——从怀化看集中连片贫困地区精准扶贫政策的精准化及政策建议
党中央高度重视扶贫开发工作。习近平总书记十八届五中全会上提出“农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的战略任务；在一个月之后召开的中央扶贫开发工作会议上，总书记提出：消除贫困是“我们党的重要使命”和“庄严承诺”；我们要立下愚公移山志，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。坚持精准扶贫、精准脱贫，关键是要在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。这为贫困地区的区域发展和脱贫攻坚指明了方向、坚定了斗志、厘清了路径。
2011年，国务院出台《武陵山片区区域发展与脱贫攻坚规划（2011-2020）》，启动了首个集中连片贫困地区的脱贫攻坚试点工作。从2012年起，国家民委每年向武陵山片区所属市（州）县（区）派出77名司、处级领导干部，作为联络员，专门推进这项工作。
我们在国家民委四年来派驻244名联络员、特别是中央民族大学派驻湖南省怀化市44名联络员的工作基础上，组织怀化各级干部，深入系统开展调研。通过调研，我们一方面真切地感到：四年来武陵山片区扶贫工作“攻城拔寨”的成效初显，后五年克难攻坚任务更艰、难度更大；另一方面清醒地认识到：集中连片贫困地区的扶贫工作如同一件“让水往高处流”的工作，十分艰难，十分较劲，是我们党在人类历史上的伟大创举。虽然最终要靠贫困群众自己努力，要靠各级领导干部顽强的工作作风和拼劲，但同时必须靠精准的政策支持，必须有精准扶贫政策的精准化。
贫困地区何以贫困？除地处偏远、基础薄弱等客观原因外，最重要的是缺资金、缺人才、缺产业。人往高处走，怀化虽然是贫困地区，但基础教育质量好，高考把当地最优秀的年轻人掐走一批，外出去打工再抽走一批，造成了当地发展的人才亏空和优质劳动力匮乏，同时因缺乏大型项目和优势产业吸引、留住人才，使地区发展乏力、陷入贫困。
扶贫工作为何那么难？人往高处走，水往低处流。在市场力量的推动下，人才、资金等要素加剧外流，使得贫困地区与发达地区发展差距越拉越大，甚至出现了十八届五中全会讲到的“区域性整体贫困”现象。以怀化为例，其GDP在湖南省的占比在上世纪80年代是7％左右，90年代为6％左右，进入本世纪2000年代为5％左右，2010年以后为4％多一点。这是一种贫困地区的“区域性的趋势性贫困”。
精准扶贫的核心要义是“切实有效”，有效才谈得上精准。如何让水往高处流、改变贫困地区的趋势性贫困，实现习近平总书记提出的“脱贫成效要精准”的目标？关键是造一台“政策抽水泵”，推动精准扶贫政策的精准化。对此，我们提出如下三点政策建议：
开辟一条“优惠政策绿色通道”：推动精准扶贫政策的公共化与差异化
抬高政策底：推动集中连片贫困地区内区域发展与脱贫攻坚政策的公共化和最优化。集中连片贫困地区，大多跨多个省（市区）于一片，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，其自然条件、发展水平、贫困状况、民族聚居、历史文化等区域特征相同或相似，但区域内实施的政策却有中部与西部之分、民族自治地方与非民族自治地方之别，政策“五花八门”、落差较大，影响了片区整体的协调发展。建议将集中连片贫困地区内的相关市县整体纳入西部大开发政策范围，使业已行之有效的优惠政策普惠化、最优化。比如：统一按照西部地区标准，确定片区内统一享受中央财政均衡性转移支付、民族转移支付、县级财政基本财力保障资金、扶贫专项资金、税收等优惠政策；中央和省级项目取消市县级财政配套。
扩大受益面：差异化精准施策，实现扶贫优惠政策的最大化。制定相应政策，使片区内非民族自治地区的少数民族人群，享受民族自治地方少数民族一样的民族优惠政策，让少数民族人人享受到党的民族政策的阳光普照。采取差异化精准施策，扶持具有不同优势资源的地区形成自身的优势产业，推动片区内不同地区将经济社会发展的相对优势转变为具有核心竞争力的绝对优势，带动周边区域共同发展。
增加政策投放：大力创新精准扶贫政策，牵动扶贫开发政策体系化、链条化。探索“区域扶强”政策，按生态、国防等贡献和发挥带动作用潜力来精准施策，培育集中连片贫困地区中心城市，以形成片区区域发展新的增长极，发挥其对片区发展的整体带动作用。比如，考虑到怀化是武陵山片区内人口最多、面积最大、交通最发达、产能最强、基础最好、生态资源最丰富的城市，同时考虑到怀化周边３００公里范围内没有大城市的情况，建议国家创新政策，支持怀化坚持区域中心城市建设，探索区域发展带动连片扶贫开发和跨省协同发展的新路子。
挖出一条“资金引水渠”：金融扶贫的政策激励
金融扶贫需要政策激励。集中连片贫困地区的发展离不开金融的浇灌。金融扶贫既是筹措扶贫资金的必然选择，又是一个难以实现的难题和悖论，因为金融扶贫不得不面对农村组织化程度不高、农业产业化水平不高、农户信用度不高的问题，不得不面对农村金融成本高、收益低、风险大、服务不足的问题，不得不面对农村贷款难、抵押难、担保难、资产变现难的问题，不得不面对金融机构在农村往往不是发挥贷款给农民的“输血”功能、而是吸纳农民存款流向城市的问题。破解金融扶贫悖论，必须有相应的政策激励，挖出一条“资金引水渠”，调动金融机构、地方政府、承贷主体的积极性和创造性。
成立国家金融扶贫开发银行，设立金融扶贫和绿色发展专项基金，推动金融扶贫和生态保护。成立“国家金融扶贫开发银行”，专职从事金融扶贫。设立“金融扶贫专项基金”，让政府给从事扶贫贷款的商业性金融机构提供风险兜底；支持建立扶贫贷款全额贴息制度，实现“应贴尽贴”，确保惠民贷款政策按扶贫需要全面落实；支持建立扶贫贷款风险防控制度，科学合理制定贫困农户因遭遇各类自然灾害损失无力偿贷的减免细则；支持建立政策性扶贫融资担保机构，为贫困农户、扶贫开发项目、扶贫产业提供必要的融资担保；在国家金融扶贫银行中设立“绿色发展基金”，促进绿色生态产业的发展和生态环境保护。
优化财政资金投放机制，增强财政资金对金融资本的引导和撬动作用。建立农业政策性保险机制，鼓励信贷农户投保政策性农业保险和商业性农业保险；建立县级财政预算的农村金融风险防控机制，降低金融机构发放贷款的风险损失；完善小额财政贴息贷款政策，支持农民工返乡创业和大学生村官创业。推广金融扶贫的怀化市“麻阳经验”，依托基层政府的公共服务体系，构建“金融机构＋农村金融服务中心（站）＋农户”的金融联结，降低金融扶贫的成本。积极探索贷款利率市场化定价机制，破解地区涉农贷款风险大、运营成本高的难题。
修建一条“脱贫高速路”：强力支持生态文化旅游业的发展
把展生态文化旅游业作为改变集中连片贫困地区趋势性贫困的“脱贫高速路”。综合考虑片区资源状况和国家消费升级、旅游逐渐成为人们生活必选项的大趋势，建议将生态文化旅游业确定为牵动区域发展与脱贫攻坚的“高速路”，让贫困地区保存完好的千年文明、万年生态穿越时空，走进现代生活，同时促进发达地区的消费进入贫困地区、带动区域发展，实现“先富带动后富”和共同富裕。
用修建高速路的办法发展集中连片贫困地区生态文化旅游业。武陵山片区有极为丰富的生态文化旅游资源和巨大的旅游开发价值，但发展旅游业需要持续、巨大的投入。钱从哪里来？鉴于旅游业与高速路一样具有产业链长、系统性强、动态复杂的特征，建议国家采取不与地方财政挂钩、全额投入修建高速路的办法，探索建立生态文化旅游资源富集区的旅游业投入机制，支持生态文化旅游业发展，并以此牵动相关产业升级、产城融合、脱贫攻坚、文化传承与生态保护。
考虑到区域发展落后、生态国防贡献、旅游资源蓄积，建议将怀化作为武陵山片区“生态文化旅游业脱贫高速路”建设的试点市。怀化地处武陵山片区腹地，面积2.76万km2，林地面积3046万亩，占国土面积73.68％，森林覆盖率70.83％，活立木700ｍ2，按国家《森林资源规划设计既是规程》测算，森林生态效益值1876亿元。怀化既是老少边穷地区，经济落后；又是生态文化资源富集区，优势明显；还是国家重点生态功能区、国防军事禁区，政策上限制开发。这三个方面造成了怀化资源优势明显与经济发展落后的巨大反差，形成了令人吃惊的“富饶的贫困”。为了变“绿水青山”的资源优势为“金山银山”的发展优势，让绿水青山保国家的国防安全、生态安全，打造驱动片区发展的发动机，建议国家把怀化确定为武陵山片区“生态文化旅游业脱贫高速路”建设的试点城市，探索集中连片贫困地区区域发展与脱贫攻坚的新模式。
经费上，考虑到支出成本差异、区域发展落后、生态与国防贡献三个因素，建议先按全国人均财政支出的2/3、然后逐步达到全国人均财政支出平均数的办法确定国家对怀化的转移支付额度（以2014年为例，全国公共财政支出15.16万亿元，总人口为13.67亿人，人均公共财政支出11089.97元。怀化市公共财政支出280.64亿元，人口525.50万人，人均5340.44元。按达到全国人均的11089.97元计算，为582.78亿元，应增加302.14亿元；按达到全国人均11089.97元的2/3计算，为388.52亿元，应增加107.88亿元。增加部分约100-300亿元）。增加部分作为专项资金，专门用于支持生态文化旅游业发展，打造“胜利名城、五彩怀化”旅游品牌，建设中国休闲度假养生旅游名城，牵动大区域旅游业协同发展。
作者系国家民委派驻武陵山片区怀化联络员调研组 调研组负责人：邹吉忠（怀化市委常委、副市长） 执笔人：邹吉忠、赵一君、路义旭、张杰
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心 微信公众号
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