——基于苏、鄂、桂、黑四省（区）农户农地流转满意度的实证分析
摘要
本文从政府农地流转干预对农户农地流转满意度影响的视角研究农地流转中如何发挥政府的作用。研究结果表明，在当前农村特定的人地关系和社会经济环境背景下，政府在农地流转中不仅要做“裁判员”，而且要做“运动员”角色。两种角色的共存互补可以有效地降低交易成本，显化农地交易价格，稳定农地经营预期。为避免政府“运动员”角色可能带来的侵权负面效应，需要对政府农地流转行为进行必要的限定，以避免侵害农民农地流转自主权。从远景来看，随着农户农地流转意识和能力的提高，农地流转市场的逐步完善，尤其是农地流转市场环境的改善，政府应该逐步退出“运动员”角色，依靠市场主体本身或发展非政府性质的中介组织来促进农地流转。
关键词：政府作用；农地流转；裁判员；运动员；满意度
一、问题的提出
改革开放后，以土地均包经营为主要特征的中国农村土地制度改革在促进中国农业增长的同时，也存在农户经营规模偏小、土地划分零碎等缺陷。农地流转作为解决土地细碎化、实现农业规模化经营的重要途径，对培育新型农业经营主体及推进农业现代化具有重要意义。尽管农地流转已经取得显著成效，但很多地区依然存在流转活力不足、结构不协调、流转规范性不高、交易价格显化不足、盲目强制流转损害农民权益等问题。
为促进并规范农地流转，中国政府极为重视政府在农地流转中作用的发挥。2016年中央一号文件明确指出，政府要健全县乡农村经营管理体系，加强对土地流转和规模经营的管理服务，充分发挥多种形式适度规模经营在农业机械和科技成果应用、绿色发展、市场开拓等方面的引领功能。政府之所以要在农地流转中发挥作用，其缘由在于农地流转中存在“市场失灵”：一方面，目前我国农村地区仍然存在基于“亲缘”和“地缘”关系构建的传统乡村关系网络，具有典型的差序格局的建构特征，农民通过规范化的市场途径配置土地资源的意识和能力较弱；另一方面，我国农民长期对土地的占有和对土地的依附形成了他们对土地的禀赋效应，在农村社会保障体系尚不健全的情况下，土地对于农民仍然具有就业和社会保障功能。
政府究竟应该如何在农地流转中发挥作用，政策制定者和研究人员不仅极为关注，而且看法不尽一致。实践中，各级地方政府参与农地流转大致有两种方式：或制定、执行农地流转规则，为农地交易双方搭建交易平台；或直接参与农地流转的谈判，甚至作为农地流转的需求者或供给者直接出现。在前者中，政府类似于扮演“裁判员”角色；在后者中，政府扮演的角色类似于“运动员”。一些学者认为，地方政府介入农地流转有助于培养农民农地流转意识及能力，保证农地流转的有序性和可控性，缓解农地流转中存在的矛盾，降低流转的交易成本。另一些学者认为，政府过多干预农地流转会造成农地承包经营权转让受到诸多不当管制，抑制农地流转的供给和需求。
从逻辑上不难理解，如果政府在农地流转中采取的措施、实施的手段等不能得到农户的响应和拥护，就难以实现促进农地流转的政策目标。换言之，农户农地流转满意程度是考量政府应该在农地流转中扮演何种角色的重要依据。农户农地流转满意度是指农户流转土地后对流转过程中涉及到的投入、收益等事件的综合评价。基于以上的考虑，课题组于2014年1月组织了对苏、鄂、桂、黑四省（区）农户的入户调查，希望利用第一手的调查数据从农户农地流转满意度的视角探讨政府在干预农地流转市场中应该发挥的作用，为进一步完善农地流转中的政府作用提供经验参考。
二、样本与数据
（一）数据来源
2014年1月到2月，扬州大学中国土地政策研究中心联合广西大学、华中农业大学和东北农业大学，组织四所高校的学生在苏、鄂、桂、黑4省（区）围绕农地流转中的政府作用发挥这一主题进行了实地调查。这4省（区）在地理位置、经济社会发展水平以及农地资源禀赋存在一定的差异，作为研究区域，在全国范围内具有一定的代表性。为保证调查质量，采取了以下措施：其一，在各省内，将所辖县依据2012年人均GDP水平分成高、中、低三组，在每组内随机抽样并选择对应生源地的学生作为调查员，从而使调查样本具有代表性；其二，在正式调查开始之前，对调查员进行了统一的调查培训，对调查问卷涉及的相关内容进行了解释，明确相关问题的内含；其三，调查员利用2014年寒假回乡调查，不仅保证调查工作顺利进行，而且由于调查员对家乡情况较为了解，可以最大程度地保证调查内容的真实可靠性。
为考察政府农地流转所发挥的具体作用，本研究识别了目前政府参与农地流转的两种方式：作为“裁判员”介入农地流转和作为“运动员”参与农地流转。其中，政府“裁判员”角色主要包括发布农地流转信息、制定和实施农地流转规则、要求农地流转双方对流转土地进行登记备案、签订农地流转合同等；政府“运动员”角色主要包括政府或作为农地流转的需求方或作为农地流转的供给方参与农地流转的交易，甚至运用行政权力组织农地流转。参照郜亮亮等和陈珏宇等的研究，本文选择农地流转是否需要集体同意和农地流转是否由政府组织两个变量分别表征政府的“裁判员”和“运动员”角色，并相对应地在调查问卷中设计了“流转土地时是否需要得到村集体的同意”、“农地流转的组织方式是什么”这两个问题。为从农户农地满意程度的视角考察政府在农地流转中的作用，在调查问卷中设计了“你对发生的农地流转满意程度是怎样的”的问题。
（二）描述性统计分析
农户调查问卷分为转入户调查问卷和转出户调查问卷。研究者将2006-2013年间发生过一次及一次以上农地转入或转出行为的农户分别界定为转入户或转出户。剔除缺失部分变量信息的样本后，本文研究获得转入户样本533户，转出户样本553户。考虑到农户2006-2013年之间并非每年都发生农地流转行为，无法采用面板数据分析政府对农地流转干预对农户流转满意度的影响。但为尽可能捕捉到不同历史时期政府农地流转干预与农户农地流转满意度的关联性，本文以农户各历史时期全部的流转经历作为考察对象，这样的技术处理虽然无法捕捉时间维度的变化特征，但仍能识别农户农地流转满意度形成的一般特征。最终，经过对不适宜数据的处理，本文使用的有效样本观测值为转入户1965，转出户2229。
四省（区）转入户和转出户农地流转满意度的基本情况见表1。从表1中可以发现，四省（区）转入户和转出户的农地流转满意度均介于一般和比较满意之间，整体满意度偏低，并且转出户流转满意度略低于转入户的流转满意度。与其他三省（区）相比，江苏省的政府部门在农地流转中往往既扮演“裁判员”角色又扮演“运动员”角色。
注：a流转满意度是根据区域所有调查农户赋值计算的平均值，其中农户对流转满意度的赋值为：5=非常满意，4=比较满意，3=一般满意，2=不满意，1=非常不满意；b根据政府农地流转干预类型赋值计算平均值，其中1=裁判员，0=其他；c根据政府农地流转干预类型赋值计算平均值，其中1=运动员，0=其他；d根据政府农地流转干预类型赋值计算平均值，其中1=政府既是裁判员又是运动员（表示为裁判员∩运动员），0=其他。
表2反映了不同政府干预类型下农户农地流转满意度的平均值。基于表2，一个初步的发现是：对于转入户来说，政府扮演“运动员”角色或者同时扮演“运动员”和“裁判员”角色时，农户农地流转满意度显著高于政府仅扮演“裁判员”角色或者无政府干预时的流转满意度；对于转出户来说，政府扮演“裁判员”角色或者同时扮演“裁判员”和“运动员”角色时，农户农地流转满意度显著高于政府仅扮演“运动员”角色或者无政府干预时的流转满意度。关于这一发现更为严格的计量检验见本研究的第三部分。
三、计量检验与讨论
（一）模型选择与变量定义
1.模型选择。为考察政府农地流转干预对农户农地流转满意度的影响，本文识别了以下简化式模型：
（式1）
式1中，Yi表示第i个农户的农地流转满意度，分别为：非常满意（5），比较满意（4），一般（3），不满意（2），非常不满意（1）；X1i、X2i、X3i为三个虚拟变量，用于衡量第i个农户农地流转受到政府何种干预方式的作用，其中，X1表示政府仅扮演“裁判员”角色，X2表示政府仅扮演“运动员”角色，X3表示农地流转中政府既是“裁判员”又是“运动员；Zip表示第i个农户的户主特征、家庭特征、土地特征及区域虚拟控制变量，a为待估计系数，为误差项。鉴于数据的特征，本文使用混合数据的Ordered probit模型估计式1。此外，考虑到转入户和转出户对政府农地流转干预可能存在不同的价值判断，本文分别针对总体农户、转入户和转出户三组不同的样本进行回归分析。
2.变量定义与预期方向。（1）因变量Yi。农户农地流转满意度是本文的被解释变量。根据已有研究表明，农户农地流转满意度可以界定为参与农地流转的农户对流转过程中成本和收益产生的预期效用与主观期望比较后产生的一种满足感，体现为农户流转土地后对流转过程中涉及到的投入、收益等事件的综合评价。本研究采用农户自身汇报的满意程度的评价值度量农户的农地流转满意度。
（2）主要自变量X1i、X2i、X3i分别代表政府仅扮演“裁判员”角色、政府仅扮演“运动员”角色和政府既是“裁判员”又是“运动员”。政府的农地流转干预会影响到农地流转的交易成本、交易价格及农地未来生产收益预期，并进而影响到农户农地流转预期效用和流转满意度。农地流转的交易成本包括与村级流转规则约束和政府组织流转相关的交易费用、自由流转权侵害风险和失地风险等，同时也包括政府干预通过加强流转的稳定性和规范性可能降低流转中的摩擦成本和信息成本。政府干预农地流转对农地交易价格和农地未来生产性收益的影响则取决于政府农地流转干预类型，如果农地流转干预能够加强流转的稳定性和规范性，则会提高农地流转的交易价格和未来农地上生产性投资。相反，如果农地流转侵害了自由流转权和经营权，则会降低农地流转的交易价格和未来农地上生产性投资。据此，可以认为，政府农地流转干预变量对农户农地流转满意度的影响具有不确定性，本文将结合实证结果进一步对其进行探讨。
（3）其他控制变量包括户主特征、家庭特征、土地特征以及区域和时间虚拟变量。参照满意度领域的已有研究，本文选择的户主特征变量包括户主年龄、户主受教育程度和户主是否从事非农职业；家庭特征变量包括家庭非农就业人数、家庭务农人数和家庭农业固定资产；土地特征变量。土地特征变量包括家庭承包地面积和承包地地块数；为捕捉未观测到的区域社会、制度、经济等特征对农户农地流转满意度的影响，本文识别了研究区域中3个省的区域虚拟变量。同时，考虑到研究对象为2006-2013年之间发生的农地流转，因此，本研究引入年度虚拟变量以捕捉农户流转满意度时间维度的变化。
（二）政府不同干预方式对农户农地流转满意度的影响
为了便于观察政府对农地流转的不同干预方式对农户农地流转满意度的影响，根据三组样本农户农地流转满意度的Ordered probit模型的估计结果，我们计算了不同农地流转干预方式对农户农地流转满意度的边际影响（见表3）。可以发现，对于总体样本农户，无论政府在农地流转中是扮演“裁判员”，还是扮演“运动员”，抑或两者兼而有之，都对农户流转满意度有正向影响作用。相比较而言，政府在农地流转中同时扮演“裁判员”角色和“运动员”角色对农户流转满意度的边际贡献最大。进一步地，对于转入户来说，政府在农地流转中仅仅作为“裁判员”出现，其对转入户流转满意度具有负向影响，但在统计上并不显著；政府在农地流转中作为“运动员”出现或既是“裁判员”又是“运动员”则能够显著提高转入户流转满意度；对于转出户来说，无论政府在农地流转中扮演何种角色，都对转出户的农地流转满意度具有正向影响，相比较而言，政府在农地流转中既是“裁判员”又是“运动员”对转出户农地流转满意度的边际影响最大。这一发现完全有别于传统的关于政府在市场经济中角色定位的理解，研究者将在进一步的讨论中给出具体的解释。控制变量对农户农地流转满意度的影响与理论预期基本一致，此处不予赘述。
（三）进一步讨论：政府在农地流转中应该扮演何种角色
新古典经济学认为，当不存在外部性时，市场是资源配置最合适的方式。但是当存在市场失灵时，政府可以修正“市场失灵”问题。我国农地流转中存在着“市场失灵”，导致农地流转活力不足、结构不协调、人格化交易突出，急需政府在农地流转中发挥作用。一般来说，政府干预农地流转的方式大致可分为两种：“裁判员”或“运动员”。通常认为，政府在对市场实施干预时应该优先选择“裁判员”角色，尽量避免以“运动员”角色直接参与市场交易，不能既做“裁判员”又做“运动员”。本研究的实证结果却发现，总体水平上，无论政府在农地流转中是扮演“裁判员”，还是扮演“运动员”，抑或两者兼而有之，都对农户流转满意度有正向影响作用，并且政府在农地流转中同时扮演“裁判员”角色和“运动员”角色对农户流转满意度的边际贡献最大。这一特质是由我们农村特定的人地关系和社会经济环境决定的。
首先，尽管我国农地流转已经取得显著成效，但已有研究表明大部分地区农地流转极不规范、流转无序、农地交易价格显化不足。政府作为“裁判员”来制定和实施农地流转规则，规范相对无序的农地流转能够降低农地流转的交易成本，稳定农户农地经营预期，有助于提升农地流转满意度。但是，政府在农地流转中仅仅扮演“裁判员”的角色并不能满足农户农地流转的政策需求。因为，改革开放后，我国农村实施的家庭联产承包责任制的一个重要特征是按人口或人劳比例平均分配质量不等的土地，这导致我国农村户均拥有的土地数量规模不大，且划分零碎。小规模细碎化的土地经营特征导致转入户需要从众多的转出户转入农地才能实现农地的规模经营。这意味着农地交易呈现明显的“一对多”的交易特性。这种交易特征一方面会提高转入户农地交易的信息搜寻、谈判等成本，另一方面也使转入户面临多个转出户的“敲竹杠”威胁、提升了“法不责众”的违约风险。因此，与转出户相比，转入户不仅需要政府扮演“裁判员”来制定和实施农地流转规则，而且更需要政府扮演“运动员”直接参与交易。这也是现实生活中许多农地规模经营大户更乐意从村集体流转农地的原因，尽管政府直接参与农地流转可能带来一系列的农地产权侵害。
不仅如此，我国农村土地实行的社区集体所有制的内在规则是：只要你是社区的成员，你就有权获得社区范围内的土地，并且社区内的土地要根据所有社区成员来均分[4]。这种“天赋地权”和“地权均分”并不会随着国家“十五年不变”、“三十年不变”等地权稳定政策实施而彻底改变，这也是尽管中央文件多次强调“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”，严格限定农地小调整，禁止农地大调整，但实际工作中行政性调整时有发生的原因[4,17]。因为存在村集体农地频繁行政性调整的可能，转入户与村集体等政府组织进行农地流转交易，有助于稳定其预期。对转出户而言，转出农地面临着可能被剥夺社区成员和失去农地的风险[2]。政府农地流转过程中扮演“裁判员”来制定和实施农地流转规则和作为“运动员”角色介入农地流转，能够显著降低转出户的农地产权安全性受到的威胁，提高转出户的农地流转满意度。
此外，中国是一个有着几千年中央集权经济的国度，民众对政府有着普遍的权力认同，这一点在中国农村显得尤其明显。由政府出面以“运动员”角色介入农地交易，利用政府威权既可以节约农地流转交易成本，又可以减少违约风险。这种公权力的威信是其他第三方私权力无法比拟的。因此，在当前的农村制度环境下，政府以“运动员”角色组织农地流转在提高流转效率和农地流转满意度方面的作用显著大于第三方基于私权力建立的中介机构或流转平台。尽管政府以“运动员”角色介入农地流转可能会形成新的侵权行为，但是，只要政府介入农地交易带来的收益大于侵权带来的损失，农户农地流转的满意度就会提高。
综上所述，在当前农村特定的人地关系和社会经济环境背景下，政府不仅要扮演“裁判员”角色规范流转程序，约束流转双方农户的流转行为，避免出现流转纠纷，而且要求政府扮演“运动员”角色，通过介入农地流转活动以降低流转交易成本，减少履约风险。当然，为避免政府“运动员”角色可能带来的侵权负面效应，需要对政府农地流转行为进行必要的限定，使政府在以“运动员”角色组织农地流转时既提高政府公共服务的效率，又遵循农户自愿原则，避免侵害农民农地流转自主权。从远景来看，随着农户农地流转意识和能力的提高，农地流转市场的逐步完善，尤其是农地流转市场环境的改善，政府应该逐步退出“运动员”角色，依靠市场主体本身或发展非政府性质的中介组织来促进农地流转。
四、简要的研究结论
农地流转是解决土地细碎化、实现农地规模化经营的一条重要途径。政府应该在农地流转中发挥积极作用，以解决农地流转的“市场失灵”。通常认为，政府在对农地流转干预时应该优先选择“裁判员”角色，尽量避免以“运动员”角色直接参与市场交易，不能既做“裁判员”又做“运动员”。本研究发现，无论政府在农地流转中是扮演“裁判员”，还是扮演“运动员”，抑或两者兼而有之，都对农户流转满意度有正向影响作用，并且政府在农地流转中同时扮演“裁判员”角色和“运动员”角色对农户流转满意度的边际贡献最大。这一特质是由我国现阶段农村特定的人地关系和社会经济环境决定的。政府在农地流转中既是“裁判员”又是“运动员”可以有效地规范流转程序，约束流转双方农户的流转行为，避免出现流转纠纷，减少履约风险，降低了交易成本，显化了农地交易价格，稳定了农地经营预期。当然，为避免政府“运动员”角色可能带来的侵权负面效应，需要对政府农地流转行为进行必要的限定，以避免侵害农民农地流转自主权。从远景来看，随着农户农地流转意识和能力的提高，农地流转市场的逐步完善，尤其是农地流转市场环境的改善，政府应该逐步退出“运动员”角色，依靠市场主体本身或发展非政府性质的中介组织来促进农地流转。
（文章作者：1.南京农业大学（南京）公共管理学院，江苏 南京 210095；2.华南农业大学（广州）经济管理学院，广东 广州，510642；3.扬州大学（扬州）商学院，江苏 扬州 225127）
（本文已发表在《经济学家》2016年第11期）
中国乡村发现网转自：微信号 三农研究
(扫一扫，更多精彩内容！)
