内容摘要: 当前，发展少数民族地区社会保障事业有着特殊的意义。改革开放以来，湖南省少数民族地区各项社会保障事业虽然取得了一定成绩，但社会保障水平还很低，没有形成完整的体系和制度，难以发挥社会保障对社会发展的作用。我们通过对实地调研，并对成效、问题进行梳理，提出推进民族地区社会保障事业必须坚持规划先行；发挥示范效应；强化政策引导；做活资本运作等建议。
关键词：湖南省；民族地区；社会保障；体制机制；问题对策
在现代社会，社会保障制度是社会公平的调节器，维护着整个社会的稳定和促进经济的正常发展，对人与人、人与社会之间的关系起着十分重要的调整作用。社会保障制度的完善与否，也成为了对现代社会发展程度的一个重要评价标准。少数民族地区因其地理环境、经济基础、人文环境等方面的特殊性，决定了必须要建立与该地区特点相适应的社会保障制度，这对于发挥社会保障“社会公平的调节器”、“社会稳定的安全网”、“经济发展的推进器”目标具有重要推动作用。我们以湖南省西部民族地区经济社会发展情况为例，对民族地区社会保障事业发展现状进行了实地调研，通过发放随机问卷和组织干部群众座谈，并考察部分县市及乡镇一站式服务窗口，对成效、问题进行梳理，为民族地区社会保障事业发展献计献策。
一、发展民族地区社会保障事业的重要意义
由于民族地区边远落后，自然条件恶劣，在激烈竞争的市场经济中，经济基础差，底子薄，起点低，由于这些历史的原因和自然条件等客观因素的影响，相对而言机遇少，竞争能力薄弱，尽快建立适应于民族地区特点的社会保障制度显得尤为迫切。
（一）发展民族地区社会保障事业是顺应社会主义市场经济的必然要求
伴随着少数民族地区经济体制的转轨和经济改革的不断过深入，市场经济必然会要求社会保障制度作为其必要前提,只有社会保障制度的建立健全和其功能、作用的充分发挥,才能有效解决市场经济运行过程中会出现的众多不可避免的社会问题,才能为少数民族地区的经济发展提供稳定的社会环境和可靠的制度保障。市场竞争机制不会自动地帮助那些因各种原因导致困难生活的群体，更不会让贫困自动消失，而社会保障制度则可以弥补这种因为“市场失灵”而导致的机制性的贫困、失业等社会风险，它是通过转移支付调节社会收入，改善收入差距悬殊状况，促进社会公平，维护社会发展。
（二）发展民族地区社会保障事业是实现社会长治久安的重要保证
目前,各民族之间在经济、文化上的不平等现象依然存在,由此也会引发一些问题与矛盾,如果处理不好将会影响到民族团结和国家稳定。一方面，老龄化社会风险。有研究资料表明，中国现在正处于低水平小康状况，国人未富先老。而大部分家庭是以独生子女为主，养老、医疗、失业等社会保障制度代际分配，个人、家庭和社会压力都很大。另一方面，社会稳定问题。能否帮助陷入生活困境的少数民族地区的社会成员摆脱生存危机，是对民族地区社会保障制度的一个重大考验。如果我们能处理好这两个方面的关系，就在很大程度上对因生存困难而引发的社会秩序混乱与失控的风险方面进行了防范和化解，避免社会矛盾的激化，促进各民族的大团结，维系全社会稳定。在经济主体多元化和利益多元化的今天，社会保障制度在维护社会稳定和调节利益矛盾方面无疑是有着巨大的作用的，是我们当前和今后社会发展的需要。
（三）发展民族地区社会保障事业是保障民族地区基本人权的必然选择
完善少数民族地区的社会保障制度，是保障少数民族地区居民基本人权的必然要求。随着少数民族地区经济改革的深入和发展,少数民族地区群众以个人能力来承担各类社会风险的压力也随之不断加大,而他们自身抵御自然风险和市场风险的能力是十分弱小的,因此,国家和社会应积极采取有效措施,加大建设少数民族地区社会保障制度的力度,通过完善医疗保障制度、社会救助制度、失业保险制度等措施，来保证少数民族地区居民的基本发展权利，这不仅会使国家减轻负担，而且也使得个人在面临困境时有了获得再次发展的机会保障，有着最基本的生存安全感，从而能切实地改变少数民族地区社会保障水平落后的现实。
二、湖南省民族地区社会保障事业发展基本成效
湖南省是中国中部地区的一个多民族省份，有苗族、侗族、白族、瑶族等五十多个少数民族，人口680多万，占全省总人口的10.36% 。主要集中于湘南、湘西和湘中这几个地区，占全省土地面积的28%。全省民族自治地区农村有460多万人，占全省少数民族总人口的67. 6%，这些地区多为偏远和山区地带，交通不便，经济发展也相对迟缓，少数民族聚居区在很多经济和民生方面情况都不容乐观。这与党的十八届五中全会通过的“十三五”规划提出“加强社会建设”的要求相差很远，民族地区农村社会保障事业任务相当繁重。改革开放以来，湖南省少数民族地区农村的各项社会保障事业不断取得了进步，初步形成了以各级政府为主体、农村集体和广大农民积极参与的大发展格局，民族地区社会保障事业正由封闭型向开放型、由救济型向保障型改变。
（一）社会保障体系初步建立
首先，在医疗卫生服务方面。近年来，少数民族地区基本建立了以区县人民医院为指导、乡镇卫生院为主体、村医疗卫生室为骨干的农村医疗卫生保障体系，绝大多数农户（受访群众85%）参加了新型农村合作医疗，部分弱势群体享受了社会救助和大病医疗救助，社会保障体系逐步建立。据统计，目前，我省民族自治地区有各类医院438家，各类医务人员10928人，病床7321张，以桑植县为例，100%的乡镇卫生院建设达到国家规定的建设标准，享受新型农村合作医疗的农业人口达到95%以上，人口自然增长率控制在6‰以内。其次，在农村老年福利方面。湖南少数民族地区农村逐步形成并完善了以孤、老、残为对象，以敬老院、福利院等为基地，提供无偿供养和服务的“五保”福利保障制度。其供养方式有集中在敬老院与福利院供养和就地安排在村里分散供养两种方式。一项对全省14个地市、451份农村居民社会保障问卷调查显示，大家一致认为“五保供养制度”基本得到了很好实施。2010年以来，对部分农村老年人推行新型农村养老保险制度试点，主要是保障老年人的基本生活，解除他们的后顾之忧。
（二）政府社会保障投入逐年增加
近年来，湖南按照打赢脱贫攻坚战总体部署和“发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”的要求，持续加大对贫困民族地区的社会保障兜底力度, 有力推动了民族地区精准脱贫。2015年以来，全省共下拨民族地区城乡低保资金近26亿元，下拨民族地区农村五保供养资金约2亿元，基本实现对民族地区困难群众的应保尽保。下拨民族地区医疗救助资金2.8亿元、临时救助资金8000万元，分别占中央和省级下拨医疗救助资金、临时救助资金总量的14.6%、20%。指导民族地区加强救灾应急管理。2015年以来，在民族地区安排了110多个社区减灾项目，占全省总量的40%。支持少数民族地区养老服务业发展。2015年以来，共安排资金6800多万元，先后支持福利院、农村敬老院建设项目390多个。做好孤儿保障工作。下拨民族地区孤儿保障资金2071万元，保障了4788名孤儿的基本生活安排。积极落实救助保护制度。近两年来，共救助少数民族人员1.8万人次。
（三）科教文事业建设成效显现
目前，全省民族自治地区基本实现了普及九年制义务教育，全面落实了农村教育“两免一补”与“一费制”政策，职业技术教育和高等教育进一步发展，全省少数民族地区有高校3所，在校学生近3万人，专任教师1200多人;中等职业学校1所，在校学生近1000人，专任教师59人;普通中学411所，在校学生36万人，专任教师20647人，职业中学40所，在校学生近3万人，专任教师1206人。与此同时，全省少数民族地区广泛开展了农村实用技术培训和科普知识的宣传教育，人民群众的思想观念和精神面貌也发生了深刻的变化。
（四）农村文化网络体系基本形成
湖南少数民族地区通过发展农村民间文化艺术团体，升级和改造基层文化站，培养文化活动从业人员，开展丰富多彩的文化活动，基本形成了以县为指导、乡为基础、村为补充的农村文化三级网络。在省委、省政府一系列加强农村和基层文化工作的文件精神指引下，全省通过文化先进县、“三百工程”等创建活动，以及农村“五个一工程”建设，带动了整个社会文化事业全面发展。湘西州花垣县现有农村民族民间艺术团体143个，从业人员6200余人，其中麻栗场镇老寨村民俗民间文化展演中心，藏书25000余册，文化活动场所面积达1200平方米。
三、湖南省民族地区社会保障建设存在的主要问题
湖南省少数民族地区通过不断实践与探索，各项社会保障事业取得了丰硕成绩，为农村社会各类群体如五保老人、未成年人等提供了不同程度的社会保障。但是，湖南省少数民族地区社会保障事业总体上还很落后，社会保障水平低且量少，还远没有形成完整的体系和制度，与社会主义市场经济体制的要求，与建设社会主义新农村和“十三五规划”的要求相比，还有很大的差距，难以充分发挥社会保障对社会发展的作用。就目前的现实情况而言，主要表现在以下四个方面:
（一）社会保障制度体系不完善，城乡社会保障比例失衡
长期以来，湖南省少数民族地区农村社会保障在整个社会保障体系中始终处于劣势地位，实际上仅仅局限于民政部门的五保户、少数特殊对象的救助，没有形成不同类型、不同层次保障项目相互联系、相互补充，共同为满足农村居民多方面、多层次的保障需求服务的局面。各个具体保障项目都是各自为政、各行其是，内容是残缺的、体系是分割的，社会保障制度建设任务十分繁重。少数民族地区从社会保障项目上看，虽然已经制定了社会救济、自然灾害救济、合作医疗、养老保险等保障制度，但对多数少数民族地区而言，这些制度主要还仅仅是体现在社会救济和社会优抚方面，而且这些从保障的对象来看，社会保障政策也只覆盖了少数民族地区中极小部分的困难群体。湘西、湘南少数民族聚集区域，因为区域位置、基础条件、资源配置等方面的因素制约，与全省总体发展水平差距很大,社会保障制度城乡分离:在城市,社会保障体系相对较完备,基本上覆盖了社会救济、社会优抚、社会保险及社会福利等各个方面。而在农村真正意义上的社会养老保险其参与率还相对较低，民族地区的农民主要依靠家庭保障和自我保障。
（二）社会保障筹资机制不健全，社会保障功能难以有效发挥
目前，湖南省少数民族地区农村主要以基本养老、医疗卫生服务、未成年人教育为重点，社会保障范围小，保障基金的主要来源是县、乡财政补助，在给付保障基金时带有救济性特征，救济范围很窄，在实际操作中容易出现不公平现象。部分民族地区仍有贫困儿童读不起书、五保老人无人供养的问题。这种状况从课题组的问卷调查中也能得到体现。有研究小组对湖南省14个县(市)少数民族农村社会福利状况进行问卷调查时，设计了三个方面的问题，当问到卫生防疫工作时，40. 1%的人认为搞得不好，17. 5%的人认为搞得很好，35. 5%的人认为不清楚;当问到村上有人患病如何治疗时，39. 2%的人认为治疗很不方便，28. 4%的人认为难找到好医生;当问及目前小孩小学到中学的学费缴纳情况时，73. 8%的人认为费用太高很难负担，只有24. 8%的人认为勉强可以负担。从某种程度上说，目前湖南省少数民族地区农村社会保障更多体现的是政府的一种人文关怀，社会保障功能未能真正到位。而且因为事实上的湖南农村经济发展整体滞后于城市，社会发展滞后于经济发展，少数民族地区农村经济社会发展滞后于非少数民族地区，造成现实中的少数民族地区农村社会保障资金很难筹集，制约了农村社会保障水平的整体提高。
（三）社会保障实施方式有弊端，社会保障管理缺乏统一规范
首先，目前，湖南省少数民族地区己经实施的农村社会保障项目主要是采取现收现付和略有节余的办法。如在集体经济比较发达的乡村实行看病不要钱，养老不要钱，上学不要钱，用水不要钱，一切由村里负担、或由村里给予不定数量的货币补贴。这种方式承袭了由国家集体包办的做法，使集体背上包袱，不利于建立适合农村经济特点的社会保障运行机制，无法复制。其次，农村社会保障体制不顺，社会保障立法不完全，没有形成法律体系，城乡分割、条块分割。如农村五保供养制度落地问题;公共医疗卫生制度配套改革滞后;各级财政对少数民族地区农村低保标准太低远远不能满足农村居民基本生活的需要；等等。再次，从管理机构上看，多头管理，各自为政。农村养老和优抚救济归民政部门管理，医疗卫生服务由卫生行政管理部门负责，未成年人教育由教育行政部门管理，独生子女福利由计划生育部门主管，形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处的地位的利益关系不同，不仅在社会保障管理和决策上经常发生矛盾，对社会保障也缺乏总体研究，更无法确定其增长速度与经济发展的关系;同时，由于多家分割、条块分割，政事不分，缺乏监督，使本来己经够乱的管理体制更加混乱。
（四）民族地区社会发展程度低，社会保障工作队伍不稳定
农村社会保障工作的机构建设和队伍建设具有基础性，是推动农村社会保障工作组织保证，尤其是社保服务人员与福利管理人员的素质直接影响到工作水平与管理质量，是关系到农村社会保障事业兴旺发达的重要因素。据第六次全国人口普查资料显示，湖南少数民族地区农村人口的受教育程度偏低，人口的文化水平不高，尤其是女性的受教育程度与文化水平就更低。农村人口文化素质低直接导致了学习能力较差，难以通过再学习掌握社会保障服务的专业知识，不能适应农村社保工作发展的要求，经常出现心有余而力不足情况，工作质量难以保证。与此同时，因为农村远离城市，交通不便，经济条件差，工资待遇低且难保证，很难吸引康复训练、心理治疗和社工人员等专业服务人员。比如沅陵县合管办只有工作人员16人，其中，专职稽查、审核工作人员8名，他们不仅要负责进行县内60多家定点医院和401家村卫生室的网络监管及现场稽查工作，而且每年还要完成8万多人次住院病人、15万多人次门诊病人医疗费用的审核及补偿工作，完成1万多人次的特殊门诊评审和办理工作，完成1万多人次的电话随访和1千多人次的入户现场随访工作。由于工作人员少工作量大，导致人手紧张而疲于应付工作。
四、湖南民族地区社会保障事业发展的政策建议
国务院新闻办公室2016年9月29日发布的《国家人权行动计划(2016—2020年)》指出,保障少数民族经济发展权利。行动计划提出,促进少数民族事业发展,加大财政投入和金融支持,改善基础设施条件,支持民族地区发展优势产业和特色经济,确保到2020年在民族地区基本消除绝对贫困现象,持续促进民族地区经济发展主要指标增速高于全国平均水平。具体来说，构建湖南省民族地区新型社会保障制度可以从以下四个方面着手。
（一）始终坚持整体规划先行
以“十三五规划”为契机，对湖南少数民族地区农村社保事业进行整体、科学的规划。用科学发展观指导农村社会保障建设，将极大地加快我省少数民族地区全面小康的步伐。一是经济发展规划。要着力体现区域特点和地方特色，探索不同风格的经济发展模式。同时，面向市场，发挥优势，大力培育具有市场竞争力的支柱产业，实行区域化布局，专业化生产，一体化经营，社会化服务，企业化管理，把产供销、贸工农科教紧密结合起来，为农村社会保障事业发展提供经济支撑。二是公用基础设施建设规划。即正确处理经济发展与村庄建设的关系，处理好保护历史文化与基础设施建设的关系，抓好小水窖、小沼气、小坝塘、小水电，以及改厨、改厕等工程建设，建设既传承历史文化又融入现代文明的特色农庄，为农村社会保障建设提供物质前提。三是社会发展规划。以促进农村社会事业发展为重点，优先发展农村教育事业，促进人力资源开发;加强农村公共卫生能力建设，提高农村卫生医疗保障能力;大力发展文化娱乐等事业，进一步满足和丰富农村居民精神文化生活;加强人口计划生育工作，提高出生人口素质;努力推进改革，增强社会事业发展的效率和活力;提高社会事业发展的战略地位，努力增加投入，加快经济社会协调发展的步伐，形成经济与社会的协调发展。四是环境保护规划。即围绕人的发展需求，促进经济与生态环境的协调发展，坚持生产与生活条件的同步改善，推行退耕还林，保护植被，改善农业生态，实现可持续发展，推进山、水、林、路的综合治理。农村社区福利服务发展规划。即以农村社区为单位做好村庄规划、产业规划和社会公益事业规划，把社区发展与老年服务、医疗卫生服务、文化娱乐活动有机结合起来。
（二）充分发挥宣传示范效应
首先，抓好宣传示范。统计调查问卷发现，有相当部分群众对“五保供养制度”不是很清楚或者没听说过（占到受访者65%），还有70%左右受访者对现有社会保障制度基本了解或者不了解，应该说这跟社会保障知识和政策宣传不够不深入有很大关系。因此，以开展社会主义新农村建设为契机，利用各种阵地，采取专门培训、以会代训、党员电化、教育、广播等形式，大力宣传农村社保和福利计划及服务方式意义重大。再就是要发挥示范村“干给群众看，带领群众干”的带头作用，实施“示范村工程”。自觉遵循市场经济规律，尊重农民的意愿和首创精神，注重运用政策激励、示范带动等科学管理方式推动工作，不断激发和调动广大农民群众致富奔小康的积极性。其次，选择一些社会福利工作搞得好的小康示范村作为典型，总结其在农村社会保障制度构建的探索中的成功经验。小康示范村主要有三个标准:①农民富。经济基础好，交通条件便利，主导产业突出，以村为单位，农民年人均可支配收入达4000元以上。②村庄美。村庄布局科学合理，绿化覆盖率高，村容村貌好。③风尚好。村级班子比较强，民主法制制度完善，社会治安环境好。再次，人才引进与培训。农村社会保障工作不是简单的琐事，它政策性强，有一整套较为规范的操作程序、细则、办法，需要一大批学有所成的专门社工人才来从事这一工作。只有让专门人才成为农村社会保障工作的主力军，才有可能开创新性地开展工作，更好地为农村居民提供各种福利服务，普遍地提高农村居民的生活质量。当然，在引进专门人才的同时，对当前过渡时期的工作人员进行培训，提高他们的素质也是非常必要的。
（三）不断强化政策引导功能
首先，完善农村最低生活保障制度。一是正确界定保障对象。农村最低生活保障对象一般包括因缺少劳动力、低收入造成生活困难的家庭;因灾、因病及残疾致贫的家庭;无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。二是科学确定保障线标准。其基本要求是:既能保障农村贫困人口的最低生活,又要防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。三是合理筹集保障资金。通过社会救助制度来保障人民群众的基本生活,历来都是政府的职责。因此,保障资金的来源应以政府为主，同时可以扩充社会上的资金来源。其次，完善社会养老与家庭养老相结合的养老保障制度。从长远的观点看,社会养老与家庭养老相结合的养老模式是未来民族地区农村养老的总体趋势。走访情况表明，65%的受访者认为靠自己和子女养老更可靠，也有超过30%的受访者认为农村社会养老保险可靠。随着社会经济的发展,年轻人价值观在变化,老年人独立意识也在增强,许多老年人不愿意依附年轻人来养老。这就使得我国的养老制度必须做出选择。因此,传统的家庭养老方式终究要由家庭向社会过渡,终究要被适应中国国情的农村社会养老方式所取代。再次，加快民族地区社会保障制度的立法。需要制定的民族地区社会保障的相关法规包括灾民救助、社会互助、扶贫开发和医疗、养老、失业等30多个法规和实施细则；应尽快明确农村社会保障中各项专项福利政策的衔接。①由政府领导，卫生、民政、教育等多部门参加制定农村福利政策，编制农村社会保障发展规划，采取措施，统筹安排，督导检查;②相关职能部门将农村义务教育、公共卫生、老年福利等有关内容纳入本部门的行业职能和业务领域之中，共同落实;③挖掘和利用各种资源，在设施、网络、人力、财力等方面，打破部门界限和行业界限，实现资源共享。
（四）善于做活资本运作棋局
一方面，发动社会力量，多方筹集资金。农村社会保障建设涉及面广，资金需求量大。要充分利用传播媒介，宣传和动员社会团体、中介组织、慈善机构、民间组织、志愿者，积极参与农村公共福利服务，在资金、技术、服务等方面提供支持；要突破资金障碍，以支柱产业促进农民增收；要取消一切限制农民创业增收的政策规定，革除一切束缚农民增收的体制弊端，要采取自力更生与争取外援相结合的办法，扩大融资渠道，积极鼓励和引导工商资本、民间资本、外资投入支柱产业开发，吸引更多的资金投入到农村福利建设上来，形成国家、集体、个人一起上，达到你投资、我受益，你发财、我发展的目的。另一方面，把完善社会保障体系与培育资本市场联系起来设计。民族地区面临着“缺乏完善的社会保障体系”和“缺乏完善的资本市场”两个“瓶颈”问题。民族地区要完善社会保障体系,所设计的社会保障制度不仅是一种社会制度,也应该是一种经济制度,因为社会保障制度可以被用来进行再分配,还可设计出提高储蓄能力以及相关资本形成的功能。应把社会保障制度作为一种经济制度来设计。社会保障制度与资本市场之间是两个不相干的制度,但民族地区在完善社会保障体系的过程中,应着力在其间架起桥梁。相对有效的资本市场要能有效地配置资源,除去资本市场的管理规则之外,首先是市场的背后应有足够的有效运营的现代企业,否则,资本市场不会稳定和繁荣;同时,应有足够数量和质量的金融机构竞争,否则资本市场也不会完善。通过社会保障制度的运作,可以提高国民储蓄率、稳定资本市场,使形成的资本最终能够在促进民族地区经济发展中起到巨大的作用。民族地区的经济发展迫切需要社会保障制度的支持。民族地区政府应积极建立个人的基金账户,加快社保储蓄资本化，实现完善社会保障体系与完善民族地区资本市场的双赢目标,并达到养老与推动经济发展的双重目标。
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作者简介：宋安平（1967-09），男，湖南沅陵人，中共湖南省直机关党校教授。研究方向：地方政府管理创新、农村公共政策。
＊基金项目：湖南省民族宗教问题研究项目2016年度课题（2016-HNMY-015）的研究成果之一。
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