——来自襄阳主城区周边16个小城镇的调查报告
上世纪90年代，湖北省襄阳市小城镇建设一度成为全国的一面旗帜，中央媒体曾以“小城镇，大战略”为主题，重点刊载播报过“襄阳经验”。进入新世纪以来，随着襄阳及各县（市）主城区步入发展变化快车道，乡级集镇由于诸种制约因素，相比主城区的快速崛起，发展相形见绌，差距愈拉愈远。去年底，中央城市工作会议为城镇建设指明了发展方向与前行路径，面对新形势、新任务，如何顺应新型城镇化快速推进的时代趋势，推动城镇转型发展和绿色崛起？对此，我们选择襄阳主城区周边16个乡级集镇（以下简称16镇），运用问卷调查、走访座谈、典型解剖、数据分析等方法进行深入调研，形成了一些思考。
本次调研，我们设计了A、B两份问卷调查表，A卷包括基本概况、社会发展、产业发展、城镇建设、问题和建议等5大类35项内容，由乡镇党委、政府据实填写，共发放A卷16份，收回16份。B卷从关系群众生产、生活的28个方面进行意见征询，每个乡镇分别选择10名干部和20名居民如实填写，共发放问卷480份，收回有效问卷426份（占88.75%）。大家对本级城镇发展满意的占39.4%，评价中等的占53.5%，反映较差的占7.1%。问卷共收到2000多条具体建议与意见，集中反映了干部群众对本级城镇的建设相当关切，对下一步新型城镇化的发展充满期待。
一、16镇基本概况
本文对卫星镇的定义，是指在襄阳主城区周边30公里范围内历经长期稳定建制，立足本地资源禀赋，对主城区的聚集发展形成拱卫之势，既可充分接受主城区辐射，又可为主城区提供有效服务；既有一定特色产业与就业岗位，又有比较完备的公共设施体系，能够围绕承载中心城市人口集散和产业转移而不断发育壮大的具有相对独立性的城镇。
符合上述定义的卫星镇，有南漳县的九集、武安，谷城县的茨河，宜城市的小河、王集，襄城区的欧庙、卧龙、尹集，樊城区的牛首、太平店，襄州区的峪山、龙王、古驿、伙牌、双沟、黄集，共计16个乡镇。其中，小河镇是全国新型城镇化试点镇；卧龙、牛首、太平店、伙牌、双沟、武安、小河7镇是全国小城镇建设重点镇；小河、九集、武安、欧庙、太平店、双沟、黄集是省级中心镇（其中小河、太平店、武安、双沟4个镇既是全国重点镇又是省级中心镇）。
16镇版图总面积3732.54平方公里，共有568个村（社区），总人口123.35万人，其中，10万人以上的镇有6个，6-8万与8-10万人的镇各3个。在总人口中，城镇人口73.9万人（含城镇外来务工及流动人口），城镇化率为59.9%，高于全市平均水平2.8个百分点。2015年，16镇粮食总产量149.7万吨，蔬菜总产量54.7万吨，分别比2010年增长18.3%、28.7%，分别占全市总产量的29.6%、16.3%；地区生产总值467.76亿元，公共财政收入6.25亿元，社会消费品零售总额183.78亿元，全体居民人均可支配收入17442.4元，分别较2010年增长1.43倍、3.4倍、2.3倍、86.2%。
16镇不仅具有其他乡镇无可比拟的区位交通优势和快捷接受主城区经济、科教、文卫、信息等辐射的先决条件，而且拥有良好的自然资源优势。共有耕地180.3万亩，人均1.46亩，高于全市平均水平0.29个百分点；山场116.3万亩、水域47.7万亩，人均分别为0.94亩、0.39亩。16镇区域内集中分布着古隆中、黄家湾、中华紫薇园、承恩寺、鹿门寺、七里山、长寿岛等重点景区十多处。作为主城区的后花园，休闲农业观光旅游遍地开花，各种类别的“农家乐”已挂牌1237家。
二、十六镇的发展特点
（一）基础设施建设推进有力。“十二五”期间，16镇用于城镇基础设施建设总投资24.27亿元，其中，在省、市、县（市区）三级争取资金投入20.81亿元，镇本级投入3.46亿元，分别比“十一五”时期增长32.5%、40.1%；在总投入中，用于公共基础设施建设的资金占60%，用于旅游文化设施建设的资金占16%，用于功能性特色镇建设的资金占24%。截止2015年，16镇城区街道总长839.1公里，镇区下水道总长239.2公里，分别较2010年净增397和117.4公里；镇区绿化总面积43.58万平方米(绿化率13.58%)，较2010年增长42.4%；镇区居民小游园达31个，比2010年净增24个。16镇中心城区建成区总面积113.1平方公里，较2010年净增38.7平方公里，其中10平方公里以上的乡镇有3个（九集、伙牌、尹集）。随着基础设施的改善和城镇规模的扩张，带来了人口集聚度的提高。2015年，16镇城区常住人口61.3万人，流动人口10.1万人，外来务工人口2.5万人，分别比2010年增长28.2%、30.1%和38.6%，较好发挥了小城镇转移农村劳动力、吸纳农民就近就业的作用。
（二）特色产业发展成效明显。16镇紧密结合重点镇、中心镇、新型城镇化试点镇以及现代农业示范区等创建活动，充分利用和发挥本镇优势，在产业特色发展、土地集约利用、承接主城区功能转移、服务中心城市等方面取得了明显成效。
——发展现代农业兴镇。通过建设农业综合示范区和特色产业基地，探索依托现代农业助推城乡一体化发展的新路子。双沟、小河、峪山、茨河、尹集等乡镇按照“工农结合、产城结合、城乡结合”的思路，打破村域界限，整体布局产业项目，将农业特色基地建设、农产品加工园区建设和农村新社区建设紧密结合起来，实施产业向园区集中，土地向规模经营集中，农民向新社区集中，全面推进土地流转、经营管理、投入机制、新社区管理、社会保障机制等方面的创新，促进了“四化”协调发展。目前，双沟镇产业园区集聚了正大饲料、南燕油脂、福新悦食品等20多个重大项目，成为鄂西北粮油、饲料集散中心，被农业部命名为“农产品加工示范基地”；小河镇现代农业示范园吸纳投资1.3亿元，已完成2000亩核心区一期建设任务，所开发的绿色水稻高效种养示范基地、超级稻种植示范等12个项目，可辐射带动周边10万亩现代农业开发；峪山镇引进正大集团、金旭爵士、襄大农牧等大型养殖企业，全镇年出栏生猪22.5万头，成为全省生猪养殖第一大镇；茨河镇坚持绿色理念，持续不断建设油茶基地，形成2万亩规模，成为全省油茶第一大镇。尹集乡全域规划建设新型社区，成为全省21个“四化同步”示范乡镇试点之一。上述5镇共新建新社区12处,吸纳8.5万农民入住。同时,欧庙、王集两镇利用汉江两岸沙土适宜麦冬种植的优势，坚持常年种植麦冬3万亩左右，成为全国三大麦冬生产基地之一，产量占全国70%。九集、武安两镇发挥主产水稻优势，将“梅园米业”培植成了全国稻米生产重点骨干企业和省级农业产业化龙头企业。龙王镇着力建设茅台集团有机小麦基地，被誉为“襄阳小麦第一镇”。据初步统计，上述10镇发展现代农业共流转土地32.6万多亩；通过发展特色产业，集聚生产要素，集约利用土地，促进了农业经济发展，为城乡一体化发展注入了生机与活力。
——承接主城区功能强镇。伙牌、牛首、双沟3镇，充分发挥分担主城区功能的重要作用，全面承接中心城区“两改两迁”（棚户区、城中村改造，工厂、市场搬迁），主动融合，借力发展，构建工业、商贸和交通物流产业体系,与主城区形成互补共兴格局。目前，牛首、双沟两镇共承接专业市场转迁44家，牛首镇已经形成了樊西综合市场聚集区和汽车、大型机械、钢材市场集聚区；双沟镇形成了农副产品专业市场集聚区；伙牌镇全面承接主城区纺织工业迁入，吸纳投资150多亿元，规划兴建占地22.8平方公里的新型纺织工业园区，目前已入驻纺织工业项目68个，另有13家在建项目；加之所承接的襄州区工业项目布局，在短短四五年内，崛起为一座现代化的工业新镇。这3个镇对主城区部分功能转移的承接，不仅从根本上解决了主城区长期以来形成的产业布局不合理、进出货物造成交通拥堵、影响居民生活环境等问题，而且带动了本镇房地产、交通物流等产业的发展，使农村剩余劳动力向小城镇转移有了新的门路。据统计，牛首、双沟两镇通过承接主城区专业市场转移，全部投入使用后，各类市场门店将达6300多家，从业人员可达1.68万人。伙牌工业园区的聚集，使规模以上企业由2010年的24家增加到33家，2015年实现工业增加值12.1亿元，较2010年增长2.7倍。通过对主城区功能的承接与分担，3镇不仅增强了经济实力，提升了小城镇建设档次，而且加快了与主城区社会经济的融合互动，实现了在错位发展中推动城镇化。
——培植旅游业靓镇。旅游资源聚集度高、休闲游吸引力强是襄阳主城区卫星镇的优势所在。尹集、卧龙、茨河、牛首等镇注重发挥这一独特优势，紧盯古隆中、黄家湾、娘娘洞、承恩寺、长寿岛等景区双休日游客扎堆、餐饮需求旺盛等有利条件，在兴办采摘园、垂钓、民俗表演等农家乐，保持“双休乐农家”旅游消费热度持续不减的同时，进一步培植放大旅游资源，形成长久见益项目。尹集乡按照发展“田园新城”的理念，引进花卉园林企业投资近20多亿元，分别在集镇近郊和五个新社区建成了中华紫薇园、黄家湾生态森林公园、青龙湾生态休闲旅游度假区、“国粹花城”、现代林业高科技示范园等乡村休闲旅游项目，实现了一区一景，全域皆景。卧龙镇着眼于放大隆中效应，规划新建凤凰温泉度假村、九天娘娘洞、同源古镇等一批旅游休闲项目；茨河镇侧重开发腐乳、承恩山泉、贡米和高档茶油“吉祥四宝”特色旅游产品。上述4镇通过围绕重点景区延伸“农家乐”开发，厚植新的旅游资源优势，着力打造成主城区的“后花园”和“城市客厅”，不仅扮靓了小城镇，增强了卫星镇的美誉度，还实现了农民就近就业，增加收入，带动发展。
（三）镇域综合实力显著提升。16镇立依靠独有的“近水楼台”，按照市场导向，为主城区精准提供农产品需求服务，承接主城区产业转移，兴办工业商贸企业，促进了社会经济发展，提升了镇域综合实力。调查显示，2015年，16镇经济总量占城区（含襄州区）经济总量的18.1%，其中，50亿元以上乡镇有3个，30-50亿元乡镇有4个，10-30亿元乡镇有6个；地方财政总收入占主城区总量（含襄州区）的4.2%，其中，亿元以上乡镇有3个（伙牌、双沟、尹集），千万级乡镇有12个，成为所在县（市、区）经济发展的重要支撑。在产业层级上，16镇一、二、三产比例从2010年的69.2%：16.2%：14.6%，优化调整为2015年的45.6%：31.7%：22.7%；其中，工业总产值“十二五”末突破400亿元，占主城区（含襄州区）工业总产值的11%；规模以上工业企业190个，比2010年净增104家。根据问卷调查，居民对水电、通讯、出行、购物、买菜、入学、就医、居住条件等满意度都超过了75%。从我们实地走访的九集、小河、茨河、峪山等8个镇的情况看，城镇基础设施、产业园区（基地）项目、交通与人居环境等重点工作都得到了深入推进；教育、卫生、社保等民生工程及社会事业得到了长足发展，居民生产生活条件明显改善。特别是九集、小河、茨河等镇，以完善城镇功能为重点，突出规划引领、建管同步，城镇干净卫生，一派繁荣景象。在与双沟、伙牌、牛首、龙王等镇干部的座谈中也了解到，这些镇坚持以项目带动、园区引领、绿色发展为重点，把品牌战略作为优化产业结构、促进经济转型发展的有效途径，使经济与民生事业发展水平、生态环境质量与要素集聚能力都得到了显著提升。
三、16镇发展中的问题
（一）规划编制滞后
调查表明，16镇只有少数镇按照新型城镇化的要求进行了总体规划编制，大多数镇的规划还停留在粗线条、浅层次水平，不仅没有全域村庄建设规划，更没有城镇控制性和修建性详细规划。同时，主城区的建设规划与周边卫星镇建设规划存在脱节、断裂问题，没有把卫星镇纳入主城区的有机统一体进行顶层设计、统筹规划，致使主城区与周边乡镇在新型城镇化的推进过程中“各唱各调，各吹各号”。由于规划科学性、系统性、前瞻性不够，卫星镇建设普遍缺乏有效的规划指导，由此带来了三个方面的突出问题。
一是城镇空间形态杂乱。有的镇一味进行城镇扩张，而连基础性的城镇功能分区及排水、排污、供水、供气等专业规划都缺乏，既浪费了土地资源，又加剧了生态环境方面的压力；有的镇乱建、违建现象难以控制，城镇住宅大多为居民自建的“筒子楼”，建筑密度大，楼房间距小，采光通风条件不佳，既不利提高居民生活品质，又为高水准建设小城镇留下了隐患。
二是基础设施不能共享。部分卫星镇发展很快，早已突破了原有规划，但因为规划修编没有跟上，难以进行整体布局，以致在公用设施建设上各自为政，搞低水平重复建设，造成资源浪费。如，伙牌、尹集、牛首3镇基本与主城区联在了一起，但由于缺乏整体规划，市区供水、供电、供气等基础设施不能与之共享，与主城区融入程度不高，各镇不得不另起炉灶进行水、电、气等基础设施建设，造成一定浪费。
三是规划权威性不强。16镇中绝大多数城镇规划内容、深度没达到相关规范要求，更未通过法律程序审批。这样，部分镇受政绩观和开发利益的影响，把规划的权威性、重要性丢在一边，不严格依法依规办事，甚至随意变更规划方案，致使过度开发、无序建设、违规建房等现象普遍存在。据太平店、牛首镇反映，两镇约有2.5万多户居民建房都未办理“三证”（规划许可证、土地使用证、房产证），居民相互攀比违规建房，村庄规划失去作用。
（二）城镇化发展质量不高
一是城镇规模偏小，基础设施配套不够。16镇中，城镇建成区面积在5平方公里以下的占9个，人口在1万人以下的占7个；城镇基础设施配套欠缺，道路、绿化、电力、雨污管网、燃气管道、智能化管网建设或因资金瓶颈，或因缺乏刚性规划，“打起哪，唱起哪”，统一配套水平低；人均公园绿地面积、城区用水用气普及率远远低于主城区水平；在出行方面，只有尹集、卧龙、牛首、太平店、黄集、伙牌6个镇实行了城乡公交一体化，其余10镇均未享受到便利的城市公交服务。由于城镇规模较小、城镇配套设施不够完善，卫星镇的集聚、辐射功能发挥不充分，资源吸纳能力小，第三产业发展缓慢，就业门路狭窄，农村剩余劳动力向城镇转移步伐不快。
二是社会保障能力与公共服务不足。调查显示，16镇居民基本养老保险、基本医疗保险常住人口覆盖率尚不足80%，2.5万名外来务工人员，在医疗卫生、文化教育、社会保障、住房保障等基本公共服务和社会福利方面，都没有享受或没有完整享受到市民化待遇。共公文化体育资源总量不足，16镇仅有少量文化书屋，80%的社区没有文化、体育活动场地。同时，卫星镇与主城区、与所管辖的村庄享有的公共服务呈“倒金字塔”型，存在着严重不均衡问题。各项公共服务的优质资源主要集中于主城区，服务水平远远高于卫星镇；而卫星镇的公共服务质量又高于村庄，村庄建设存在着“有新房子没有新环境，有新发展没有新生活，有新农村没有新农民”的状况。问卷调查显示，居民对安全饮水、小孩入托、文体活动、街区环境等意见较大，满意度不到40%。
三是环保设施建设滞后，环境污染治理乏力。16镇普遍缺乏完备的城镇生活污水、垃圾处理设施，没有一个城镇有完整的市政排水管网并实行雨污分流，没有一个城镇建设污水处理厂，产生的生活污水直接排入河道；环保机构不健全，城镇保洁、垃圾收集、分类、清运缺乏长效营运机制。作为主城区的卫星镇，还面临着愈来愈严重的农业面源污染与主城区转迁工业的污染问题。一方面，16镇多为农业大镇，围绕主城区的消费需求提供更加丰富的农产品势在必行，因而大田生产使用的农药、化肥、农膜和规模化的畜禽养殖产业等带来的土壤、水体污染“公害”难除，不仅影响到美丽乡村建设，也对卫星镇和主城区形成难以根治的包围之势。另一方面，主城区工业转迁近郊及大型磷化工业企业布局，增加了部分卫星镇的污染压力。如迁至余家湖的化工工业园，迁至伙牌的纺织工业园，拟在武安镇布局的磷化工业园等，还有部分镇的小型私营工厂，因治污投入不足，生产排放的污水、废气、废渣等，都对卫星城镇的生产生活环境构成危害。
（三）产业支撑能力不强
一是传统支柱产业优势减弱。16镇多为农业大镇，作为传统支柱产业，虽有主城区广阔的消费市场做后盾，但由于农业比较效益低下，加之农产品消费市场选择多样化，致使传统农业优势持续减弱，甚至越是农业大镇，财政收入越低，经济越是难有起色。如九集、王集、欧庙、龙王4镇均为农业产出大镇，但2015年其公共财政收入在16镇中分别排名第15、14、11（欧庙、龙王并列）位。调查还显示，16镇2015年农业总产值168.5亿元，占全市农业总产值的23.2%，人均农业总值13660元,高于全市平均水平12.2%，但16镇人均财政收入仅为506.6元,比全市平均水平569元低62.4元。
二是新兴产业实力尚未形成。16镇在承接主城区产业转迁、围绕现代农业实施转型发展上虽有一定成效，但新兴产业尚未形成实力，现代服务业发展不充分，特色产业规模不大，支撑作用不够明显。有的镇甚至转型乏力，如上世纪90年代被授予“中国乡镇之星”的太平店镇，因乡镇企业与化纤产业萎缩，转型发展跟进不够，导致经济发展后劲不足，曾经的耀眼之星如今已是“黯然失色”。由于新兴产业成长不充分，总体看来，16镇的综合经济实力不尽人意，在全省甚至全市都没有一个叫得响的经济大镇，城镇承载力、集聚力以及对农村富余劳动力的吸纳力等等，与卫星镇所处的地位、应发挥的作用还有较大差距。
三是产业定位不够准确。16镇中，除伙牌、双沟、小河工业与现代农业发展有起色，尹集、卧龙旅游发展有亮点，牛首商贸物流发展有前景，峪山养殖业和茨河油茶发展在全省有位次外，其他乡镇尚没有找到适合自己并能作为未来发展方向的产业定位，大多数镇以初级资源加工业为产业主体,缺乏深层次的产业开发,资金密集、劳动力密集的产业相对薄弱，相互间产业结构雷同，同质化竞争明显，地域、城镇间产业配套协作程度低。如王集、欧庙两镇的麦冬产业缺乏合作，相互竞争压价抛售粗级产品，而未能携手进行深加工开发，赚取附加值，实现高效益。再如，茨河、九集、卧龙、欧庙、峪山等镇都在打乡村旅游牌，却没有一家能够做到在全市有地位、全省有影响。
（四）建设资金与用地指标匮乏
一是乡级自身投入乏力。长期以来，乡级城镇建设主要依靠自身投入，而受制于现行管理体制，乡镇没有财权，不是一级完整意义上的政府，其实现的税收在上缴县级财政统筹预决算时，一直奉行的是保人头经费而无建设资金，致使乡镇缺乏有效的城镇建设调控手段，一批卫星镇基本处于“讨米”搞建设、凑合搞建设的“自生自灭”状态。调查表明，“十二五”期间，16镇本级政府用于小城镇建设的投资仅为3.45亿元，每镇年均投入只有431.3万元。
二是投融资渠道单一。近年来，各级均把主要财力放在中心城区与美丽乡村建设上，由于“两头热、中间冷”，乡级城镇建设项目列入国家“笼子”的少，政策性资金支持少。尽管16镇有10个镇被列入国家小城镇建设重点镇和省级中心镇，但2015年向国家、省市（县市区）争取的城镇建设资金只有8000多万元。国家、省市对小城镇建设融资政策不明确，城镇周边土地资源属于集体所有、农户承包，土地管理红线较多，抵押融资既无明确政策，也有金融风险，加之城镇公用设施的公益性决定了其向社会融资的可行性低。因此，卫星镇建设资金捉襟见肘，新型城镇化推进缓慢。
三是历史债务包袱沉重。调查显示，2002年农村税费改革，16镇锁定历史债务总额为16.15亿元，其中镇级债务7.32亿元，镇均4574.6万元；村级债务8.83亿元，村均债务达155.5万元。历史债务遗留问题久不化解，成为制约卫星镇发展的一块心病，致使各镇在城镇建设上不敢“轻举妄动”，唯恐“老债未还，新债又添”。
四是用地指标受限。市、县两级在土地指标分配时，往往优先满足本级中心城区建设用地，部分卫星镇不仅用地指标受限，而且用地指标还被严重挤占。如，在东津新区建设中，从峪山、尹集等周边乡镇调用了大部分土地指标，致使这些镇连续几年来都在以迁村腾地办法填补用地指标，却仍然缺乏城镇建设用地，制约了一些招商引资项目的落地发展。
（五）乡镇体制机制僵化
一是职能与职责不对等。2003年实施的乡镇综合配套改革，将负有服务、管理职能的城建所、农技站、文化站等七站八所一律改为以钱养事的社会性组织，致使人员分散，经费短缺，业务弱化，服务管理虚化，严重影响了乡镇社会事业发展与城镇建设管理。以太平店镇为例，综合配套改革将城建分局改制为城建服务中心，在职员工12人，以民办非企业单位的性质承担着全镇的规划建设、禁违拆违、环卫绿化等数十项村镇建设管理工作，每年的养事经费不足以职工发工资、买社保，中心不得不以每月700元的低薪聘用老弱病残者清扫街道，城镇建管面临经费保障不足、人员清黄不接、专业素质难以适应的崩溃境地。调查表明，16镇普遍存在村镇建设管理、执法不到位问题，违法占地和违章建房屡禁不止。另外，乡镇人权和事权不统一，凡是涉及职能部门利益的政策，都无法有效执行；所担负的计生、综治、维稳、环保以及安全生产、廉政党风建设等八项工作，每项都是“一票否决”考核，责任刚性，权力弱小。在城镇规划、土地征用、房屋拆迁等方面，既无财政支配权和执法权，也无强力调控手段，推进落实难度很大。
二是行政体制双重化。襄城、樊城与其他县（市、区）在行政体制管理方面一直是双重标准，县（市、区）财政体制省级垂管，县域社会经济发展纳入全省统一考核，而2个城区财政体制由市统管，各项考核也未在列全省，导致在向省争取项目、资金方面难以享受同等待遇，直接影响到乡镇发展。比如，2001年从襄州分别划归襄城、樊城管辖的欧庙、卧龙、太平店、牛首4镇，15年来，向省、市争取的发展项目资金较原管辖地约少80%。而纳入城区管理体制后，这些镇既不能享受襄州区对乡镇实行的税收返还政策，也未享受到与主城区同等的公共服务。近年，襄州区为了扶持镇域发展，发挥自有财政调配、调控作用，2015年对所属的峪山、双沟、伙牌、古驿、黄集、龙王6个卫星镇共计返还税收4500万元，镇均750万元，有力支持了这些镇的建设与发展。而划至襄城、樊城管辖的欧庙、卧龙、太平店、牛首4镇，区财政只保干部工资，没有任何其他建设资金预算。同时，城区共公服务资源配置严重不均衡，太平店、牛首2镇城区规模为15.5平方公里，而其每年的环卫投入区财政仅仅拨付80万元，还不到主城区3平方公里街道环卫投入的五分之一。从实地调研情况看，上述4镇行政区域隶属变更后，城镇面貌没有发生重大变化，尤其是欧庙、太平店十多年来山河依旧、不进则退。
三是干部职数不匹配。行政资源配置僵化，部分地方没有根据实际工作需要科学设置、合理配备干部职数。如欧庙镇版土面积183平方公里，共有50个村、10.58万人，但在镇级领导班子职数与干部职数配比上，却与版土面积相差悬殊的乡镇、办事处同等设置，导致干部工作苦乐不均，积极性受挫。同时，16镇干部队伍普遍老化，平均年龄超过45岁，干部梯次结构失衡；各项社会事业专业人才严重缺乏。
四、加快卫星镇发展的对策建议
建设好、发展好襄阳主城区周边卫星镇，不仅对推进全市新型城镇化建设有着积极的示范引领作用，而且对更好集聚各类要素，实现主城区与周边城镇融合发展，加速省域副中心城市建设有着重要的促进作用。让卫星镇富起来、美起来、亮起来，必须以“五大发展”理念为指导，以科学规划为引领，以辐射带动为途径，进一步明确发展定位，通过政府推动、产业促动，市场拉动，充分释放卫星镇连接城乡、承载产业、造福百姓的聚集和辐射功能，实现经济实力增强、生态环境优良、保障服务完善、居民宜居宜业目标。
（一）着力规划统筹，优化城乡一体化布局。建议市委、市政府将16镇的发展规划纳入与主城区一体化发展的范畴，按照新型城镇化指引的“四化（城镇化、工业化、信息化、农业现代化）同步”要求，成立规划专班，设立专项经费，组织16镇所在县（市、区）系统梳理其区位条件、资源禀赋、产业特点，并根据其所处的区位与交通优势、资源与环境承载力、产业与人口规模等因素，着眼于今后10—20年的发展，通盘考量主城区与卫星镇的总体布局与发展规模、城乡空间结构、城镇功能分区、产业差别化发展等，准确定位各镇发展方向，合理划分“都市圈—主城区—卫星镇—一般镇”的发展梯度，科学制订、统一修编16镇的经济社会发展规划、城镇总体规划、土地利用总体规划和村庄建设规划等一系列配套规划，全面完善城镇控制性详规；配套做好产业发展、基础设施、公共服务、资源环境等专项规划编制。各项规划设计力求坚持高起点、高标准，既突出各镇特色优势，又具有预见性和可操作性。各项规划制订、修编完成后，必须以县、镇两级人代会形式予以法定认可，不得随意变更，确保规划实施的连贯性。
（二）强化产业支撑，增强镇域经济实力。经济强必须产业兴。16镇应紧盯全市镇域经济发展“第一方阵”，进一步明晰产业发展定位，坚持一业为主，多业驱动，产城融合，突破性发展特色产业集群，实现强镇富民。一是构建现代农业示范型产业体系。支持双沟、小河、九集等镇以现代农业示范区建设为平台，推进区域化布局、专业化生产、产业化经营、社会化服务，大力推广“一高三新”农业，发展生态、有机、循环农业，打造现代农业示范板块，形成融高效种养、育苗组培工厂、现代农业科技馆（博览馆、专家院士站）、农业科技培训中心、农产品精深加工、农产品交易市场、农业废弃物综合利用等为一体的现代农业园区，通过培育新型农业经营主体，构建新型农业经营体系，真正把农业做精做强、做出高效。二是构建资源开发型产业体系。支持武安、九集、茨河、峪山、龙王、黄集、古驿、欧庙、王集等镇利用土地资源广阔与传统农业生产条件好的优势，围绕粮食、果蔬、畜禽养殖、油茶、麦冬等大宗农产品，以建设绿色高效的郊区型、外向型、品牌型农业为方向，推进农业资源规模化、生态化、绿色化、特色化开发，连片打造优质农业产品系列，形成休闲观光农业、高品质养殖业、特种农产品生产基地，进一步唱响“梅园米业”、“茅台集团有机小麦基地”、“中国麦冬之乡”、“湖北第一油茶大镇”、“湖北第一畜牧大镇”和“襄阳优质菜篮子基地”等一批有质量、有效益的农业品牌。三是构建工业带动型产业体系。支持伙牌、太平店等镇发展纺织、汽车零部件、环保建材等工业门类，坚持依靠科技加快工业转型升级，尤其是纺织工业要培育一批以“际华.三五四二”为代表的驰名品牌，形成从织布到成衣、从粗级产品到终端消费品的系列产品，重树襄阳纺织工业强市形象，拉动镇域经济发展。四是构建商贸物流型产业体系。支持牛首、双沟等镇加快建设和完善市区转迁的各类市场与物流产业园，积极引入物流金融等高端服务业，搭建覆盖城乡的信息平台和电子商务平台，优化商贸、物流网点布局，打造辐射鄂豫川陕毗邻地区商贸、物流大镇。五是构建旅游拉动型产业体系。支持尹集、卧龙、茨河、古驿、龙王等镇挖掘历史文化资源，加快文化旅游业发展，重点推进中华紫薇园、黄家湾、九天娘娘洞、承恩寺、龙王古墓群、长寿岛等旅游项目的深度开发，打响文化旅游品牌；推进生态农业体验风情园建设，提升“农家乐”内涵与建设水准，打造湖北旅游名镇。
（三）多方筹措资金，强化建设投入。一是积极争取上级扶持政策。对于国家、省确立的7个重点镇、6个中心镇，所在县（市、区）要帮助他们编制申报有关建设项目，积极争取上级财政扶持政策。针对大多数县级财力薄弱的实际，建议市、县两级政府向省政府争取加大对省级中心镇的扶持力度，将国家级重点镇和省级中心镇地方财政超收上缴部分全额返还用于城镇建设。二是加大县级财政支持力度。建立财权与事权相匹配的共公财政体制，完善财政扶持增长机制，优先保障城镇居民文体活动场所、停车场、公厕等公共服务设施建设的资金投入。对社会办医、办学、养老等，在财政补贴、用地配套方面给予重点支持，鼓励引导社会力量以多种形式参与公共设施建设。各地可借鉴襄州区实施的乡镇税收按比例返还用于城镇建设的经验，探索实行土地出让净收益返还、城市建设维护费返还、财政超收返还、城镇基础设施配套费全额留镇等政策，使卫星镇建设有米下锅。三是建立市级以奖代补机制。虽然部分市、区财政体制省管，但作为襄阳主城区的卫星镇，市级财政有责任、有义务给予一定投入支持。建议市委、市政府每年拿出1—2亿元财政资金，设立卫星镇建设奖励基金，责成城建部门会同县（市、区）研究制定卫星镇年度考评标准，根据考评结果，对名次靠前的镇给予奖励，用于公共设施建设与维护。四是创新多元化投融资机制。按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，放开市场准入，探索建立多元化、可持续的城镇建设投融资机制。建议市、县两级运用财政贴息、股权投资等办法，对卫星镇建设实行引导性资金投入，引导和带动民间、社会、域外资金投入，放大财政资金在卫星镇建设中的杠杆作用和乘数效应；同时，加大对卫星镇信贷扶持力度，形成政府投资、社会投资、个人投资和引进外来投资等多元投融资格局。对水、电、燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目，本着“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励社会资本投入；探索实行公用设施特许经营，筹集卫星镇建设资金。五是倾斜支持建设用地。在总量平衡的基础上，组织好区域内用地指标的调整，对产业基础好、发展前景广阔的卫星镇在用地指标上给予倾斜支持，保证年度土地使用指标中有一定比例专项用于卫星镇建设；国家下达的城乡建设用地增减挂钩周转指标，应优先安排卫星镇发展使用；市、县土管部门要积极向省争取卫星镇特别是省级中心镇专项土地指标。
（四）着眼民生关切，推进公共服务均等化。16镇要成为全市新型城镇化的引领与示范，必须把“人的城镇化”作为卫星镇建设之魂，加快推进与主城区在教育、医疗、养老、基础设施等公共服务方面的无缝对接，借助提高城镇化质量和城乡一体化双轮驱动，把卫星镇建设推向更高层次。一是推进社保服务均等。对因失地进城、有劳动能力和就业要求的农民进行失业登记，同等享受城镇居民的各项培训、创业补贴和贷款等待遇；对已经在卫星镇落户、有稳定住所和工作岗位的农民，实行养老、医疗、就业、失业等社会保障全覆盖。借鉴上海市做法，将进镇落户农民的社会保障费用与引导农民退出承包地、宅基地结合起来，以进城农民农村宅基地置换住房，以承包地换“镇保”（即小城镇社会保障），保留进城农民在农村原享受的社保、惠农等政策。二是推进公共产品供给均等。本着主城区与卫星镇一体化原则，加强统筹规划建设，推进公共产品供给均等。科学布局路、电、水、气、信息“五网”建设，使其在综合功能上尽可能做到卫星镇与主城区、与所辖村对接；建立垃圾收集、清运长效机制，健全污水处理设施，推进城乡环卫一体化；统筹城乡教育、医疗资源，优化城乡师资、医护结构，健全主城区医院与卫星镇医疗服务机构双向转诊制度，探索实施市级重点中学、医院在卫星镇挂牌设立分校、分院，派遣名师定期指导、专家上门座诊，推进城乡教育质量、医疗水平均衡发展；完善城乡公共就业扶持政策，将农村劳动力转移纳入主城区就业工作体系，为外出务工人员搭建返乡就业创业平台；加快实施城乡公交一体化，扩大主城区公交服务范围，分批次逐步整合优化城乡客运资源，确保在“十三五”期内，实现16镇与主城区公交全面畅通目标，真正形成城乡无缝衔接的公交一体化模式。三是推进智力支持均等。开辟卫星镇专业公共服务人才引进绿色通道，通过公开定岗招录、购买公益性岗位、加强培养交流等方式，加大卫星镇公共服务专业人才供给量，在编制、户籍、住房、工资、科研经费、荣誉等方面，为基本公共服务领域人才队伍的可持续发展营造良好条件，使其在小城镇留得住、干得好。
（五）坚持生态文明，加快绿色城镇建设。16镇拱卫着襄阳主城区，建设生态美、环境优的绿色城镇是民心所向，百姓所盼。因此，要将生态文明理念全面融入卫星镇建设的全过程，实行严格的资源开发节约利用和生态环境保护制度，设定并严守资源消耗上线、环境质量底线、生态保护红线，形成生态文明建设制度硬约束。全面构建绿色生产方式、生活方式和消费模式，把无公害农产品、绿色有机食品、循环经济、清洁能源、生态旅游等绿色产业发展作为主攻方向，禁止在中心城镇引进上马高耗能、高排放企业，建议市委、市政府责成南漳县禁止上马武安镇磷化工业园。同时，完善城镇废旧商品回收体系和垃圾分类处理系统，加强城镇固体废弃物循环利用和无害化处理。积极发展绿色交通，倡导绿色出行；支持卫星镇绿地绿廊、湿地公园、城镇庭院、小区公园、郊野公园建设，逐步构建生态园林型城镇，提升人居环境质量。
（六）创新体制机制，营造良好发展环境。一是扩权放手发展。国家发改委将对经济总量大、吸纳人口多（10万人）的小城镇，实施新型设市模式，放权扩权，推动发展。建议市委、市政府先行先试，选择1—2个镇域人口超10万的卫星镇实行放权扩权试点，打破长期束缚乡镇发展的体制机制框框，充分释放发展活力，建立“小政府、大服务，低成本、高效率”的城镇治理模式。具体从行政体制改革、财政管理体制改革、扩大土地使用权、下放行政审批权和事务管理权等方面落实县级经济社会管理权限。在试点镇试行设立建委、城管、土地、税务、公安等职能分局，赋予相应审批权、执法权，通过放权扩权，理顺管理体制，使试点镇能够按照相同人口规模城市权限规划、建设、管理城镇，加快拓展大镇功能，形成示范引领。二是建立协调机制推进发展。强化对卫星镇发展的高位统筹和倾斜支持，建议市委、市政府制定《关于支持襄阳主城区卫星镇发展的实施意见》，从城镇规划、产业发展、基础设施建设资金投入、房地产开发管理以及旧城改造、户籍管理、医疗卫生、文化教育等社会事业发展方面出台具体扶持配套政策，并成立城镇化领导小组，把卫星镇的建设作为引领全市新型城镇化发展的重点，定期召开16镇所在县（市、区）及乡镇领导例会，形成共商协调机制，统筹跨区域重大基础设施的规划建设，促进同向并进和同质对接，推进建立产业合理布局、资源合理分配、成本合理分担、收益合理共享的16镇合作机制，促进生产要素自由流动和优化配置，推动卫星镇加快发展。三是建立考评体系激励发展。城建、统计部门要对卫星镇的发展研究制定工作统计指标与考评体系，并以此作为全市新型城镇化综合评价体系，通过定期对规划落实和工作进展情况进行检查评估，形成完善的目标责任考核机制，对建设成效显著的卫星镇给予重奖，对在卫星镇发展中做出突出贡献的党政主要领导和干部优先提拔使用。
作者分单位：中共襄阳市委政策研究室
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