核心提示：武胜县白坪-飞龙示范区建设突出规划引领，注重机制创新，统筹县城、集镇、乡村三个层级，把牢规划、建设、管理三个关键，注重产业、环境、文化三大特色，创新统筹推进、多元投入、市场运营三大机制，实现了“产区变景区、产品变礼品、劳动变运动、一业变多业、打工变创业、农民变居民”的六大转变。
国家新型城镇化规划以及中央城镇化工作会议，都提出，在有条件的地方要推进就地就近城镇化。实践表明，就近就地城镇化，关键要做好产村产镇融合，要用产业支撑城镇化，实现产、城、人、文、景多位一体的发展。然而要实现这样的发展，又需要一系列条件，采取可行的措施。在四川省第二轮产村相融、成片推进新农村示范区过程中，白坪-飞龙是一个突出的案例。当地政府、企业、农户及社会组织在具体推进过程中，通过一组创新，包括产权制度创新、适度规模经营创新、农业经营主体培育创新、农业社会化服务创新、资金筹措方式创新、区域工作机制创新等等，破解了难题，赢得了发展空间。
一套做法
白坪-飞龙新农村示范区位于武胜县东北部，辖白坪乡、飞龙镇、三溪镇3个乡镇29个行政村，规划面积50平方公里，现有人口6.3万。白坪-飞龙新农村示范区是全国休闲农业与乡村旅游示范点、国家4A级旅游景区，曾荣获中欧绿色和智慧城市技术创新奖。示范区农民人均纯收入从2012年的不到8000元提升到2015年的16060元，同比增长20%，高于全县平均水平39.8%。白坪-飞龙示范区取得如此大的成就，最主要的原因是抓住了四川省第二轮产村相融、成片推进新农村示范区建设的契机，坚持六个统筹，大力推进农业现代化，推进就近就地城镇化。具体而言，六个统筹是指：
一是统筹规划编制。坚持多规合一，按照全域、全程、全面和城乡统筹的要求，编制《白坪-飞龙新农村示范区建设总体规划》及有关土地利用、镇村建设、产业发展、基础设施、生态保护等专项规划30余项，形成了“三园一基地”（标准甜橙园、标准蔬菜园、标准花木园和优质粮油基地）的产业布局和“一城一镇多新村”（白坪-飞龙旅游新城、三溪商贸新镇、7个新农村综合体和41个新村聚居点）的村镇体系。
二是统筹村镇建设。注重文化传承和生态保护、把镇村建设与休闲旅游、乡村旅游有机结合起来。主要体现在建立了10个符合当地特色和文化的旅游新村、4个新农村综合体、3个特色文化旅游大院，改造和保护院落313个。
三是统筹产业发展。坚持“三产互动、农旅结合”的理念，引进四川安拧宝、四川昊农等产业主体136个，培育菜根循环农业专业合作社、宏远农业专业合作社等专业合作组织69个，规模发展甜橙园3万亩、标准蔬菜园15万亩、标准花木园5000亩，以及“千斤粮万元钱”粮经复合产业基地2万亩，新发展规模养殖场22个、农产品加工中心2个、特色农家乐22家、乡村客栈36家。
四是统筹基础设施建设。建设了旅游大道和环线公路，实施河东供水工程，并开展洁净水行动，成功构建了布局合理的田网、路网、渠网、电网等基础设施体系。
五是统筹完善公共服务。统筹建设、科学布局村级公共服务中心、学校、医院、警务室、文化广场等公共实施，建立城乡一体的教育、医疗、就业、保险等公共服务体系。
六是统筹加强社会管理。推行网络化管理，开展“1+N”干部联系群众工作，建设和谐文化大院，推进乡镇民主法治建设。
一组创新
产村相融、成片推进新农村示范区，涉及到许多改革与发展过程中所面临的难题。武胜县通过一组创新，破解了这些难题 。
一是创新农村产权制度。加快推进以新农村土地承包经营权确权登记颁证为主的“多权同确”，积极推进林权、农村房屋所有权等各类产权的确权登记，开展农村集体资产股份合作制度改革。建立农村产权交易市场，引导农村产权进入交易市场。率先开展农村产权抵押融资试点，探索农村产权抵押、担保的多种形式。
二是创新发展适度规模经营。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农民以土地经营权入股、托管等多种方式流转承包土地的经营权，发展多种形式规模经营。建立示范区农民土地承包流转平台，依托乡镇土地流转服务站和农村土地流转服务点，开展委托流通、农地生产能力等级、流转价格评估、抵押担保等服务，加强农村土地流转监测。
三是创新培育新型农业经营主体。加大扶持力度，完善支持体系、推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。实施分类指导，引导具有一技之长的农户发展适度规模经营，进而发展成为专业大户。开展示范性家庭农场创建活动，促进家庭农场健康发展。引进农业龙头企业，发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通业。
四是创新农业社会化服务。坚持以主体多元化、服务专业化、运行市场化为发展方向，积极构建公益性服务和经营性服务相结合的新型农业社会化服务体系。
五是创新新农村建设资金筹措。组建县农投公司，发挥集成政策、集聚资源、集中资金的优势，按照市场法则坚持平台融资、挂钩筹资、经营增资、招商引资多渠道筹措建设资金。
平台融资。首期注入300亩县城国有存量土地给农投公司作为抵押物，向银行融资7500万，再向社会BT融资2.7亿多元。通过银行贷款、融资租赁等，共筹集资金3.5亿元。
挂钩筹资。示范区首批实施白萍乡、三溪镇城乡增减挂钩项目1340亩，实现土地增值收益4亿元以上，全部用于示范区基础设施、公共服务设施建设以及生态环境治理。
经营增资。农投公司4个子公司依法开展土地经营、农业开发、旅游经营和商贸服务，实现年收益1亿元以上；白坪村、高栋村、卢山村等分别组建旅游发展公司，实现年收入20万元以上；推动示范区投资建设良性循环，滚动发展。
招商引资。农投公司根据示范区产业发展规划，认真编制现代农业、农副产品加工、商贸物流、乡村旅游等项目招商引资，吸引城市工商资本和社会民间资本25.6亿元到示范区投资兴业。
六是创新区域工作运行机制。推进园区统筹、公司运营、乡镇服务、村社治理的协同机制，力促示范区高效运行。成立园区管委会，负责示范区的经济事务，履行统筹规划、要素保障、建设管理等职能。管委会下设农投公司，其按照区域平衡原则，采取市场化运作，对示范区进行整体投资建设运营。建立村党支部领导的村民自治组织和村集体经济组织运行机制。乡镇全力配合示范区建设、履行辖区内公共服务和社会管理职能。
一个比较
在城镇化的大背景下，各地各部门都在进行多样的探索。如今，研究特色小镇一定要研究浙江模式。浙江的特色小镇是对经济发展新动力的探索，取得了一定的成就，得到自上而下的重视。而在中西部特色集镇研究中，武胜的白坪-飞龙新农村示范区则是一个很好的样板。
从总体上看，白坪-飞龙新农村示范区很好地体现了中央有关城镇化建设的精神内涵，坚持了“以人为本、四化同步、优化结构、生态美好、人文传承”，具有普遍性。在个性化方面，白坪-飞龙新农村示范区特色明显，在建设白坪-飞龙新农村示范区过程中，政府起了很强的主导作用，选择的是相邻区域有特色的乡镇，统一规划、建设、管理，同时也发挥了市场主体作用，以建设“产村相融，农旅结合”为目标，完善基础设施，形成“业兴、家富、人和、村美”的格局。武胜的白坪-飞龙新农村示范区与浙江的特色小镇各有千秋，是在不同的经济发展水平上和资源禀赋上对城镇化的探索，两者相比主要有以下五点不同。
第一，目的不同。与浙江的特色小镇相比，武胜的白坪-飞龙示范区目的更加多元化。白坪-飞龙示范区有新型城镇化的任务，有农业发展的任务，有探索现代文明、城市文明如何向乡村覆盖的任务。而浙江的特色小镇更多的是探索经济发展新动力，目的是找到在经济发展水平较高时，更好发展新经济的办法。白坪-飞龙示范区承担了更多的“三农”问题，承担了经济基础薄弱的欠发达地区城镇化的任务，承担了城乡一体统筹发展的综合任务。中西部地区有很多地区处在与白坪-飞龙示范区相同的发展阶段，白坪-飞龙的模式对中西部地区城镇化建设具有极大的参考价值。
第二，背景不同。白坪-飞龙新农村示范区典型特点就是一个“农”，这是它的长板，也是短板。在过去的几年，示范区对“农”进行了充分的发掘，不仅长板没有丢，对短板也做了一定程度的弥补。示范区把农业和二三产业结合，把农民变成了产业工人，变成能够做旅游业的第三产业服务者，同时也学习了之前并不擅长的资本转化，充分利用了城市工商资本和社会资本，很好地弥补了短板。由于在20世纪八十年代浙江等发达地区就已经实现了专业镇、产业集群加专业大市场的发展模式，现在的发展基本上是城市文明通过工商资本塑造出一个新的经济体。正因如此，浙江的特色小镇对于“农”的发掘认识与武胜有很大的不同。这是一个大背景的不同，这方面武胜恰恰做出了特色。
第三，统筹的层级不同。武胜的白坪-飞龙示范区统筹得更加复杂，更加全面。从产权角度来讲，示范区涵盖国有的、集体的和个人的财产，还有城市工商资本的加入，成分非常复杂。这些方面存在的挑战难度，在某种意义上丝毫不亚于浙江的特色小镇。因为白坪-飞龙示范区产权复杂、政策模糊，所以矛盾冲突点非常多。在这种情况下，白坪-飞龙示范区所做的创新，对其他类似区域起到很好的借鉴作用。
第四，建设的面貌不同。浙江省特色小镇的规划面积多是1到3平方公里不等，我们称之为“小笼包子”。武胜则是一个镇乡的联合体，区域面积达50平方公里，白坪-飞龙示范区类似于一个大蒸笼，里面有很多的“小笼包子”，体现了很多的功能板块。浙江等地特色小镇底色是现代化、是城市，只是加上一些乡土气息和其他元素，而武胜的本质就是乡土，是在乡土上叠加现代性、城市性。这是两种不同的方向，武胜是以乡土为特色打造城镇化，对欠发达地区更具借鉴价值。
第五，政府的作用不同。在浙江，无论是特大镇或者特色小镇，政府发挥的主要是引导和服务作用，主要表现在前期的一些规划、配套保障和政策支持上。但是在武胜或者中西部类似地区，由于市场主体发育不足，存在普遍实力比较弱的问题。为此，武胜县政府在白坪-飞龙示范区的起步阶段，直接作为主要参与者与运动员上场。在发展推进过程中，武胜县政府比较明确地界定了自己的身份，找到自己的代言人，有效发挥了自身作用，并且在适当的时候退出。政府在示范区发展过程中起到的作用始终是“不缺位，很到位”，而后期的适当退出，也给市场主体留下了很大的发展空间。
一项启示
武胜县白坪-飞龙示范区的成功，在于认真贯彻落实省市重大决策部署，突出规划引领，注重机制创新，统筹三个层级（县城、集镇、乡村），把牢三个关键（规划、建设、管理），注重三大特色（产业、环境、文化），创新三大机制（统筹推进、多元投入、市场运营）。成功打造的白坪-飞龙新农村示范区，走在了中西部地区城乡一体化发展的前列，实现了“产区变景区、产品变礼品、劳动变运动、一业变多业、打工变创业、农民变居民”的六大转变。
武胜白坪-飞龙示范区的经验可以进行推广：一是整个区域一体规划，整体运营。二是在改革方面，产权从确权到交易，很好地处理了区域的农村产权制度；创新了融资方式，将整个区域资源资本化。三是通过导入产业，改善环境基础设施和投入，提升整体价值。四是与很多地方农民“被迫上楼”、被迫城镇化不同，在示范区，农民作为重要的资源要素，参与了整体开发，分享了发展成果，实现了农民和政府的双赢。五是将有关土地的增值收益，全部反哺给农村、农业和农民，这样既增加了农民的收入，又进一步推动了城镇化的发展。
总之，武胜的白坪-飞龙示范区是中西部中小城镇实现城乡协调发展的样板。在创新管理体制和经营机制的同时，不仅充分利用了土地价值，还为其带来升值。此外，白坪-飞龙示范区还在融资上做了有益的探索和巨大的创新。发展了农村特色产业，盘活了传统文化资源，增加了农民收入，给进一步解决“三农”问题也带来了不少启发。
【本文作者分别为国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员、学术委员会秘书长，中国人民大学环境学院硕士研究生】
中国乡村发现网转自：《国家治理》周刊
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