一、变一次性征收土地为土地入股
城乡一体化改革中最困难的问题是就业问题及失业失地农民的社会保障问题。本次规划打破传统土地一级开发模式中一次性征收土地的模式,积极搭建平台,采取土地入股的模式,使农民享受土地增值收益,从而更为有效地保障农民的永续利益,均衡地区发展的区位差异,均衡因规划用途差异而带来的生态涵养地区与城市建设地区的土地价值差异 ( 图9)。集体土地是农民拥有的最重要的资产。规划采取土地合作社模式,将分散在各村的土地资源集中,参照国有用地基准地价,按照不低于同一时间、同一地段国有土地70%的原则,确定集体建设用地入股标准。农业生产用地以土地年产值为基础上浮一定比例入股,确保农民及集体经济组织的利益。合作社以土地资源为资本,引入社会资本,发挥社会力量推动城镇化进程的作用。同时,规定土地性质仍为集体所有,投资企业拥有在合同期内的土地使用权,但无权拍卖、转让、抵押土地,切实保障了农民利益。
二、“两规”对接,划定集体产业用地整理地区
社会学者认为城乡一体化的主要特征是逐步实现生产要素的合理流动和优化组合。集中、集聚、集约发展仍然是我国城乡空间发展必须坚持的主要模式。规划将某镇49个村庄内的各类要素资源进行集中,向优势地区转移,以实现发展的规模效应。同时,通过乡镇统筹引导农村两类用地的流转,包括产业用地和农业用地(耕地)的流转,以提升土地利用效率。现阶段充分尊重农民权益,暂不考虑宅基地的流转。
为了从空间层面引导建设用地的流转,规划结合生态红线、增长边界划定了针对农村建设用地流转的空间管制分区,即城市增长边界控制区、集体建设用地指标流入区和集体建设用地减量与还绿区( 图 10,图 11)。
城乡建设用地规划的主要目标是实现城乡的统筹发展与减量发展。规划在用地总规模缩减的基础上,考虑到发展的空间聚集性,结合现有产业基础和近期发展意向,在规划的城市集中建设区外,划定了集体建设用地指标流入区,引导集中建设区外减量与整理后的建设用地指标流入该地区,并优先设置该地区的基础设施,保障城乡建设与基础设施建设时序的同步性。
集体建设用地指标流入区是有条件建设区,在不影响生态红线、不超过规模建设用地总规模的前提下,可与城市增长边界控制区内的用地进行开发权转移和置换,体现规划引导的弹性。
集体建设用地减量与还绿区是整个乡镇的生态安全保障地区与农业生产地区,是实现集体建设用地减量的重点地区。在该地区内不许新增城乡建设用地。
三、搭建产业平台,切实提升乡镇产业发展水平
建立开发区统筹利用乡镇集体建设用地的机制,促进低端低效产业转型升级。对于调整集中后的集体产业用地,统一交付开发区进行招商,大力发展科技研发、文化创意、休闲旅游和养老服务等符合首都经济发展方向的产业,以及建设公共租赁住房,使集体产业用地与城市功能有效对接,成为城市发展建设新的空间载体,同时切实提高农民的收入与乡镇的产业发展水平。
四、城市建设用地指标带动低效集体产业用地的减量
以城市建设用地指标带动集体产业用地减量。具体而言,就是使用乡镇尚未征地的城市建设用地指标(包括镇区内尚未征地的指标)带动实施集体产业用地的减量工作。
在减量工作制度设计层面,采取全镇平衡的办法,打破过去单个项目就地平衡的模式,在乡镇内进行整体资源的统筹,并梳理全镇的集体产业用地减量任务,以“城增带乡减”为原则,确定地区未来发展的拆建比(图12)。拆建比即乡镇内需要腾退的建设用地总量与剩余城市建设用地资源的比值。当采取“以拆定供”的管理办法时,如果需要获得一定的新增城市建设用地指标,就必须腾退相应拆建比的集体建设用地。为了加强拆建比在实施中的刚性,规划将全镇的拆建比作为地区未来城市建设的重要指标,纳入地块出让条件以及土地一级开发条件,在土地一级开发验收中进行评估,并将其融入规划编制、管理和审批的环节。
这种不在空间上划定待拆用地范围的方式,通过“指标式”管控,建立了长效、动态的实施机制,给未来的不确定性预留了空间。
五、提升乡镇基础设施配套水平
为了实现开发区与周边乡镇的一体化建设,加强城市产业园区对周边乡镇建设的责任感与使命感,规划建立了以开发区为主体、以周边乡镇为资助对象的基础设施建设平台,加大开发区对周边乡镇基础设施的投入力度,提升乡镇整体的基础设施配套水平。
中国乡村发现网转自：《规划师》 2016年12期
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