编者按
本期推送将为读者呈现中国学者在Journal of Economic Surveys (2014) 发表的题为“Urbanization and Urban Systems in The People's Republic of China: Research Findings and Policy Recommendations（中国城市化和城市体系：研究发现与政策建议）”一文。
本文旨在回顾中国城市化进程。研究发现，城市化依旧是中国未完成的使命。其主要表现在城市化水平落后于工业发展水平。小城市仍旧存在，大城市的规模还不够大。这一现状主要归因于劳动力流动受限于户籍制度与土地制度。这些制度造成了身份隔离、效率降低、城市体系扭曲以及损害公平公正等多方不良影响。本文将予以讨论，并提出政策建议，纠正制度性扭曲，使得中国走上既高效又公平公正的城市化道路。
1、介绍
1978年，中国（PRC）拥有17130万城市人口，占总人口的17.9%。到了2012年，城市化水平提升至52.6%，其中城市人口达到71050万。随着时代的变迁，中国的城市化势头愈发猛烈。从1978年到2012年，城市化比率平均每年增长一个百分点。1978年到1995年，城市化年增长率仅有0.6个百分点，但之后一下跃到1.4个百分点。正如所期望的那样，中国城市化进程一路高歌猛进。
与此同时我们还应看到，伴随着城市化的发展，各种严格的限制性政策也在成形，比如户籍制度。户籍制度主要用于控制或制止人口的自由流动。开始实行于建国后（1951年），到了1955年推行至农村地区，控制城市与农村之间人口自由流动，到了1958年开始控制跨区域间的人口自由流动，直至今日该制度仍然存在。即使近期的户籍制度改革开始允许在城市工作服务一定期限的人更改户口、落户他市，但这也仅针对中小城市的落户，而非大城市或特大城市。
不得不说，城市化进程的快速发展归功于外来务工人员的辛勤劳动，他们从农村来到城市，建设了一座座高楼大厦。然而，城市化水平的官方统计却不包括这些没有在城市落户的人口（Tao & Xu,2005; Li,2008）。第六次全国人口普查数据显示，超过22000万人无本地城市户口，其中外来人员居多。因此，城市化比率的真实数据应该比官方统计数据低一些，如果把城市化比率定义为有城市户口的占比，那应该只达到35%左右。这意味着，有相当一部分居住在城市的人口是不能与拥有本地城市户口的居民享有同等福利。因此，本文提出，我国城市化进程仍旧处于发展阶段。同时，随之产生的户籍制度特别值得研究。
中国的城市化发展的战略是建设比小城市要大，比大城市要小的城市，即使一些特大城市开始得到中央与当地政府的发展支持，但其仍占少数。其中，刻板的户籍制度或者说是未完成的城市化与与城市化对立的战略方针造成了一些列中国式问题：城市化落后于工业化，城市土地扩张速度超过城市人口增长，对外来人口的公开歧视，一大批在城市居住的人口被排除在城市社会定义之外，城市体系的严重扭曲造成小城市居多而大城市少有的现状（Lu,2013）。
本文将对中国城市化进程加以总结，关注未完成的城市化的特性以及三大问题——公开的歧视、落后的城市化水平和偏态分布的城市规模。本期为上篇，将呈现城市化落后程度、因户籍制度导致的区隔程度以及城市体系被扭曲的程度。
2、中国城市化与城市体系：区隔、制约与扭曲
①城市中的区隔现象
Lewis（1954）提出，城市工业的资本积累催生了城市化。由此进一步可假设，从农村向城市的迁移应该不具有冲突性；另外，城市劳动力市场具有竞争性，而不会产生对外来者的歧视。因此，城市化仅仅是工业化的一个结果。
然而，这两方面均没有在中国的城市化中反映。中国户籍制度严重制约着人口迁移，并且各种对外来人口的歧视也被合法化。这同时限制着大部分的外来人口享受城市中的福利权益与基本的公共服务（Zhu,2003,2004）。甚至一些小的便利也无法获得，比如购买城市公交车月票（Chan and Buckingham, 2008）。随着户口能决定生活中的方方面面，户口簿这个登记户口所在地和家庭特征的本子已经成为中国第一重要的文件(Chan, 2009)。许多城市中的工作会排斥外来人员（Chan & Buckingham, 2008; Wang et al., 2009; Friedman & Lee, 2010），他们面临着许多正规的与非正规的求职挑战（Li, 2003）。
伴随着城市化进程，许多外来人员进程务工，但他们没有本地城市户口。这样一来，户籍制度催生了一个新的“二元社会”，即外来人员与城市本地人（Lu et al., 2013）。一项基于上海的研究数据表明，上海作为中国第一大城市已经出现了因有无户口而产生的居住隔离（Chen, Lu & Chen, 2012）。此外，还存在收入差距。根据D´emurger et al. （2009）的研究，以2002年为例，平均每个城市本地居民会比长期外来人员多挣30%。而且，外来务工者总是不能按期拿到工资。2005年全国人口普查数据表明，在控制了迁移者的来源地和来源地所在地区以及方言等这些变量后，这些不具备本地城市户口者很难进入城市服务行业工作，也很难升迁（Chen et al.,2013）。长期以来，有城市户口的工作者其工资不断增加，然而，外来人员的收入增长并不明显，因此二者间收入差距愈来愈大（Meng & Bai, 2007; Zhang & Meng, 2007）。从2001年到2005年，外来人员的工资下降了4%而城市工作者的实际工资平均水平却增加了7%（Knight et al., 2011）。近期来自国家统计局（NBS）的数据也反映了这一事实，与本地城市工作者相比，外来人员的平均工资比率从76%降到了65%。中国人民银行统计部门在上海的研究调查小组也同样发现了这一下滑事实（2011）。在另一项研究中，用上海第四季度的数据发现，从1995到2003，教育回报率在外来人员和本地居民中有所不同（Yan,2007）。相较而言，外来人员的教育回报率在下降（Zhang & Meng，2007）。
不过，一些研究发现，劳动力市场中的歧视与区隔现象也有所缓解。一组上海数据表明，正式工作部门中外来人员的比例在上升，同时他们的教育回报也随之增加。因此，在教育回报方面，本地与外地人员之间的差距在不断缩小。这意味着，外来人员与本地劳动者可以不断在城市劳动力市场中进行融合（Yan,2011）。但是，城市劳动力市场中存在的工资水平与工作类型的差异主要还是反映在外来人员的人力资本、工作获得中的制度性歧视以及社会安全感等方面。虽然户口效应在工资上的显现日益减少，但是仍不可对此掉以轻心，这也并不完全意味着户口产生的各种区隔有所改善（Cai and Du,2011）。研究人员指出，如果将该样本按工资高低划分10个子样本，那么会发现，在最低工资组中二者的收入差距是在减少，但是在最高工资组中却明显增加。这意味着，本应拿高工资的外来人员可能会为了获得本地城市户口而接受较低工资的工作，而本身就拿低工资的外来人员实际面临着更加严峻的劳动力迁移障碍。这也是为什么近期沿海地区劳动力供给短缺而需要增加工资吸引外来人员的原因。
户口区隔不仅体现在劳动力市场，而且反映在社会各方面。户籍制度和随之产生的对外来人员的歧视正损害着社会融合（Zhang and Lei, 2008）和社会和谐（Chen and Lu, 2008）。而且，一旦“二分社会”形成，也将制约城市发展。户口产生的歧视在劳动力市场中直接导致了城市中各种不平等以及社会冲突（Chen and Lu, 2008）。即使近些年来劳动力市场中的这类歧视有所缓解，但是户籍制度仍旧带来了公共服务的不平等待遇、社会不间断发生冲突事件以及无谓的资源浪费（Chen、Liu & Lu, 2013）。一组上海数据显示，与本地城市居民相比，外来人员的信任得分更低，具体体现在社区内的信任、社会信任以及公共信任这些方面。收入和教育不会改变二者间的信任差异，反而，低信任分的外来人员会居住在一起，互相影响，造成信任程度更加低（Wang, Chen, and Lu，2009）。另外，收入不平等会造成幸福感下降。研究发现，外来人员的幸福指数较低（Chen, Xu, and Liu,2012）。而且户籍制度的不平等也会影响城市居民，一旦如此也会降低幸福感（Jiang, Lu&Sato, 2012）。
② 被制约的城市化进程
城市中的区隔现象和社会不平等加剧了从农村到城市的劳动力流动成本，制约了城市化进程，使得城市经济更加依赖于资本积累(Chen & Lu, 2008; Chen, Liu & Lu, 2013)。未成熟的城市化是一种制约发展大城市，鼓励中小城市发展的城市化(Wang,2010)。此外，中国经历的资本深化反而促进了城市部门的缓慢就业。实际利率被严重压制以促进投资和资本积累。因此，更多的资本被用来替代劳动力，特别是在制造业领域。例如，中国实际利率越低，相对于工业增加值增长的城市就业增长就越慢(Chen & Lu ,2013)。
因此，中国的城市化受到制约，并滞后于工业化（Chang & Brada，2006; Sridhar & Wan,2010; Lu et al.,2013）。下面将从两种测算方式进行分析。虽然没有衡量欠城市化或过度城市化的标准指标，但一种可能操作是比较各部门的GDP份额。中国第二产业约占GDP的50％，第二产业和第三产业约占90％。相比之下，2012年城市化比率仅为52.6％，其中包括没有当地城市户口的外来人员。另一种可能操作是以全球规范为基准。利用跨国数据拟合城市化人均GDP模型。与预测值相比，中国的城市化比率比正常水平低约10个百分点（Lu et al. ,2013）。
③ 被扭曲的城市系统
城市化不仅仅是城市人口比例的上升，而且还涉及不同的城市空间分布的人口。自然驱动因素，如收入增长（Deng et al.,2008）和人力资本外部性（Glaeser & Lu,2013）在影响人口的空间分布方面也不容忽视。根据Glaeser和Lu（2013）的研究，城市学校教育每增长一年将带来22.7％的个人收入增长。此外，1982年和2000年的人口普查数据显示，大学毕业生比率和在1982年至2000年期间中国城市的人口增长存在正相关（Chen & Lu, 2012）。另一方面，城市规模每增加1％就会增加就业概率0.044至0.050个百分点。特别是非技术工人，如果他们是技术工人的补充，那么他们比大学毕业生在大城市中找工作会受益更大（Lu et al., 2012）。
城市系统发展最具影响力的理论是中心-外围模型，即告诉我们如何形成一个合理的单中心城市体系。在向心和离心的相互作用下，一个地区的市场潜力与其距核心区域的距离呈“~”状关系。随着距离的增加，市场潜力逐步下降，然后上升，最后再次下降。是否会有第二个峰值的出现取决于离核心区域的距离以及贸易成本。如果到核心区域的距离很大，贸易成本足够高，那么离心力将驱动人口分散并形成一个次级城市中心。如果人口数量增加，二级中心的市场潜力也会随之增加（Fujita & Krugman, 1995; Fujita, Krugman & Mori, 1999; Fujita, Krugman & Venables, 1999）。
中国城市系统适合这一模型。研究者发现，沿海地区和中国的大城市相比于其他地区增长更快（Ho& Li,2010）。也有研究者（Xu et al.,2010）使用城市级面板数据验证了“~”形状。距离上海和香港约600公里的城市，其经济增长随着距离的增加而下降。具体而言，距离两个最大的海港约600至1500公里处，距离越长，经济增长越多。但超过1500公里后，经济反而衰退。同时，增长率首先下降然后随着距离最近的大城市而上升。
人们可能会问：在中国，当国内需求更多时，城市系统会变得更加分散吗？有研究者（Lu & Xiang,2012）比较了到港口距离对制造业和服务行业的劳动的生产率影响。他们发现了“~”形状的三次曲线。距离—生产率曲线的斜率在制造业中几乎都呈负值，但第二个峰值表现在服务行业。因此，当服务行业变得更加重要时，更接近海港的地区仍然具有集聚的地理优势。 虽然二级城市中心会发挥更大的作用，但是经济集聚的趋势不会产生实质性变化。
另一个与城市系统相关的经验规律是Zipf定律，即按城市规模大小降序排列的次序r的所对应的城市规模大小S等于该国最大城市规模的1 / r。也就是说，第二大城市的规模应该是最大城市规模的一半; 第三大城市的规模应该是最大城市规模的三分之一，以此类推。 大多数实证研究发现，中国的城市规模分布遵循Zipf定律（Song and Zhang，2002; Zhang and Li，2007; Gangopadhyaya and Basu，2009; Schaffar，2009; Ye and Xie，2012; Soo,2013），或至少不太偏离Zipf定律或“位次-规模定律”（Peng，2010）。
虽然中国的城市体系在很大程度上同时符合“中心-边缘理论”和位次-规模定律”，但许多研究者发现中国城市体系的规模分布仍是扭曲的。值得注意的是，中心-边缘理论和Zipf定律的前提是市场的无冲突和劳动力的自由流动，但这在中国是远非真实的。中央政府一贯强调内陆地区的发展。比如三峡建设始于1964年，一直持续到1980年。自1980年代以来，中央政府采取了鼓励中小城市发展的战略，而大城市的人口受到严格控制，如北京和上海。最近，中央政府将经济资源引向内陆，给予它们增加发展工业的土地配额，以及更多的财政转移和补贴。这些政策的一个后果是城市之间缺乏人口集中。在改革后期，人口集中度实际在下降（Fan，1999; Anderson & Ge，2005）。虽然有研究者（Xu & Zhu，2009）发现，中国在90年代城市规模分布已达到平衡，小城市比大城市扩张更快，但其他报告（Wang & Zhu，2013）中国城市长期处于平行的增长模式。限制土地供应和大城市发展的政策可能促进了各地区制造业部门的扁平化分布，造成经济增长不足（Fan & Shao，2011）。
如果跨地区的劳动力流动是自由的，那么就会达到人口空间分布均衡。不过长期以来研究者对此漠不关心。但事实上，限制劳动力流动的政策阻碍着中国人口空间分布的平衡。研究者（Desmet & Esteban,2013）将城市规模分布的决定因素分解为三个指标：效率（生产收益率）、便民设施、摩擦（冲突）。更高的效率和更好设施会促使城市发展得更大，但也通过拥挤和其他负面影响会增加摩擦的产生。当经济达到空间平衡时，一个有效的城市系统由几个大城市和更多的中小城市组成。
因此，中国的大城市不发达，在城市之间的人口分布受到压缩。Bosker等人（2012）声称，中国的核心城市体系应该加强。如果户籍制度没有了，那将会有更自由的劳动力迁移。劳动力流动性的增加会大大加强中国最大城市（北京、上海、广州、重庆）的主导地位。它也会产生其他大城市，或者是由于中心位置形成人口最多的省份，或凭借其相对周边的位置，增加劳动力迁移成本和企业的贸易成本，有效避免与现有主要生产中心的竞争。
Henderson（2007）指出，与其他国家相比，中国城市相对较小，特别缺乏人口在100万至1200万之间的城市。中国学者（Wang ，2010)）也表明中国缺乏人口超过100万的大城市。据预测，拥有100多万居民的中国城市人口居住比例可能在2020年达到30％，到2030年将达到39％。因此中国需要增加100到150个大城市。
城市规模的分布还可以通过基尼系数来衡量。利用每个城市的人口数据计算城市级别人口的基尼系数。更高的基尼系数意味着人口的空间分布更加不均衡。2000年，中国城市人口基尼系数为0.43，远低于其他大国，如巴西（0.65），日本（0.65），印度尼西亚（0.61），英国（0.60），墨西哥尼日利亚（0.60），法国（0.59），印度（0.58），德国（0.56），美国（0.54）和西班牙（0.52）。只有前苏联的国家有与中国类似的基尼系数，俄罗斯联邦（0.45）和乌克兰（0.40）（Fujita et al.,2004）。在中国，城市人口基尼系数在建成区面积上小于其对应的城镇人口基尼系数，远小于使用城市级别GDP的城市人口基尼系数。1990年至2006年，按基尼系数衡量的国内生产总值的不均衡持续上升，而按建成区和人口增长的不均衡增长较慢。事实上，后一种算法在一些年份甚至缩小了。因此可认为，经济活动易聚集但人口聚集易受阻（Lu,2011）。
3、受制约的城市化与被扭曲的城市化造成的影响
户籍制度造成了严重的城市化滞后和被扭曲的城市制度。大量农村剩余劳动力仍在农村无业；工业重组已经放缓，城市在经济集聚中的作用发挥有限。由于这种迁移的控制，城市化的扭曲，以及大城市的不发达导致了效率的巨大损失（Au & Henderson，2006a，2006b）。 本节简要总结对效率的影响，然后更详细地讨论分布影响。
① 效率损失
Au和Henderson（2006a）研究得出了一个有关城市规模和生产力的倒U形曲线。他们发现，随着城市的发展，每个工人的实际产出会快速增加，这表明城市化会带来生产力大幅提高。因此，城市系统的扭曲会导致效率严重损失。他们估计，51%到62％的中国城市规模太小，其中一些典型的户籍干预了的城市损失了约17％的生产力，四分之一的城市预计损失高达25-70％。有研究者发现，省级Zipf系数的偏差（标准均衡值为1）对经济增长有负面影响（Jiang,Okui & Xie,2008）。限制城市规模的政策损害了经济增长（Wang,2010）。也有学者（Wang & Xia,1999）预测了城市人口规模如何影响生产力，以及人口规模对政府基础设施建设和个人生活费用支出的影响。相应地，他们评估了城市化的效益和成本之间的差异，并发现具有100万到400万人口的大城市其规模经济最高，相当于城市GDP的17-19％。超过这一规模，净效益逐渐下降；而对于人口数小于10万的城市则不存在净收益。
户籍制度不仅削弱了劳动生产力，而且会扭曲宏观经济结构。中国经济被认为是由大量的投资驱动GDP增长，而消费对GDP的贡献低于50％，在国际上这个占比相当低（Chen, Lu, and Zhong, 2010, 2013）。抑制消费的部分原因来自于户籍制度。因为没有城镇户口，他们没有获得社会保障和公共服务的平等机会，城市生活成本对于外来人员来说就略显高昂。有研究表明（Chen,Jiang,Lu & Sato,2013），农村向城市迁移的概率会随年龄的增加呈现先变大后减小的倒U形态势，其中转折点是33岁。所以，一般来说，一个外来务工者没有期望他会一生住在一个城市，因此在他回家后，未来的收入将会有所下降。外来人员将获得到较少的社会保障，因此他们需要储蓄更多以备老年所用。此外，如果外来人员认为他们不会永久留在所工作的城市，他们就不会购买过多的耐用品。因此，与有城市户口的居民相比，农村到城市的外来人员消费水平较低，原因在于他们有较高的返乡期望、较高的预防储蓄动机、较低的耐用品需求以及返乡后未来收入会减少等（Chen, Lu, and Zhong, 2010, 2013）。
② 城乡差距和区域间不平等
在中国，由于大多数情况下迁移主要涉及农村到城市的人口流动，滞后的城市化还会造成城乡收入差距和区域间收入不平等的恶化。因为贫困地区的农村人口比例较高，所以城乡差距占区域间不平等的70%到80％（Wan，2006）。通常来讲，正常市场经济活动中，劳动力的充分流动将有助于缩小城乡收入差距和区域间不平等，因此，城乡不平等通常在城市化进程中应该有所缓解（Henderson，2007）。例如，韩国在1994年消除了城乡不平等，斯里兰卡和中国台北于1995年将城乡收入比降至1.4以下（Henderson，2007）。
城市化可以通过两个渠道缓解城乡不平等。第一，就业不足或失业的农村剩余劳动力可以通过进城务工提高生产率。第二，当更多的农村劳动力进入城市时，留下的农民有更多的土地和其他资源，可以扩大生产规模。在中国，城市化减少了城乡收入差距（Lu&Chen，2006; Wanet al.,2006）。如果中国可以消除劳动力流动壁垒，那么缩小城乡不平等的两种机制将能更好地发挥作用。 研究者（Whalle & Zhang，2007）检验了劳动力流动与收入不平等之间的关系，得出的结论是，取消户籍制度将有助于减少收入不平等。Liu（2005）还发现，外来人员即使后期获得了城市户口也比本身拥有城市户口的居民收入所得更少。他们的受教育年限较少，不太可能拥有国家部门的工作机会或拥有雇主提供的医疗保障福利，所以更多会选择自营职业，也许还会失业。此外，由于许多外来人员不会长期留在城市，并且他们年岁较高后将选择返乡，这种不完全的迁移会使得他们的农地不能有效地重新分配，从而限制了农业生产的规模。
③ 家庭间的不平等
城市化意味着农村人口的减少，其通常比城市人口更贫穷。因此，城市化被认为是一种不平等的减少。中国学者（Zhou,2009）提供了中国城市化进程中城乡收入差距和总体收入不平等之间的关系的理论和实证分析。他表明，中国的整体收入不平等呈倒U型，并预计将在2006年至2009年期间通过峰值点。另外，城市化有助于抑制农村不平等的上升。之后，也有研究发现了收入不平等和城市就业之间的倒U型关系（Tang & Zhang,2011）.这项研究的政策含义是，为了减少收入不平等，在城市地区创造就业机会显得至关重要，这也将促进城市化。
最近，Wan（2013）利用泰尔指数(Theil index)研究了城市化与不平等之间的关系，并得出模型：
其中T表示泰尔指数，W表示人口比例，u代表城市价值，V代表农村价值，Y代表人均收入。显然，如果考虑城乡差距（等式右边的第二项），我们会发现当且仅当城市不平等Tu小于农村不平等Tr时，城市化有助于减少不平等。但对于给定的城市和农村不平等（第一项），不平等与城市化之间的关系是非线性的。这表明，城市化会导致最初的收入分配恶化，当经过一个阈值点后，它才有助于减少不平等。峰值点由四个变量确定：城市和农村的平均收入以及城市和农村的不平等。
当该研究发现应用于中国时，Wan（2013）发现：（1）1988年至1994年间，中国城市化加剧了不平等，但自1995年以来，不平等开始减少，特别是2003年以后，城市化有助于缩小城乡差距；（2）峰值点随时间变化而变化，但总体对应于24%至39％的城市化比率。由于中国的城市化比率接近55％，预计未来城市化会加剧不平等；（3）不平等的减少前提是城市不平等低于农村不平等。然而，中国城市不平等的增长远高于农村，仅2010年几乎持平。因此，中国必须努力控制城市不平等程度的上升，努力发挥城市化对收入分配的良性影响。
4、政策建议
户籍制度和土地制度是生产要素城市化和区域间流动的主要障碍。由于地方政府提供的公共服务通常与户籍挂钩，公共服务体系也成为外来务工者选择迁移的一大阻碍。这个问题更深层次的制度根源是：（1）中央政府和地方政府之间的财政安排。地方政府承担较重的地方开支，但地方政府税收收入又远远低于其支出；（2）地方政府官员的绩效评价偏向于地方经济增长。因此，地方官员有动力增加地方投资并削减社会支出。虽然外来人员可以在更多机会的城市找到工作，但地方政府并不会为他们提供城市公共服务。因此，为了促进城乡流动，必须实行一系列平行的改革，而这一改革的起点应是户籍制度改革。
① 户籍制度改革的四大原则
第一个原则是逐步消除户籍制度所造成的公共服务差异，其中包括教育、医疗保障、公共住房和社会保障等方面。区域之间和城乡之间的这些差异具有历史起源，也源于区域经济发展的层次不同。但从长远来看，获得地方公共服务的权利应以当地居民的税收为基础，户籍制度应逐渐演变为身份认证和永久居民登记制度。为了防止劳动力流动只为获得更好的公共服务，户籍制度改革应同时在以下两个方面推进。首先，非本地居民获得当地城市户口的门槛可逐步降低。第二，可通过中央财政转移来促进城乡和区域间基本公共服务的稳定。
第二个原则是户籍改革重点在大城市展开。如今获得中小城市的户口变得相对容易，但大多数外来人员又开始进入大城市。在东部大城市中，没有地方户口的永久非本地劳动力已经超过城市总人口的三分之一，而广东省超过50％。城市规模的不断扩大是不可避免的，如果不加速户籍制度的改革，容易造成新一代外来人员（即第二代移民）难以在城市定居，而后甚至选择返乡。这将造成越来越严重的社会冲突。因此，未来户籍制度改革必须针对大城市中劳动力在就业地点的户口解决问题。
第三个原则是逐步降低入大城市户口的要求。只要公共服务和户口挂钩，或者拥有大城市户口的人更有可能进入当地的大学，那么，户籍制度改革不能采用立即消除户口或立即采用免费注册制度。如果改革过于激进，那么将会有大量的外来人员在短时间内奔着公共服务（特别是教育）而涌入城市，给大城市带来不可承受的人口压力。然而，如果户籍制度不能立即废除，那么入学要求或标准该如何设定仍然是一个棘手的问题。谁应该获得城市户口？关键是能优先照顾那些给予社会更多贡献的人。因此，标准的设定可以根据就业状况和社保的缴款记录，可以以工作年限和在一个地区的不间断居住作为落户的条件。同时应该去除教育水平和专业资格的设限。对于大学毕业生应以实际就业状况作为落户条件，而非以学历作为条件。
第四个原则是在社会保障和公共服务方面进行一系列平行改革。需要关注社会保障福利的可持续性，因此户口与社会保障福利之间的联系应适当削弱。有无当地城市户口的永久性居民之间的社会福利差距应通过中央财政转移来缩小。目前，大多数优质幼儿园、小学和中学都集中在市中心，因此大城市不同地区的教育资源应做均衡调整。大多数优质大学和高等教育资源集中在东部大城市，这些城市可以给来当地上学的学生更大的落户配额。教育部已经提议降低有本地户口学生的入学比例，这是削弱户口与社会福利之间的联系挂钩的有益尝试。当然，减少高质量教育资源供需差距的更好办法是增加供应，而不是减少需求。 例如，大城市应该鼓励吸引高质量的外国教育资源（特别是在职业教育），从而提高城市劳动力质量，为外来人员提供高质量的职业教育和广泛的就业选择。
② 双赢措施：土地改革与户籍改革同进行
如何增加人口流入地的公共服务资源，不使本地居民对城市扩张表示反对？如何改革土地制度？农民迁移至城市后，土地（包括承包农业用地和住宅用地）该如何处理？如何把城市扩张获得的郊区土地分配给城郊农民？联合土地改革与户籍改革是解决这些问题最有效的方法。
本文建议是把决定长期在城市生活的外来务工人员将农村住宅用地转为建设用地，然后原有住宅用地恢复为农田。一方面，外来人员将获得城市户口和相关福利。另一方面由于郊区土地的升值（变为建筑用地），政府又可以增加公共服务和社会保障，本地城市居民也能获益。事实上，各方均会在此受益：城郊农民、期望进城的农民、郊区土地使用者，人口流入地政府和流出地政府。人口流入地的郊区农民和进城的农民都将获得城市户口和合理的补偿。郊区居民将获得更多的空间。人口流入地政府将获得土地增值的收益。流出地政府也能分享部分收益，因为它们将被遗弃的住宅土地恢复为农田用于生产用途，为当地公共服务提供资金，或补贴农村滞留人员。为了使这一共赢提案成为现实，可以建立一个全国建设用地配额交易制度，最大限度地利用建设用地的使用权，同时保留足够的耕地或粮食安全土地。
另外还建议将土地使用权与土地所有权分开。在土地所有权不变的情况下，土地属于法律规定的农村集体。该建议将使农村家庭拥有的土地使用权在空间上重新分配。此外，应考虑农民在城市工作的情况，一方面他的家乡应该在内陆地区或远离城市的农村，另一方面家乡的住宅土地所有权对他来说价值不高。但如果土地可以转化为建设用地并在城市使用，这将大大提高土地价值。承包的农地可以转移到农村集体，或者可以继续通过分包获得未来的利润。
在成都和重庆尝试的“土地券”基本上是一个“联合了土地改革和户籍改革”的措施，但该实施仅限于本市内。相比之下，本文希望能超越任何行政边界。因为大多数外来人员是跨区域流动的。并且可以利用跨区域土地利用效率的巨大差异来尽可能增加建设用地的使用权价值，实现劳动力和土地的有效利用。
不过，这项措施也存在反对者的声音。经济发达地区的土地比欠发达地区（通常为人口流出地）更为肥沃。因此粮食安全将受威胁。转换系数也许能解决该问题，即将住宅用地转换为建设用地配额时，流入地的平均产量与流出地的平均产出的比率。
反对者还声称，如果农民失去土地后却找不到城市的工作，那么土地转换可能导致农民失业。然而，现代经济主要由第二产业和第三产业支持。在中国，农业占GDP的比重已经下降到10％，而且会继续下降。中国第二产业和第三产业主要位于城市地区，是农民就业的首选。大城市更有能力创造就业机会，特别是对于低技能劳动者（Lu et al.，2012）。此外，本文所提的建议措施只针对那些永久居住于城市、具有稳定就业和能够获得社会保障的人。 因此不一定会导致失业。
有人认为农村土地必须作为农民的安全网。但本文建议，农民自愿出售家乡的土地使用权，以获得具有多种福利的城镇户口，其中包括养老金、医疗保障、住房和失业福利。那么，在这种情况下，农民将不再被困于土地这一安全网中。
本文的建议本质上是一个促进土地使用权交易的机制。在这个过程中，个体间谈判的交易成本相对较高，因此政府必须发挥作用，建立必要的制度基础和贸易环境。在城郊集体土地转为城市建设用地的过程中，应避免强制征收和拆迁。为了充分保证无土地农民的利益，土地增值收益的合理部分应该与新的外来人员一同分享。
另外，本文的建议基本上只是对现有土地制度的一种边际性改革。即使为农民确定明确的农村土地使用权，但土地所有权的性质不能改变。在谈到中国城市化和土地制度问题时，许多学者对土地私有化改革抱有希望。虽然不否认土地私有化改革的优势，如提高效率、保护农民利益、促进工业化和城市化，但土地私有化存在三个潜在问题，这在建筑用地配额交易中可以有所避免。
首先，在土地私有化改革方案下，将很难推进户籍改革。如果土地制度和户籍制度改革脱钩，可能导致我国陷入尴尬局面。人口流入地的政府购买当地农民拥有的土地并将其转为非农业用地。土地增值收益主要由当地农民享有，而不是由外来务工人员，因而他们会难以在城市定居。第二，土地私有化将扩大农村居民之间的不平等。必须注意的是，地点不同，土地的预估价值也不同，而土地的位置又取决于工业企业和服务型企业如何选址（Sridhar & Wan，2010）。在土地私有化改革下，不同地区的农民拥有不同升值潜力的土地，这会造成不平等。第三，中国建设用地配额制度的目标与农田保护一致。但土地私有化可能会给未来农田保护带来风险。因此，如果政府采取土地私有化改革，那么应考虑不平等问题和粮食安全问题。
③ 其他配套的改革措施
为了有效开展拟议的改革，必须对地方官员和财政制度的业绩审查制度（特别是地方公共服务的供资机制）进行改革。地方政府不仅应刺激投资来追求短期地方经济的增长，而且还要追求基于人力资本形成的长期人均国内生产总值的增长，后者对于落后地区能否追赶得上是至关重要的。
地方政府官员的绩效审查制度应该根据GDP增长和人均GDP增长给予不同的权重，而且这两个权重对于不同的地区应有所不同。如果要实现劳动力在区域间的流动和建筑用地配额在区域间的重新分配，那么即使人均国内生产总值增长更快，人口流出地的国内生产总值也将不可避免地增长得慢一些。如果地方官员的绩效审查是基于GDP增长，那么统一的全国区域发展战略将不会得到人口流出地的支持。因此，一个地区的经济越发达，GDP总体增长的权重应越高；而一个地区经济发展程度越低，人均GDP增长的权重就应越高。
另外，我国还需要财政制度改革。首先，按国际标准，政府税收占国内生产总值的比例应较高。减少税收负担会使得市场在确定了合理规模的城市和合理分布的区域间发挥更大的力量。第二，自1994年中国开始分税改革以来，中央政府在税收的占比越来越高，而其支出份额却没有相应增加。因此，应该增加地方政府在税收共享制度框架下的税收份额，以支付地方公共服务，中央政府提供地方公共产品，特别是那些具有区域间积极外部性的公共产品，如教育、道路建设等。第三，中央对地方财政转移支付应针对地方公共服务和基础设施，特别是在滞后地区，以缩小区域间生活质量的差距。各区域公共服务的质量和可用性应该“平等”，以避免公共服务导致的迁移。
随着越来越多的农村人口迁移到城市，成为永久性城市居民，中央政府应当改革目前的教育融资体系。如果地方政府能承担教育开支，那么外来人员将减少投资教育的动机，这将给人口流入地带来正外部性。一般而言，如果外来人员不能获得当地户口或永久居住权，那么流入地是不会支付其教育和培训费用。因此，给予外来人员本地户口可以实现他们的期望，并促使政府投资人力资本。与此同时，中央政府应承担更多的教育和培训责任。中央到地方用于教育和培训的转移性支付应基于永久性居民的数量，其中包括没有当地户口的外来人员。此外，另一方法是促进教育财政转移可移植，以便外来人员可以将教育优惠政策带到他们工作和生活的任何地方。
文献来源：Lu Ming, Wan Guanghua(2014), Urbanization and Urban Systems in The People's Republic of China: Research Findings and Policy Recommendations.Journal of Economic Surveys.Vol.00, No. 0, pp.1-15.
文献整理：叶宸辰
中国乡村发现网转自：微信号 社论前沿
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