完善现有产业内的欠缺部分。桐乡毛衫小镇、瓯海智造时尚小镇、吴兴丝绸小镇等，以创意、设计、策划、展示、总部经济等为主打。按我对现有79家特色小镇的分类，以创意为主旨的小镇多达9个，有利于提升特色产业竞争力和发展水平。
二是补强浙江产业发展短板。像20余家旅游小镇、6家金融小镇，都属于这一类型。中国经济正在进入消费主导时代，79家特色小镇之中，服务业占比高达60.1%，既反映当前需求状况，也符合浙江产业发展方向。
创新补链方式当中的一个重要特点，就是促进现有优势产业与现代服务业融合发展。以优势产业为基础，以服务业为助力，造就新的产业发展态势。比较典型的如龙泉宝剑小镇、南浔善琏湖笔小镇、桐乡毛衫时尚小镇等。
――拓链。拓展新的产业发展空间，提升浙江发展水平和扩张浙江发展规模，这是促进浙江经济走向未来的关键。11个信息经济小镇，2个航空小镇，部分健康小镇，以及一些高端制造业小镇等，都是典型的拓链之作。
非常值得一提的是两个航空小镇。建德航空小镇拥有我省唯一的A类通用机场，具有全国通用机场中最大的空域条件，高度1200米以下空域多达4500平方公里，将给飞行爱好者创造最佳飞行条件。纨绔子弟霍华德•休斯是美国骨灰级航空“票友”，“玩”出了世界著名的休斯公司，是美国家喻户晓英雄人物。1963年，休斯公司生产了世界第一颗同步通信卫星，但愿浙江特色小镇也能“玩”出如此灿烂未来。
拓链原本就是创新的产物。无论是丁兰智慧小镇，还是余杭梦想小镇，以及西湖云栖小镇等，都是秉承创新宗旨，创新建设发展模式，大力引进创新人才和创新团队，促进了高新科技产业的加快发展。
浙江拓链创新具有三大优势。一是企业家优势，这是浙江最宝贵的财富，奠定了浙江拓链创新的坚实基础；二是社会资本优势，一大批创投公司利用丰裕的民间资金和众多高素质人才，应运而生，快速崛起，已成为浙江拓链创新的重要促进器；三是区位和产业集聚配套齐全等优势，在浙江创新拓链能得到最好的产业配套、物流配送、采购营销等服务。特色小镇规划建设正是以此为基础，具有较高的社会化和专业化水平，能大大降低创新成本。
四、优化政府转型引领：发挥公共政策促进区域发展的根本要求
政府公共政策的根本要求是促进区域发展走向未来。新常态是一个大逻辑，当前中国经济社会正处于根本转型的重大关口。省级政府具有承上启下，带动各级市县政府的重大责任。特色小镇规划建设，成为浙江的一个重要政策工具，积极促进浙江发展转型，加快迈入全球高收入水平行列。
1、积极以市场化方式配置资源。总计79家特色小镇当中，只有27家特色小镇，在上报的投资主体中，仅填写国有企业。其余52家上报的投资主体，均有民营、合资、港台资和外资参与，且民企数量和注册资金均多于国企。其中19家单独以民企、社团等为投资主体。
2、高度市场化运作。即使是国企单一投资主体的特色小镇，也以市场机制推进建设发展。如西湖云栖小镇，上报的投资主体为当地政府设立的企业，但实际以阿里巴巴为领军企业开发。又如拱墅运河财富小镇，上报的投资主体共5家，其中2家系国有独资，另3家为民资和合资企业 ，国企主要是发挥类似于管理和召集人作用，整个小镇高度市场化运作。而且，这里所谓的国企，绝大多数是县市级层面组建的企业，其运作完全不同于通常所谓的大型国企，具有高度的民企基因。
3、科学的规划引领。省政府在深入调查研究基础上，对于特色小镇规划建设，提出了总体的框架性要求，成为各地具体规划的指南。即规划面积一般控制在3平方公里左右，建设面积一般控制在1平方公里左右，规定3年内要完成的投资目标。79家特色小镇均编制了各具特色的三年发展规划，绝大多数由第三方专业机构编制，大都邀请专家进行了高水准的咨询论证。
4、严格的生态优先。习近平同志在浙江时提出的绿水青山就是金山银山的重要思想，是特色小镇发展的一个核心理念。省政府文件特别强调，所有特色小镇要建设成为3A级以上景区，旅游产业类特色小镇要按5A级景区标准建设。省里还提出，支持各地以特色小镇理念改造提升产业集聚区和各类开发区（园区）的特色产业。不但再也不能走那种边发展边污染路子，而且必须在推进区域经济发展同时，减少三废排放，不断提高大气和水环境质量。
5、符合各地实际的布局。大中城市以信息经济、金融、创意等特色小镇为主。如11个信息经济特色小镇有10个位于杭嘉湖地区，6家金融类特色小镇，分布于杭州宁波嘉兴和义乌四地。山区县以旅游为主，我统计的13个山区县特色小镇，9个以旅游为主，其它则优势产业结合旅游，既有利于山区生态环境保护，又有利于促进山区经济发展。
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五、专注政府增效惠民：实现公共政策增进区域福利的根本目标
人民群众当前和长期利益的最大化，是政府公共政策的出发点和落脚点。省政府对这项工作有一系列强有力措施予以推进。整个的政策体系设计，既有明确的规范性要求，又采取胡萝卜与大棒相结合的奖惩措施，务在取得明显的实际成效。
省政府研究室早在2014年夏天，就开始着手进行大量深入细致的调研工作，于同年9月5日召开了首次专家咨询座谈会。直到2015年春节前后，这项工作仍由省政府研究室为主，同时相关部门积极配合进行，不但文件已经草拟，且已掌握了一批比较优秀的特色小镇名单。一些媒体开始积极配合宣传介绍，我个人相继在省内外发表数篇有关文章。
随后，由于政府部门之间功能和分工的原因，特色小镇工作开始由省发改委为主承担。省发改委领导高度重视，职能处室积极推进，相关工作卓有成效展开，第一二批特色小镇2015年如期推出。
省政府对特色小镇规划建设，提出了明确的奖惩标准。就个人偏好而言，更感兴趣的是惩罚性措施。这里重要一条是特色小镇摘牌和退出机制，这将对主管领导和具体工作人员形成较大压力，而压力的目的是希望他们把工作做得更好，力求取得更大实效。当前希望下一步实践中，能注意以下一些问题。
――注意控制特色小镇数量，宁缺勿滥。
――注意投资项目的技术经济性，特别是注重创意、金融、总部经济等项目实施后的现金流状况，警惕过度包装项目。
――注重规划务实性的同时，也应根据实际，对一些确实看得准的特色小镇，注意留有适当发展空间。
中国乡村发现网转自：财新网
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