近日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》出台，这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。中共近百年土地政策探索又进一步。1921年7月召开的中共一大，尚未提到农民问题和土地问题，只是强调在进行社会主义革命时，要“没收机器、土地……生产资料，归社会公有”。1922年6月，中共首次在正式文件中提出“没收军阀和官僚的财产，将他们的土地分给贫苦农民”。1925年10月，中共提出了较为明确的土地政纲，即“没收大地主、军阀、官僚、庙宇的田地交给农民”。同年11月，中共发布告农民书，提出只有“耕地农有”才能解除农民困苦，但要实现“耕地农有”，必须得让工农“得了政权”。
应该说，1925年11月的中共告农民书是相对切合当时中国的主张，然而当时中共不可能不接受共产国际的领导和受到苏联强烈的影响。“没收土地”和“土地国有”，均是照搬苏俄的口号。特别是1927年以后的几年，共产国际对中国的指示，基本上是错误的。但是，这些指示，局部执行遭遇失败，最终经由中国共产党人的实践，提出更为切合实际的土地主张，从“没收一切土地”到“区别对待”。
1931年1月，经过中共六届四中全会，王明等人在共产国际支持下，掌握了中共中央的领导权，推行“地主不分田”、“富农分坏田”等激进的土地政策，使根据地的土地革命逐渐出现了逆转。尤其是“查田运动”（查田运动是苏区在土地分配之后所进行的一次群众性运动，其目的在于清查漏划的地主和富农，并按照当时的土地法来没收和分配他们的土地、财产），范围扩大化，造成一定危害。此后，直到红军“长征”，“查田运动”不了了之。
1935年后，中共中央开始改变土地政策，将“富农分坏田”改为只没收其出租的土地， 并纠正“地主不分田”、从肉体上加以消灭的错误政策。抗日战争时期，陕甘宁边区实际上存在两种不同土地制度：一类是抗日民族统一战线建立之前中共所建立的苏区，这类地区经过了土地革命，广大农民分得了土地，土地制度是农民土地所有制。另一类是抗日民族统一战线建立时或之后新归属边区的地区，还没有进行土地革命，仍是地主土地所有制，实行减租减息和交租交息。
解放战争时期，中共土地政策出现重大调整。1946年5月《中共中央关于土地问题的指示》出台，标志着中共土地政策从“保护全部土地私有制”向“有条件、有偿没收地主、富农土地”转变，土地改革运动正式开始。1947年10月10日公布施行的《中国土地法大纲》则规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”，“废除一切地主的土地所有权”。经由改革，土地的地主所有，转变为农民所有。到1952年底，除部分地区外，土地改革工作基本完成。
根据过渡时期总路线，中国在1953—1957年，进行了再次的土地制度变革：（1）在农村，通过合作化，逐渐将农民土地所有制改造为集体土地所有制；（2）在城市，通过资本主义工商业、个体手工业者和私有土地房产的社会主义改造，改变了城市私有土地房地产主体的格局，形成以“国有”土地、城镇集体所有土地和小私有土地等并存的多种土地所有制；（3）在土地管理上，完成了由市场决定的管理方式向行政计划配置的管理方式转变。
1958—1966年，包括了“大跃进”、“国民经济调整”。这一阶段是中国曲折发展的时期，也是土地制度较为“曲折”的阶段。人民公社时期，地权随着公社体制的演变而变化，最终形成“三级所有，（生产）队为基础”的集体土地所有制。城市集体土地和居民私有出租房屋，也实施了改造。
1966年5月—1976年10月的文化大革命时期，土地制度的多数方面基本处于停滞不前，乃至倒退的非常态。文革爆发后，城市土地产权特别是民宅的土地私有权，被盯上了。在“革命行动”和“造反有理”的口号下，私有房屋和城市土地私有制被当作城市资本主义的“最后一条尾巴”，成为被“革命”的对象。期间，不少城市宣布“城市土地国有化”，主要是针对城镇的私人宅基地。
改革开放初期（1979—1985年），农村土地产权制度发生重大变化，最终确立了“两权分离”思路，即宅基地、自留地和承包的耕地，所有权归集体，农民只有“使用权”。在城市，土地国有化进程得以完成。1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。”
1980年代，中国城市国有土地使用制度具有鲜明的计划经济体制特征，无偿、无期限、无流通的土地使用制度成了制约经济发展的一大瓶颈。也是在这个时期，以土地有偿使用为开端的城市土地使用制度改革开始了探索，它的目标是实现土地资源配置市场化。深圳蛇口工业区开了我国国有土地有偿使用的先河。从1979年以来，深圳以租赁、合作等方式有偿出让了一部分土地。1988年，全国人大修改《宪法》，删去“禁止土地出租”的规定，加上“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款，《土地管理法》也作了相应修改。于是，城市土地使用权有偿转让的改革便在沿海经济开放区及内地少数城市迅速推开。
1990年5月《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院55号令）规定，按照所有权与使用权分离的原则，国家允许土地使用权的出让、转让、出租、抵押。出让方式包括协议、招标、拍卖。土地使用权出让最高年限：居住用地70年，工业用地50年，教科文卫体用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或其他用地50年，后来的文件均沿用了这一规定。土地批租的重要特点之一就是“有限年期”。新加坡土地批租年期一般为99年，99年以后，连同地面建筑物一并收回。中国香港的土地批租年期一般也为99年。
1999年5月，国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。此后，为禁止城镇居民购买“宅基地房”，又有一些文件。这些规定，大都属于部门规章形式。
2007年《物权法》施行，标志着土地物权制度的确立。我国土地权利总体上分为土地所有权、土地用益物权和土地担保物权。土地所有权包括国家所有权和集体所有权；土地用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权；土地担保物权主要是土地抵押权。《物权法》还建立了不动产统一登记制度，完善了土地征收补偿制度。
据《物权法》，土地承包经营权通过无代价承包方式取得，耕地的承包期为30年，承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转期限不得超过承包期剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。
建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利。建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。建设用地使用权通过出让或者划拨等方式取得。不同用地，法定期限不同。住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。
《物权法》施行后，随着改革深入，集体所有土地的担保物权的权能在扩展。2013年11月中共中央决定：“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。2014年1月，中共中央、国务院提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。同年11月，中共中央、国务院提出，按照全国统一安排，稳步推进农村土地经营权质押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。
2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。意见要求，完善“三权分置”办法，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。
中国乡村发现网转自：《当代中国土地制度史》，刘正山著，东北财经大学出版社2015年出版
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