——基于县乡公务员问卷调查的分析
【摘要】 县乡公务员对县域治理、县政改革与发展问题的主观认知和情感体验是有效把握中国地方治理脉动、重构现代地方治理体系建设方略的重要窗口问卷调查结果显示,县乡公务员高度关注县域经济发展,县乡政权的“发展型”色彩鲜明,而公共服务性彰显不足,与中央政府加快地方治理转型的宏观战略以及民众的社会需求和政治期望均存在一定程度的背离,因此,在现代治理理念的牵引下,通过变革财政管理体制与创新干部人事制度,激发县乡公务员的公共服务动机,塑造现代治理文化,最终实现地方治理的现代转型,是中国地方治理未来发展的基本趋势和战略愿景。
【关键词】地方治理;现代转型;治理文化;县政改革与发展
【基金项目】 2010年度国家社会科学基金一般项目“城市新失业群体政治心态的实证研究”(10BZZf003)
【作者简介】 唐皇凤(1974-),男,湖南安化人,武汉大学政治与公共管理学院副教授,政治学博士后,主要从事中国地方政府与治理研究
当今世界是一个充满差异与分歧的复杂世界,一方面社会分工日益精细化和复杂化,人们的社会需求多样化,组织机构日趋繁密化;另一方面,多元主体之间的相互依赖与相互依存关系日益显著,复杂性社会对公共治理提出了全方位的挑战。在构建多中心的合作治理模式中,社会关系的质量成为决定治理绩效的首要因素,而地方治理之优势就在于能够提供那种自上而下的垂直治理所缺乏的社会支持力量地方政府不仅为处理复杂的社会公共事务提供了治理弹性,而且为日益严重的国家治理危机提供了某种缓冲机制。对于中国这样一个超大规模社会而言,分权化改革日益彰显了地方政府在国家治理体系中的重要性,具有完整政权架构的县级政权,作为国家与社会、政府与市场、城市与乡村的重要联结点,在中国现代国家治理体系中占据举足轻重的独特地位,县域治理的现代化实乃地方治理结构现代化的关键节点。本文试图从一个新的研究视角出发,以县域治理主体——县乡干部的治理观、改革观和发展观为研究对象,考察他们对中国县域治理、县政改革与发展问题的主观认知和情感体验,以把握中国地方治理的基本现状和发展趋势。
一、问题的提出
人是政治生活的主体,政治与国家都是人造物,是人类行动的领域的之一,所有的国家治理活动南人去创造和实施,并最终服务于人追求良善公共生活的基本目的、在社会科学研究传统中,关注能动者的解释学传统注重对主体动机、主观意义的理解,强调社会行动者对他们所处社会世界的建构,治理主体已有的思维方式、价值理念在社会治理实践中具有根深蒂同的前置性影响,对组织和治理行为具有潜在而自然强制性的重要影响。对于地方治理而言,“不考察人们的信仰及他们看问题的视角,就不可能得出任何听信的解释”。在地方治理过程中,必须了解治理者和公民的信仰和要求,这需要考察各种治理主体对自己所处社会位置的理解及影响他们行为和价值观的规范。地方治理是一个充满杂乱和不确定性的过程,在执行部门创建和实施的各项政策工作中,不同的治理主体针对某一政策具有各不相同的理解,且这些不同理解在机构的日常运行中得以不断延续,进而形成色彩缤纷、迥然有异的治理文化和行政文化。因此,不仅宏观层次的治理文化,而且具体某个层级、某个部门的行政文化,均对特定的治理模式的塑造成型和实施绩效产生重要影响。在这个意义上讲,一种治理模式无论多么现代,其是否能够有效运作,不仅取决其本身的先进性和科学性,更取决于治理主体本身对这种模式的独特理解和支持,其运行的外部生态环境和内部支持系统对治理行为的有效性具有决定性的作用。因此,治理主体的现代化是治理模式现代化的前提性条件,而引入治理文化的研究,对拓展地方治理问题的研究题域,深入理解善治所仰赖的社会基础性条件,均具有重要的价值和意义。
对地方治理问题的研究,一方面需要从公民的社会需求出发,以便治理活动更好地满足公民的需求、期望和偏好,增强地方治理的针对性和有效性;同样,也需要关注治理主体——地方各级政府公务员的激励结构、行为与思维模式等,以便更好地调整制度、体制和公共政策,通过激发治理主体的主动性和创造性以提升治理绩效,实现真正的善治。因此,关于地方治理问题的研究,既要关注基本的地方治理体制、治理制度与治理结构,也需要在治理主体的认知和情感层次上理解地方治理现实,发掘他们是如何建构社会治理问题,以及怎样观察、定义和理解治理行为的,因为“我们关注理念世界中的关键事实,有助于创造我们现实居住的真实世界”。这种研究视角“能够说明人的可能性、局限性和驱力,它不能为理想的社会描绘出一幅蓝图来,但可以为机构的变化指出更好的方向”。直接关注县乡公务员的生活、生存感受,关注他们对当前改革与发展、地方治理问题的基本态度,作为研究地方治理问题的基本视角,既可以弥补制度与结构分析“只见机构不见人´,的缺陷,同时治理主体也是生活在特定的体制制度环境之中的,他们的所思所想所感本身就是现存制度与体制的产物,也可以在一个新的视角下深化对现行制度和政策优劣性的理性反思。
之所以选择县级政权和县乡公务员作为研究对象,主要是基于县级政权在中国国家治理体系中的重要性。县级政权是中国历史上最稳定、最基本的一级国家政权,具有深厚的历史文化底蕴。无论在中国传统政治体制中,还是在近代以来的制度变革中,县级政权作为具有完全制度架构的基层政治体,一直备受历朝历代统治者的高度重视,“郡县治,天下安”一直是中国古代地方治理所遵奉的圭臬。县级政权是整个国家制度稳定存在的基础构件,不仅是体制变革的突破口,而且也是转型中国国家治理体系的基石。在现代化和城市化的新阶段,县级政权面临剧烈的传统与现代的冲突,是透视中国国家现代转型的最佳窗口。同时,在特定的市场化和社会转型阶段,整个县域经济与县域政治发展的外部环境面临重大变革,县级政权日益成为中国政治改革和制度创新的重要政治空间,对县域治理问题的研究有利于深化人们对当下中国国家治理形态的认知和理解。
目前,县乡两级公务员占全国公务员的60%以上,规模庞大的县乡公务员不仅在传统的精英研究中备受冷落,而且对这个在国家治理体系中占据重要地位并对具体的施政绩效产生重要影响、而又备受激励严重不足困扰的群体,在公共管理学界没有得到应有的重视。大部分县乡公务员不是选举产生的,他们位于政府金字塔的最底层,在一线或现场与公民打交道,构成了政府公务员队伍的绝大多数,其选择和行动“实际上是为广泛的公共政策提供了实际执行的意义”,并且直接决定了公共服务的内涵和品质,影响到民众的生活质量,以及民众对政府的认可度和满意度。民众必须跟他们打交道,但又无法控制他们的工作、职务和福利。正如詹姆斯•威尔逊所指出的“要了解一个政府官僚机构,就必须理解它的第一线职员如何学会工作。”⑤因此,深入了解县乡公务员群体的生活工作状态,以“内部人视角”对他们的信仰和意义世界进行“移情式”的理解,对深化地方治理问题研究具有重要的价值和意义。
本文的主要目的是利用问卷调查结果,对县乡官员在地方治理、县政改革与发展等方面的态度和主观认知作一个初步的描述性分析,以便于为更全面深入地研究县域治理积累一手资料,提出一些理论假设。因此,文章没有对不同类型的被访者进行比较分析,而是将县乡官员作为一个整体来描述,以考察他们是如何评估目前县域治理的基本现状以及未来的发展趋向的。我们首先简单介绍了实地调研和被访者的基本情况,随后结合问卷统计分析结果研究县乡官员的治理观、改革与发展观,并总结了县乡干部眼中的“县域治理与县政发展”的基本特征,及其对中国县域治理制度与政策设计的主要启示。
二、数据来源与实地调研情况
由于各种条件的限制,对公务员的调查很难实现完全的随机抽样,为了尽可能保证被访者的典型性和全面性,我们首先在调研省份的选取上,兼顾东、中、西三大区域,其次在经济发展水平上尽量体现地区差异性,如东部地区的浙江、广东的调研地都是经济发展水平较高的,而在中西部地区,我们则尽可能兼顾各种发展水平的地区,如经济相对发达的湖南宁乡县、宁夏青铜峡市,也包括相对落后的湖北京山县、南漳县、甘肃永昌县。在选定调研地之后,2009年4月至9月间,课题组集中在湖南省、湖北省、广东省、浙江省、宁夏、甘肃六省(区)进行了县乡公务员职业认同与政治心态的问卷调研(其中相当部分的问题涉及县域治理、县政改革与发展),共发放问卷750份,回收有效问卷551份。在这六个省区的问卷调研中,为了保证被访者的随机性,主要采取两种问卷发放方式:(1)一般三个调研人员为一组,对县委县政府的各组成部门、人大和政协机关干部以及乡镇政府机关逐一登门发放问卷,在一个单位集中填写问卷后及时回收,以保证问卷调研的真实性和客观性。在问卷发放的过程中,根据政法部门、经济管理部门、社会管理部门、组织人事纪检监察部门、乡镇干部等分类,根据各部门的人数比例选择问卷的发放份数,如湖北京山县、湖南宁乡县、浙江慈溪市采取的就是这种方式。(2)根据各部门的人数规模、行政级别、部门属性、年龄和性别结构等,县委组织部根据全面性和代表性的原则随机选择适当数量的干部作为调研对象,最终通过召开干部大会集中填写问卷,保证每个部门都有人参与问卷调研,效果很好,如湖北南漳县、甘肃永昌县采取的就是这种方式。
具体的问卷发放与回收情况如下:(1)湖北省:京山县(100份,回收有效问卷74份);南漳县(发放150份,回收有效问卷128份);湖北省共发放问卷250份,回收202份;(2)湖南省:长沙市宁乡县(发放50份,回收有效问卷48份);益阳市赫山区(发放50份,回收有效问卷22份);湖南省共发放问卷100份,回收70份;(3)浙江省:宁波市慈溪市(发放100份,回收有效问卷53份),共发放100份,回收53份;(4)广东省:广东省佛山市顺德区(发放50份,回收有效问卷34份),共发放50份,回收34份;5、甘肃省:金昌市永昌县(发放100份,回收有效问卷县57份、乡镇16份),共发放100份,回收73份.6、宁夏回族自治区:吴忠市青铜峡市(发放150份,回收有效问卷县72份、乡镇51份),共发放150份,回收123份。
同时,为了适当扩大调研面,在2010年寒假期间,我们委托武汉大学的部分博士、硕士研究生和本科生同学发放了部分问卷;同时积极寻找愿意配合调研的干部,请他们书面回答调研问卷并通过E-MAlL直接回复给课题组;并在甘肃行政学院、宁夏回族自治区区委党校、浙江省委党校的干部培训班上发放了部分问卷。通过这三种途径共发放调研问卷450份,回收有效问卷331份。其中,吉林省长春市农安县(发放50份,回收有效问卷38份);陕西省西安市阎良区(发放100份,回收有效问卷63份);海南省儋州市那大区(发放50份,回收有效问卷28份);新疆维吾尔自治区喀什地区疏附县(发放30份,回收有效问卷23份);江西省吉安市吉安县(发放问卷20份,回收有效问卷20份);湖南省娄底市娄星区(发放问卷20份,回收有效问卷20份);湖南省益阳市安化县(发放30份,回收有效问卷17份);湖北省人事厅主办的全省干部培训班学员(发放20份,回收有效问卷17份);浙江省委党校青干班(发放30份,回收有效问卷20份);甘肃省行政学院(发放50份,回收有效问卷49份);宁夏自治区委党校(发放50份,回收有效问卷36份)。问卷调研共发放问卷1200份,回收有效问卷886份,回收率73.8%。其中,有效调研问卷的省区分布为:吉林省38份,占4.3%;新疆23份,占2.6%;甘肃122份,占13.8%;宁夏159份,占17.9%;陕西63份,占7.1%;湖北219份,占24.7%;湖南107份,占12.1%;江西20份,占2.3%;浙江73份,占8.2%;广东34份,占3.8%;海南28份,占3.2%。我们问卷调研样本的基本情况如表1、表2所示。
我们的问卷调研样本,无论从性别结构,男女比例大致为3:1;年龄结构,20~30岁、31~40岁、41~50岁、51~60岁四者之间的比例大致为2:4:4:1;学历结构,高中(中专)及以下、大专、本科、硕士及以上四者之间比例结构大致为1:5:11:1,本科学历居于绝对主导地位,超过60%,并且有少量的硕士和博士等高学历群体;还是政治面貌、宗教信仰、进入公务员队伍的途径与方式、行政级别和部门属性的比例分布,都比较符合当前县乡公务员队伍的整体情况,问卷调研样本具有较强的代表性。
三、经济增长与民生服务:县域治理的战略重心
在分析县乡公务员和当地普通公民对当地治理质量主观评价的过程中,发现县乡公务员对辖区内的贫富差距(2.89)和环境保护(3.00)满意度较低,而对人口与计划生育工作(3.53)和机关工作效率(3.42)的满意度较高(具体参见表3)。而公民问卷的统计分析结果(样本量为1286)则显示,他们对机关工作效率(2.93)、政策执行的公平程度(2.81)、辖区内的官民关系(2.88)、辖区内的贫富差距(2.40)、环境保护(2.87)的满意度都比较低,但对人口计划生育政策(3.53)、基础设施建设(3.39)和经济发展的速度和效益(3.34)三项的满意度较高(具体参见表4)。
调查数据的比较分析表明,县乡公务员和普通公民两大社会群体都对辖区内贫富差距的治理和环境保护问题共同感到不满整体而言,县乡公务员对地方治理质量的主观满意度明显高于普通公民的评价,尤其是涉及与县乡官员的工作直接相关的领域,如机关工作效率、政策执行的公平程度、辖区内的官民关系三项,两个不同的政治主体之间评价分歧很大,官员自我评价较高,而普通公民评价较低。一方面说明公民个体一般是通过与基层官员的直接接触来感知地方政府的,官民的直接沟通与接触对塑造地方政府的公共形象至关重要,普通公民也更加注重地方官员在这些方面的表现。同时也说明除了实质性的公共服务之外,基层官员的工作态度这些象征性行为对地方治理绩效具有至关重要的意义,直接决定了官民互动的质量。
更为重要的是,在所被评估的Il项县域治理指标中,除了在“计划生育与人口政策”方面两个主体主观满意度相等,而与地方经济发展密切相关的“经济发展的速度与效益”和“基础设施建设”这两项,普通公民的满意度居然高于县乡公务员,如在“经济发展的速度与效益”的主观满意度方面,普通老百姓的满意度(3.34)高于县乡公务员的满意度(3.23),在基础设施建设方面,普通老百姓的满意度(3.39)也高于县乡公务员的满意度(3.29)也就是说,存经济建设指标方面,普通公民的满意度高于县乡官员,而在涉及县乡政府的民生服务、官员公共形象方面的指标方面,普通公民的满意度均比较低,远远低于县乡官员的自我评价我们的调研结果支持范雷的研究发现,即在政府满意度方面,公民主要侧重于对地方政府提供的医疗卫生、社会保障、基础敦育、环境保护等与基本公共服务有关的方面的评价。经过30多年的改革开放,随着经济的发展,社会公众对政府认同的标准正在悄然发生变化。一方面,人们依然将经济是否得到发展作为政府满意度评价的标准;另一方面,在部分人群中,人们对政府的认同开始越来越多地取决于政府公共职能发挥的程度,而非单纯的经济规模增长。
这个比较分析的结果可以做出多重的解读,并且具有重要的政策启示意义。一方面,在现行的干部政绩考核机制下,地方官员的“发展焦虑”其实是一种政绩冲动,是一种“发展幻觉”,误读了老百姓的真实社会需求和对地方政府的政治期望。事实上,在经济发展方面,普通老百姓的满意度是比较高的。另一方面,这也意味着基层治理转型迫在眉睫,我们改革的重心应该从经济发展领域转向社会管理领域,转向针对政府工作人员服务态度的改善,政府机构工作效率的提升,以增强政策执行的公正性,密切官民关系,不断提升官民之间的政治信任水平。因此,县乡政府能否实现由经济发展的推动者向公共服务的供给者的转变,从“发展型政府”向“公共服务型”政府的转型,不仅顺应时代潮流和政府改革的基本趋势,而且能够迎合新时期公民对县乡政府的政治期盼,是提升公民政府满意度、政治信任和执政合法性的关键。而在市场化治理水平较高的条件下,增强基层治理中的社会保护水平,增强地方治理制度和体制的弹性等软实力,是中国政治发展的重点领域。
近年来,中国政府不断加大社会建设投入,积极推进基本公共服务均等化,“改善民生,建立健全基本公共服务体系”和“标本兼治.加强和创新社会管理”的社会建设目标,这一切意味着中国开始实现国家建设战略的第二次转型。第一次转型是改革开放时代从“以阶级斗争为中心”到“以经济建设为中心”的转型,第二次则是新世纪伊始,执政党和政府开启的“从经济建设为中心”到“以社会建设为重心”的转型,以改善民生、公平分享改革发展成果为主线的社会建设迅速成为执政党力推的主体性改革,中国已经悄然进入社会建设新时代。以加强社会制度建设、强化社会管理和公共服务、完善中国特色的社会管理格局等为核心内容的社会建设,日益成为执政党与政府顺应时代发展潮流,主动回应社会经济环境变化的战略抉择。开启社会建设新时代,推进国家建设战略的重心位移,既是中国共产党必须肩负的重大历史使命,也是实现国家治理模式现代转型与维护社会长治久安的战略抉择,而国家建设战略重心的位移是推动地方治理转型的核心动力。
四、聚焦于制度建设:县乡干部理性务实的改革发展观
在问卷调研中,我们重点考察了县乡公务员的政治问题关注、对政治改革、县域政治改革与发展问题的基本认知。问卷分析结果显示,在政治问题的关切度方面(具体参见表5),县乡公务员最关心的政治问题是反腐败和廉政建设(占29.35%),其次是法治建设(28.56%)、民主政治建设(28.10%)和国家政策变动(25.62%).证明县乡基层公务员还是有敏锐的政治意识,关注中国政治发展中的热点和难点问题,对民主、法治、廉政等政治问题具有一定的超越性关怀。而关注外交与国际政治形势的人最少,表明县乡公务员的政治视野具有一定的狭窄性,这与他们的生活工作环境有关。关注当地人事变动的人也不多,仅占10.84%,这出乎我们的意外,因为人们一般认为官员们会对自己的仕途非常感兴趣,会更关心身边的人的职位升迁。事实上,在我们的深度访谈中也有显示,平时与自己主要的社会交往群体聊天的主要话题中,也较少涉及官员的人事变动问题,主要原因可能是在中国的官场,人事问题十分敏感,大家不愿意染麻烦,因而不愿触碰这个敏感话题,但并不表明他们不关心这个问题;另外一种可能就是人事安排问题上级主导的色彩非常浓厚,大家关心这个问题但无法改变什么,缺乏内在的效能感,慢慢地丧失了对这个与自己切身利益最直接相关的热点问题的热情与关注。
其次,我们从国家宏观的政治改革和具体的县政改革两个方面考察了县乡公务员的政治改革倾向。在国家宏观的政治改革倾向方面(具体参见表6),县乡公务员认为比较重要的改革中,排在前5位的分别是对政府的监督机制(49.44%)、干部人事制度(34.31%)、决策的科学化与民主化(27.77%)、党内民主(24.94%)和纯洁党风与严肃党纪(24.04%)。而对与自由、民主、法治等抽象价值有关的政治改革不是特别关注,如思想言论、新闻出版与结社自由(4.51%)、行政与司法关系(7.22%)、改革与完善选举制度( 8.35%)、人大的立法与监督作用(9.93%)。他们对党和政府改革的高度关注,反映了现实权力结构中党委政府的核心地位,而对人大与司法改革的不太关注,则表明这些现代国家治理的核心要素在中国政治体系中尚处于比较边缘化的位置:另外,他们对抽象的自由、民主、法治等现代政治普适价值的相对忽视,也是当前中国官场和现实国情的真实写照,与长期以来中国主流意识形态话语对自由与法治的相对忽视有关。而缺乏对现代政治价值的终极关怀,不仅阻碍了基层治理现代化转型的进程,也妨碍了中国民主法治建设事业的推进,因为这些现代政治价值不仅要附着于具体的制度体系上,更要借助具有高度现代性的政治力量加以有效地贯彻,才能真正造福于人民。
同时,对“您认为下列改革中,对县级政权建设具有重大影响的改革有哪些?(按照重要性排序,选三项)”的统计分析结果表明(具体参见表7),涉及干部人事制度的三项“县级关键领导岗位的区域回避制度”(36.91%)、“领导干部的任期制度”(25.73%)与“公开选拔县级党政领导干部”(占47.52%)之和高达110.16%,表明干部人事制度改革对县级政权建设具有极其重要的影响,这个结果与我们深度访谈的结果以及问卷调研中其他涉及干部人事制度方面的问题的统计分析结果高度一致。而在我们列举的所有重大制度变革中,“公开选拔县级党政领导干部”的选择比例超过第二的“农村税费改革”(占43.91%),成为影响县级政权建设最重要的两项制度变革。而涉及财政管理制度的“分税制改革”(32.51%)和“农村税费改革”两项之和也高达76.42%。表明财政管理制度是影响县级政权建设的第二大制度性因素。而涉及政府管理体制的“垂直管理制度”比例也很高,一项就达31.04%,证明垂直管理对县级政权建设影响也非常大。而涉及基层民主政治建设的两项“县级人大代表的直接选举”(24.15%)和“基层群众自治制度的实施”(23.93%),合计达48.08%,证明基层民主政治建设还是对县域政治发生了相当程度的影响。
而对排第一的(也就是县乡公务员认为最重要的制度改革)制度改革的统计分析结果表明,涉及财政管理制度的“分税制改革”(20.6%)和“农村税费改革”( 28.3%)两项的高达48.9%,财政管理制度被认为影响县级政权建设最重要的制度因素。涉及干部人事制度的三项“县级关键领导岗位的区域回避制度”(10.5%)、“领导干部的任期制度”(6.6%)与“公开选拔县级党政领导干部”(占19.0%)之和达36.1%,表明干部人事制度改革对县级政权建设具有重要影响。而在我们列举的所有重大制度变革中,“公开选拔县级党政领导干部”的选择比例超过第二的“农村税费改革”(占43.91%),成为两项影响县级政权建设最重要的制度变革。而选政府管理体制的“部门垂直管理制度”比例为4.6%;涉及基层民主政治建设的两项“县级人大代表的直接选举”(6.5%)和“基层群众自治制度的实施”(3.5%),合计达10.O%。统计结果显示,县乡基层官员普遍认为干部人事制度是影响县乡基层官场的重要因素,但在选择排最重要的制度性因素的时候,更多的官员认为现行的财政体制对县乡基层官场的影响更大。因此,财政管理体制对县乡政权的影响最重大,千部人事制度对县乡官员的影响最普遍,而适当调整财政管理制度和干部人事制度,激活地方治理的生机与活力,则是未来中国地方治理制度创新的核心与关键。
最后,我们考察了县乡公务员的发展观。在回答“您认为中国共产党目前亟需解决的最大问题”时,选择“腐败”的高达55.76%,比第二位的“体制改革和创新能力弱化”(24.83%)高出30.93个百分点,居于绝对的支配地位,证明县乡基层公务员对党内腐败现象高度关注,并且认为解决腐败问题非常迫切。而对党内民主、“和平演变”、发展经济的能力则关注不多,甚至选择“脱离人民群众”的也只有16.03%。因此,在县乡公务员看来,巩固党的执政基础,提高党的执政能力,首要的是反腐败和加强廉政建设,其次需要推进体制改革,创新政治运行机制,提高中国政治体制的灵活性和适应性,充分表明了县乡公务员理性务实的政治态度。
具体到县域政治发展方面,我们考察了县乡公务员心目中当前县政改革与发展的重点,县乡基层公务员形成了相当高的共识,认为全面加快县域经济的发展是当前县级政权建设的重中之重,总比例高达65.5%,选择为第一重要的为5 4.7%,选择为第二重要的10.8%,第三重要的4.4%,说明县乡公务员的经济发展欲望依然十分强劲。另外,干部人事制度改革(33.86%)、县级政府的职能转变与机构改革(32.73%)、推行“省直管县”改革(26.41%)、加强县级党委执政能力建设(24.72%)也被县乡基层公务员认为是县级政权建设的重点。而较少关注的则是:加强县级人大制度建设(5.19%)、加强基层群众自治制度建设(7.56%)、县级司法制度的改革(5.87%)、培育一个组织化与制度化的现代社会(9.48%),表明民主法治建设依然是县乡基层公务员关注较少的问颢,与他们整体的改革倾向具有高度的一致性。
我们的问卷调研结果与中央编译局比较政治与经济研究中心“公共管理创新”课题组2007年的问卷调查结果具有一定的相似性,可以在一定程度上相互支持和验证。他们的调研结果显示,当地政府工作中存在的主要问题是:“政府的规章制度不合理、不完善”(40.8%);“部门之间争夺利益,相互扯皮”(38.2%);“政府工作人员只听上级的”(33.4%)。而与政府官员个人有关的问题则排到了后几位,如选择“政府工作人员能力不够”的比例是2 4.2%;“腐败、乱来的事情很多”的比例是22.1%;“领导水平不高”的比例是16.2%二65.0%的被调查者认为大多数政府工作人员是“认真负责”的,11.3%的认为大多数政府工作人员“工作不积极,缺乏工作热情”,而认为他们“常常滥用公家的钱或公物”的只有1.9%。公务员们认为政府工作中存在的主要问题是“制度性”和“体制性”问题,而不是官员的素质和道德问题。并且,学历越高,越会把政府工作中的问题归结为“制度性问题”,政府最重要的事情中,“社会稳定”(47.2%);生活安康( 30.9%);国家安全( 11.6%);民主自由(6.1%)。政治体制改革和经济社会发展的关系,68.0%的被调查者认为“二者同样重要”,但认为“经济社会发展”更重要的比例(20.4%)比认为“政治体制改革”更重要的比例( 10.9%)多出近10个百分点77.6%的被调查者认为“国家应该设法减少不平等”。评价政府最重要的三个标准中,“发展经济,提高人民生活水平”( 77.0%),“政府工作人员具有良好的职业道德(清正廉洁、遵纪守法等)”( 31.9%);“依法行政”(27.8%)二各级地方官员仍然把发展经济、提高人民生活水平作为政府应该承担的“头等大事”,也是衡量政府行为最重要的标准。而把“依法行政”排在第一和第二位的分别为7.4%和22.5%,与排在第三位的合计达57.7%,“依法行政”的观念得到了越来越多的官员的承认。
总之,问卷统计分析结果表明,县乡公务员在县政改革与发展方面,依然高度关注县域经济发展问题,这与现行国家发展模式和主流倾向具有较强的相关性,“发展型政府”依然是县乡政权的主要特征。在现有的地方治理制度中,财政管理制度与干部人事制度是他们关注的焦点问题,虽然对更长远、更根本、也更具超越性的自由、民主、法治、人权问题关注度较高,但较少关注支撑基层民主法治建设的制度与体制创新,说明县乡公务员的改革发展观立足于当下,较少有固化刻板的意识形态色彩,是一种理性务实的改革发展观但是,县乡公务员这种治理发展观一旦与目前社会日益增长的公共服务需求和公民“应得权利预期的革命”相对照,地方治理转型的紧迫性就显得异常明显,也就是说,在一定程度上,县乡公务员对县域治理和县政改革与发展的理解和认知,与中央政府加快地方政府职能转变和治理转型的宏观战略,以及公民对县乡政权微观的政治期望和社会需求均出现了一定程度地背离。因此,加强基层政权建设的重点,除了强化县乡政权的公共服务能力之外,更为根本的是塑造县乡公务员的现代治理理念,通过现代治理理念的牵引与体制机制创新共同推动地方治理实现真正而彻底的现代转型。
五、基本结论
在一个日益复杂而充满歧异的年代,对地方治理问题的诊断很难形成基本的共识。在中国,集中关注国家宏观层面的制度安排与政策设计,聚焦中央政府出台的指导原则、改革蓝图和基本举措,这种自上而下的研究思路长期主导着地方治理研究的问题取向,框定着研究者的理论视野。盖因在中国特色的现代治理体系中,基于现有的制度架构和权力结构,中央政府和党和国家领导人是启动政策议程、推动地方治理转型与变革的基本引擎和核心动力。但是,面对一个规模日趋庞大、内部结构一功能日益分化、机制程序极端复杂化的现代官僚体系,要成功运转并按照既定轨道去塑造这个“利维坦”,其任务简直是可望而不可即。冈此,自上而下的地方治理研究思路具有明显的局限性,“想做什么”、“应该怎么做”和“能够做什么”、“实际做了什么”之间,可能存在巨大的鸿沟一从具体的县域治理主体——县乡公务员出发,了解他们的需求、偏好与期望,研究他们对县域治理和县政发展的主要观点、基本立场与情感体验,可以为寻求更具现实性和可行性的治理转型路径提供坚实的知识基础毕竟,无论设计多么优良和精细的治理制度和体制,都需要这个数量庞大却又严重激励不足的群体去实施,地方治理绩效更大程度上取决于基层官员的具体作为和表现,而基层官员的作为和表现在很大程度上取决于是否有一套科学合理的激励和约束机制,而干部人事制度和财政管理制度则充当着基层干部激励的“阿基米德支点”。因此,在现代治理理念的牵引下,通过财政管理体制和干部人事制度的改革与创新激发县乡公务员的公共服务动机,通过理念引导和制度创新逐步塑造现代治理文化,最终推动地方治理实现真正而彻底的现代转型,治理理念的现代转型昭示着中国地方治理现代化的基本趋势和路径选择。
中国乡村发现网转自：《社会主义研究》2014年01期
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