随着相关试点方案正式发布，完善建设用地使用权二级市场的试点工作即将在34个市县（区）全面启动——
日前，国土资源部发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》。2月17日，试点工作部署动员会议在京召开，相关试点工作即将在30个省（区、市）的34个市县（区）铺开。
我国土地二级市场已经有了近30年的历史，但是与得到长足发展的一级市场相比，尚有一些不足之处：
土地转让市场总体较小且种类单一。与同期一级市场供应量相比，二级市场转让交易总量偏少。调研结果显示，部分地区土地转让市场只占一级市场的10%左右，其中市场化供应地块（招拍挂地块）的转让在70%以上，转让地块的主要类型为住宅用地，占转让市场总体的75%左右，交易形式以土地有形市场上公开转让为主，占比为53%左右。
土地抵押市场快速增长，需要防范风险。截至2015年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为49.08万公顷，抵押贷款总额11.33万亿元，同比分别增长8.8%和19.1%。全年土地抵押面积净增3.87万公顷，抵押贷款净增1.78万亿元，对比数据显示，2015年末，金融机构人民币各项贷款余额93.95万亿元，同比增长14.3%；土地抵押金额快速增长，远远超过同期人民币贷款余额增长速度，需要防范土地抵押带来的潜在风险。从土地用途类别看，住宅、商服用地的抵押占比最大，这主要是由于房地产相比其他类型土地和地上建筑物来说，价格增长速度较快。
土地租赁市场发展缓慢，主要为划拨用地上的房产租赁。总体来看，我国土地租赁市场发育相对缓慢。土地直接用于租赁的情况较少，租赁市场主要是以房产租赁为主。与土地产权关系较为密切的，主要是划拨用地上的房产用于租赁的情况。各地应该探索保障土地所有权人利益的相关管理制度，确保国有资产收益。
笔者认为，下一步要最终建成产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场，需要着重处理好以下几方面关系：
土地收储与土地转让市场的关系。土地收储与土地转让市场发展紧密相关，在存量土地总量一定的前提下，二者是一种此消彼长的关系。正确处理土地储备与土地转让市场的关系，是完善二级市场必须要面对的重大命题。完善二级市场，有必要对土地收储和土地转让市场划分一定的界限，合理界定土地收储以及土地转让市场的范围和规模。
一级市场与二级市场的关系。一是完善合同履约监管的手段。必须建立一、二级市场的联动管理机制，确保土地转让后，出让人对土地利用的要求能落到实处。二是转让时要加强对出让优惠条件的审核。对于非市场化方式出让的地块或在出让时对转让有条件限制的地块，应在转让时加强相关优惠和限制条件审核。三是将二级市场交易纳入统一的交易平台，实现一、二级市场土地信息整合，实现信息对称，促进科学调控。
中央与地方的关系。繁荣和发展土地二级市场，既需要从中央层面推进税制改革、降低转让门槛以及调整相关土地供应政策，也需要地方政府从活跃经济、提高土地资源配置效率等角度入手，破除“土地财政”的思想束缚，妥善处理土地储备和二级市场发展的关系，大力推进二级市场繁荣发展。
国土部门与其他相关部门的关系。对涉及房产和地产的转让、抵押行为，国土部门与住房和城乡建设部门要加强联合监管；对涉及土地的股权转让行为，国土部门要加强与税务部门、工商部门合作，建立共同管理机制。对于涉及土地的司法拍卖，人民法院要与国土部门加强合作，建立联合会审机制。
各地可根据本地实际，在地方权限内探索差别化的税费政策。世界各国在土地（房屋）保有环节税是税收法律的主要内容，一般计房地产税就是指存量税，而我国房地产税收涉及的税种大多集中在交易环节，不卖不税、不租不税，一旦租售即数税并课，且税负重，一般会转嫁到买受方，加重了买受成本，抑制了交易频率，降低了资源优化配置效率。因此，建议各地根据自身情况，加快土地占有、使用、收益、处分各环节的税收制度设计。重点是加强土地保有环节的征收管理，降低流转环节“过路费”式的税费，引导用地者合法阳光流转土地。
土地二级市场交易与不动产登记的衔接。土地二级市场交易与不动产登记关系密切。不动产物权经市场交易而设立、变更、转让和消灭，经依法登记而发生效力。交易是登记的重要前提，登记则是交易的重要保障。做好二级市场交易与登记的衔接，不仅有利于维护相对人的合法权益，而且有利于维护二级市场的交易秩序，促进土地的集约高效利用。但从二级市场目前的发展状况看，在交易与登记的衔接中还存在诸多问题，比如，土地登记时是否对合同履约情况进行实质性审核，划拨用地规避登记管理就擅自改变用途出租经营，土地抵押融资中不断发生的违规登记现象等。这些问题的存在，既扰乱土地市场的交易秩序，也容易造成管理上混乱和国有土地资产流失。
（作者单位：国土资源部不动产登记中心）
■政策背景
2012年 党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，明确将“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”作为加强生态文明制度建设的重要内容。
2013年 党的十八届三中全会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。
2014年 党的十八届四中全会提出“社会主义市场经济本质上是法制经济”“创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护”。
2015年 党的十八届五中全会提出“实现‘十三五’时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。
2015年 中共中央《关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》（中发〔2015〕25号）和《中央全面深化改革领导小组2016年工作要点》（中办发〔2016〕2号）对完善土地有偿使用制度，扩大国有土地有偿使用范围工作作出明确部署。
■土地二级市场发展回顾
改革开放以来，我国的土地市场的发展大致经历了以下四个阶段，土地二级市场相应也经历了四个阶段：
1978年～1990年 土地市场培育阶段，二级市场尚未破壳。这一时期是土地市场萌芽阶段，以推进一级市场发展为主。1988年，《宪法修正案》明确“土地使用权可以依照法律的规定转让”，为二级市场的发展奠定了法律基础。
1990年～2000年 一、二级市场均快速发展，但二级市场发展较为盲目。这一阶段，我国确立了国有土地出让使用权的产权制度、交易方式和规则，建构了土地市场的基本制度框架。特别是1992年邓小平南巡讲话以后，一、二级市场得到了迅速发展，但是在1992年～1993年开发区热期间，土地投机盛行，隐形交易、非法转让土地、多头供地现象较多。
2000年～2010年 一级市场持续繁荣，二级市场发展受到一定抑制。在“一个池子蓄水，一个龙头进水，一个龙头出水”的土地供应模式下，各级政府事实上垄断了土地供应，不少地方还出台了加强土地转让、抵押和租赁管理的办法，对二级市场交易采取了一系列限制性措施，客观上抑制了二级市场，特别是转让、租赁市场的发展。
2010年至今 一级市场不断完善，二级市场自发发展并逐渐受到新的关注。新增建设用地使用逐渐受到严格限制，一些市场主体开始关注存量地，同时地方政府也发现土地储备无法在存量地领域“包打天下”。相应地，二级市场交易的案例逐渐增多。如何妥善处理土地一、二级市场的关系、妥善处理政府与市场的关系，越来越受到关注。
中国乡村发现网转自：中国国土资源报
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