农民工回乡创业面临的问题
（一）对农民工回乡创业的重要意义认识不足，缺乏相关的优惠政策。
一是没有把引导农民工回乡创业视同招商引资一样重要。一些地方把改变当地经济不发达的希望过多寄托在引进外商和大企业上，并为之制订一系列的优惠政策，认为农民工回乡创业是“小打小闹”，交税少，发展慢，只能解决他们自己就业和增收的问题，对县域经济的发展，财政增收作用不大。有的甚至不相信农民工回乡创业能成功，没有把服务于回乡创业问题摆上位置。有的支持只是停留在讲话、邀请上，缺少具体的政策措施。
二是政策不公平。有的县市让引进的外商大企业进工业园区，实行优惠政策或配套服务；农民工回乡创业则进不了园区，也得不到对外资企业提供的优惠政策和多项服务，这就形成与外商和较大企业之间的不公平。农民工回乡创业有的吸收了城镇待业人员、失地农民，更多的是解决不发达地区农村不能外出的“40、50”农民的就业。同样是解决困难群众就业的创业，在城市能得到税费减免、小额信贷等优惠政策，农民工回乡创业却得不到这些政策。
三是扶持政策滞后。据对百县调查，回乡创业得到政府支持的面偏小，得到的支持指数属于本地的“土政策”，没有中央和省里的政策依据。由于国家缺少对回乡创业的明确政策，使税务、金融、财政等部门难以操作。
（二）农民工回乡创业办事难，“三乱”现象时有发生。
一些地方政府未能从根本上转变政府职能，摆正政府部门和企业的关系，努力营造适合群众创业和企业发展的服务环境，“管、卡、压”的做法仍普遍存在。“办事难”仍然是创业者面临的问题，对一些小企业和个体工商户来说更是如此。
据对回乡创业者的调查统计，认为“政府部门乱收费”是回乡创业面临的第一位困难占18.2%。农民工回乡办企业手续复杂、程序繁多，环环收费，“三乱”现象时有发生。
农民工回乡创业主要集中在劳动密集型行业，规模较小，结构单一，产品科技含量低，加上主要依靠自有资金，多数投资只有几万元到几十万元，一些政府部门的违规行为加重了创业者的经济负担。
（三）农民工回乡创业的融资困难。
调查表明，近八成农民工回乡创业办企业得不到金融机构的支持。农民工回乡创业初期主要依靠自有资金，把打工中积累的有限资金集中用于租地建厂和设备投资，开业后缺少流动资金的情况比较突出。资金不足基本是依靠民间借贷，到银行贷款的不多。部分企业产品有市场，但因融资困难、无力扩大规模。
据对3026名农民工创业者的调查，认为资金筹集困难的占70%以上，远远高于交通不便、人才不足、缺乏配套产业等其他因素。问到“现在是否有贷款”，只有22.4%的人回答有贷款。贷款企业中，半数贷款在2万元以下，72.3%的贷款在5万元以下，贷款超过10万元的只占15.5%。
造成回乡创业融资难有以下几个方面的原因：
一是农村资金回流城市，供给农户和中小企业的资金短缺。据对江西赣州、河南信阳、安徽六安等地的调查，近年来，中西部县域金融机构吸收的存款大幅度增长，2000年到2006年金融机构存款余额年增长率在15%至20%之间。
这种存款的快速增长，主要是外出农民工寄、带回先进的相当部分转化为储蓄存款。国有商业银行和邮政储蓄吸收了60%以上的存款，但基本上不向乡镇企业、农民工回乡创业办的企业及农户放款，吸收的存款主要是在系统内上存，再回流到大中城市。
农民工回乡创业贷款的供给渠道主要是农村信用社。从创业资金来源看，来自信用社的占59.7%，来自个人的占35%，来自商业银行的仅占3%。
二是贷款利息高。一些地方农村信用社的贷款利率月息为9.9厘，加上贷款申请过程发生的交易费用，月息实际超过1分，年利息超过12%。而3年至5年的商业银行基准月利息仅是5.5厘（年利息6.48%），比基准利率高出85%以上。
三是信贷担保体系发育迟缓，担保机制不健全。一方面是很多地方至今没有中小企业的贷款机构，有的建立了民间商业性的担保机构，保费加上银行贷款利率成本过高，中小企业一般难以承受。另一方面忽视对中小企业、农民工回乡创业信用制度的建设。四是政策性贷款和财政扶持贷款极少。要使不发达地区的农民工回乡创业得到金融服务，关键是发挥政府和政策性金融机构的作用。国家开发银行在安徽舒城县开展了面对中小企业的贷款业务，效果很好，但能够得到这类政策性贷款的地区很少。
（四）部分农民工回乡创业面临用地的制约。
据调查，多数回乡创业的农民工人为用地难是创业面临的较大问题。造成农民工回乡创业用地难的主要原因是在执行用地指标控制的政策时，没有充分考虑到不发达地区的实际情况。
一是在对发达地区和不发达地区用地指标的控制上不能区别对待。我国广大中西部县域经济、农村非农产业发展严重滞后，企业占用的非农建设用地比例很小，许多地方现在刚刚步入工业化的初期阶段，而上级政府部门往往根据历史已使用的土地数量对各地进行新的土地指标的分配和控制，这就直接影响到农民工回乡创业的用地需求。
二是没有把农牧业生产设施和非农建设用地区别对待。把发展畜牧、水产养殖、蔬菜大棚等的生产设施用地当成非农建设用地进行控制，影响了农民工回乡从事农业开发经营。
三是一些地方在土地指标的使用上，对农民工创办的小企业实行歧视政策。用地指标较多地留在城市，用于县市的少。一些县市规划建设的工业开发区或工业集中区进入门槛较高，只许规模大的企业进入，而农民工回乡创业办的企业规模普遍较小，往往被排除在外。
促进农民工回乡创业的政策建议
（一）切实转变观念，从战略上高度重视农民工回乡创业问题。
农民工回乡创业创造一批新的就业载体，带动当地和就近的农村富余劳动力转移，开辟了农村劳动力转移的新途径。农民工回乡创业有利于借助在发达地区或城市积累资金和人力资本，促进不发达地区乡镇企业、中小企业、民营经济发展，有利于一部分进城农民工分流和向非农产业与城镇的彻底转移，促进中西部地区的工业化和城镇化发展，有利于将较高素质的人力资源配置到欠发达地区和农村，推动当地现代农业发展和新农村建设。
因此，要切实转变观念，坚持尊重创业、因势利导、积极支持、完善服务的原则，从战略上高度重视农民工回乡创业问题。
尊重创业，就是尊重农民工自立自强求发展的创业精神，尊重他们自主创业的权利，使他们的合法权益得到保护；因势利导就是引导农民工服从国家产业政策的要求，选准创业门路，防止高污染企业向中西部转移；积极支持就是把农民工回乡创业问题列入各级政府的重要议事日程中，凡是外出务工经商后返回家乡所在县市范围内创办各类企业，从事个体经营，兴办各类农民专业合作组织的，无论规模大小，只要符合法律和国家产业政策，并吸纳一定数量的劳动力就业，就要予以鼓励支持，实行优惠政策，改善创业环境；完善服务就是强化服务理念，解决农民工回乡创业普遍遇到的融资难、人才缺乏、办事难、市场机制不健全等突出问题。
（二）增强服务意识，改善农民工回乡创业的管理。
一是放宽准入条件。凡是国家法规没有明令禁止和限制的领域，地方政府部门不得对农民工回乡创业自行设置限制条件；二是简化农民工回乡创业的审批程序和办事手续。清理和规范收费项目，实行联合审批和一站式服务，对规定收取的公共服务型收费，原则上收取工本费，或按最低限额收费；三是规范政府行为。严肃查处对农民工创办企业乱摊派、乱收费、乱罚款的“三乱”行为。政府监察部门要畅通投诉渠道，及时处理和纠正侵犯农民工创办企业合法权益和干扰正常经营的违法违规行为。司法部门依法维护回乡创业农民工的人身财产安全，严厉打击破坏企业发展环境的违法行为。
（三）加大对农民工回乡创业的财政和税收扶持力度。
在税收方面，一是让农民工回乡创业享受外地客商同样的优惠政策。对农民工回乡新创办企业可在三、五年内暂不收税，或先征后部分或全部返还，具体办法可由省级政府决定；二是对为城乡低收入群体就业、再就业做出贡献的创业企业，比照城市相关政策给予税收、信贷等优惠政策；三是让农民工回乡创办的企业享受国家和地方扶持发展中小企业、非公有制经济服务业、开发农业、农产品加工业、高新技术企业等优惠政策。在财政支持方面，通过中央和地方财政拨款，设立扶持农民工回乡创业的专项基金，用于农民工回乡创业的贷款贴息、创业培训和担保资金等。
（四）改善金融服务，为农民工回乡创业提供信贷支持。
一是加大政策性金融对农民工回乡创业的扶持。为缓解不发达地区有限资金过多流入城市和中小企业，农民工回乡创业融资难、资金供给短缺、贷款利息高等问题，应为回乡创业农民工提供额度不大但期限长、利息低、覆盖面广的贷款。
二是发展重点服务中小企业和农村社区的金融组织，充分发挥农村信用社为农业、中小企业服务的作用。农村信用社要加大对回乡创业农民工的信贷支持力度。要扩大村镇银行试点工作的范围，推进新型农村金融组织发展。
三是国有商业银行要对农民工回乡创业活跃的市县分支机构授权，按照商业银行的规范，为农民工回乡创业提供贷款。要建立新型信贷激励和考核机制，调动信贷人员的工作积极性。
四是适应创业者多样化的需求，开办固定资产抵押贷款、动产抵押贷款、个人委托贷款、自然人担保贷款和同一区域、行业、优质民营企业联保互保贷款等业务；对有市场、有效益、有技术、有发展前途的创业企业采用信用贷款与抵押贷款组合、整贷整还等方式，放款贷款额度和还贷时间。
五是放宽农村地区抵押物的范围，允许小城镇企业的地产包括集体所有土地的使用权及农村宅基地、自留山的使用权、房屋产权做抵押，解决回乡创业农民工的抵押贷款要求。
六是建立中小企业发展和农民工回乡创业的信贷扶持担保机制。对吸收农村35岁以上富余劳动力、城镇下岗失业人员和实地农民等扶持对象的农民工回乡创办的小型企业可按规定享受小额担保贷款服务，并给予贴息。各级财政应安排一定资金，充实中小企业贷款担保机构，用于支持农民工回乡创业信用担保体系建设，对信用担保机构给予相应的风险补助。
（五）建立健全农民工回乡创业辅导和培训服务体系。
一是提供创业辅导、培训和信息、技术服务。鼓励与农民工回乡创业有关的金融机构、科研机构、培训机构、行业组织和其他社会中介机构加强分工合作，相互协调，形成多方参与的农民工回乡创业服务网络。有条件的地区可依托现有机构成立农民工回乡创业者指导（服务）中心和中小企业情报中心，为回乡创业农民工提供创业培训、市场信息、开业指导、管理咨询、融资指导、企业诊断等服务。
二是加强农村劳动力转移的职业培训。要指导和配合回乡创业农民工结合企业的实际需要开展岗前和在职培训。要将回乡创业的农民工及创业企业的员工纳入各地农村劳动力技能就业计划中，参与职业技能培训的农民工可按规定享受职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。
（六）优先解决农民工回乡创业用地问题。
要将农民工创业用地纳入城乡大战和土地利用总体规划中。要在坚持执行国家严格保护耕地和节约、集约利用土地的政策基础上，因地制宜、妥善解决农民工回乡创业用地问题。
一是充分利用小城镇和乡村的存量非农建设用地，包括闲置土地、厂房和调整合并的机构、学校用地、村镇边角地、各地存量集体建设用地等，满足农民工回乡创业的用地要求。
二是根据中西部不发达地区许多县市山区丘陵多、耕地少的情况，在不影响水土保护、不损害农民权益、不污染、不浪费的前提下，适当扩大荒山、荒坡、荒滩等非耕地的开发利用，满足农民工回乡创业的用地需求。
三是在符合城乡规划、市（镇、村）容、安全、环保、卫生、消防等要求的前提下，可将回乡创业者家庭住宿租借房、临时商业用房作为经营场所。回乡创业者兴办符合无污染、安全、不扰邻条件的小型加工项目，经镇、村同意，允许在宅基地范围内搭建简易生产用房、供电、供水等部门应给予支持。
（七）加强对农民工回乡创业的引导。
地方政府要把农民工回乡创业纳入当地经济社会发展规划中，通过行政、经济、法律各种手段，培育和引导回乡创业的农民工成为当地发展第二、第三产业和现代农业的骨干力量，成为带领农村富余劳动力转移就业、改善家乡面貌的带头人，在振兴县域经济、脱贫致富和中部崛起、西部开发中发挥积极作用。
要大力宣传农民工回乡创业在统筹城乡发展、全面建设小康社会中的地位和作用，主动发现回乡创业的好典型，及时表彰他们中的优秀创业者，广泛宣传他们的创业事迹、创业精神，增强回乡创业农民工的光荣感、责任感和自信心。要引导全社会尊重、关爱和扶持农民工回乡创业，吸引更多农民工回乡创业，为农村经济社会发展和新农村建设做出贡献。
农民工回乡创业涉及多个政府部门的工作。各相关部门要把支持农民工回乡创业纳入自己的职责范围，建立分工明确、相互协调的工作机制。
劳动和社会保障部门要把农民工回乡创业作为农民外出务工经商的后续工作，作为就地就近解决农村富余劳动力就业的重要渠道，一手抓好农民外出务工的就业、培训和维权工作，一手抓好支持农民工回乡创业的工作，搞好创业培训等相关服务。
对农村困难群体、中年以上农村富余劳动力、失地农民、城镇下岗人员的就业做出贡献的企业，要在税费方面给予优惠。乡镇企业、中小企业管理部门应把农民工回乡创业作为乡镇企业、中小企业新的增长点。
扶贫部门应把农民工回乡创业作为新阶段扶贫开发的突破口；农业部门应把回乡农民工当作发展现代农业、推进农业产业化经营的骨干力量。
作者单位：国务院发展研究中心
中国乡村发现网转自：微信号 湖南省人民政府发展研究中心
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