内容摘要：本调研报告总结了北京市城乡结合部地区典型乡镇开展乡镇统筹集约利用集体建设用地的大兴区西红门镇乡镇统筹工业大院改造模式、海淀区东升镇镇级统筹产业用地建设模式、朝阳区崔各庄乡乡级联社模式和丰台区卢沟桥乡C9产业项目带动模式，分析了当前乡镇统筹面临着规划调整、利益结构调整、统筹机制完善和集体建设用地政策等方面的制约，建议从规划引领、农民为主体、因地制宜、产业升级、创新集体建设用地经营方式和扩大乡镇统筹集约利用集体建设用地试点范围等六个方面进一步推广乡镇统筹集约利用集体建设用地的经验。
关键词：城乡结合部 集体建设用地 乡镇统筹
近年来,北京市在城乡结合部改造中，一些乡镇结合自身实际，在充分保障和尊重农民集体资产所有权和收益权的前提下，运用市场机制建立土地统筹平台，形成乡镇域内全部或一定规模集体土地的利益分享机制，不仅可以实现集体土地的集约利用，而且有助于落实城乡规划、推进和发展城乡一体化，还能够发展农村集体经济和提高农民收入，创造了城乡结合部集体建设用地集约利用的乡镇统筹经验。按照郭金龙书记和王安顺市长有关指示精神，市农研中心与台盟北京市委围绕乡镇统筹集体建设用地开展了调研。
一、乡镇统筹的几种模式
城乡结合部创造出乡镇统筹实践经验有必然性。由于规划编制通常是以乡镇或者更广区域为单位，按照集中连片安排建设用地，容易导致各村建设用地资源不均。这一现象在城乡结合部尤为突出，尤其是该地区大部分还承担着绿化隔离带的建设任务，甚至出现了有些村全为绿化用地、另一些村全为建设用地的情况，村庄发展空间与资源严重不均。从村集体来看，为获得发展空间，争取用地指标，有在集体土地上发展产业的动力，但由于资源受限，直接导致村村点火、户户冒烟，私搭乱建现象严重，用地粗放分散，产业发展低端雷同，外地人口大量聚居，基础设施和公共服务严重不足，最终形成了城镇规划难以落实、城市化发展无序的局面。破解这一难题的重点，也是乡镇统筹机制的核心，就是构建集体土地利益分享机制，以市场化手段，平衡村庄因规划导致的利益差距，从而实现该规划区域的共同发展。从实践来看，主要有以下几种模式。
（一）大兴区西红门镇级统筹工业大院改造模式
西红门镇位于大兴区最北部，镇域面积31.5平方公里，其中70%在五环以内，是典型的城乡结合部地区。全镇共27个行政村，常住人口约17万，其中本地户籍人口2.6万。目前有工业大院27个，总占地近10平方公里，建筑面积960万平方米，内有企业3000余家，主要为小服装等行业，其中低小企业约2850家，占90%。聚居流动人口7万余人。
该镇统筹工业大院改造主要做法有三点。一是调整规划。将工业大院应腾退土地中的20%由绿化用地调整为产业用地，各村用地指标统筹使用，集中连片规划，用于集体经济可持续发展，解决改造资金的问题。腾退土地剩余的80%面积，拆违还绿。二是建立统筹平台。各村集体以集体土地使用权入股，由镇里组建北京市盛世宏祥资产管理公司，负责工业大院拆除和全镇集体产业用地经营管理。各村股份份额按照各地块面积及所处的区位等按照一定价格折算。集体经济组织和农民可以拿闲置资金入股。在收益分配上，为确保农民收入稳中有增，采取保底收益与浮动分配相结合的方式。三是农民自主腾退。改造是以村级组织为实施主体，由农民自主进行拆除腾退。
（二）海淀区东升镇镇级统筹产业用地建设模式
东升镇位于海淀区东北部，处于中关村科学城的核心位置，辖区面积54.6平方公里，户籍人口17922人，其中农业人口5011人，非农业人口12911人。
该镇统筹产业用地建设东升科技园区，实现腾笼换鸟，采取了以下方式。一是调整规划定位。该区域以前是乡内老工业企业的所在地，众多外来人口聚集在这里，环境恶劣、垃圾遍地、污水横流。东升镇原规划该片地区为工业小区，拟将分散在城区内的东升乡乡镇企业全部搬迁至此。2009年，重新定位园区项目规划，由“安置原工业企业”调整为“高科技园区”。二是充分利用集体建设土地。园区规划总占地面积约1000亩，规划总建筑面积约120万平方米，所用土地均为集体建设用地。一期项目占地300亩，建筑面积16万平方米，保留集体建设用地产权性质不变。三是集体经济组织自主建设运营。东升镇采取的是乡级核算方式，科技园区建设资金约5亿元来源于乡农村集体经济积累。该镇开展产权制度改革，成立了博展股份经济合作社，负责开发建设科技园区。为加强自主运营，该合作社还成立了东升博展科技发展有限公司来管理和运营科技园区。经济合作社是农民与园区利益连接的载体，集体资产股份量化到人，使农民真正成为园区的股东。农民既可获得园区股权分红收入，又能在园区从事基础性劳动获得第二份收入。
（三）朝阳区崔各庄乡乡级联社模式
崔各庄乡位于第二道绿化隔离地区和温榆河绿色生态产业发展带，全乡纳入绿化隔离地区和温榆河绿色生态建设总体规划。总面积31平方公里，集体土地21.4平方公里，下辖15个行政村，辖区户籍人口2.1万人，流动人口超过12万人。
该乡统筹运营集体建设用地的做法主要有两方面。一是建立统筹运营平台。该乡成立资源资产股份合作联社，辖区内所有的村经济合作社为团体社员，以集体经济土地使用权入股。联社注册总资本为100万元，原始股为100万股。各村按照土地面积占全乡土地面积份额确定持股比例，并以此确定各村出资额。分配采取统筹分配和定向分配相结合的方式，土地增值收益按照各团体社员持股比例分配到各股份经济合作社，股份合作社再按照社员持股比例最终分配给社员。二是统筹管理集体土地。组成联社不改变农村集体土地所有权，联社统筹运营分别属于各团体社员所有的集体土地，协调乡集体下属的各相关经营单位争取各类经营项目。如要开发某地块，联社通过与地块所在村集体经济组织签订土地承包合同取得使用权，并按不低于该地块原来的租金标准和递增幅度向该集体经济组织支付租金。全乡集体土地被征用占用的补偿事宜由联社统一协调，如果某村土地被征占，所获得的土地补偿费由联社统筹，该村在联社中所占股份份额不变。
（四）丰台区卢沟桥乡产业项目带动C9模式
丰台区卢沟桥乡位于市区西南部，为典型城乡结合部地区。面积为56平方公里，辖区内有9个居民小区，4个街道办事处，20个村委会，农业户籍人口3.6万人，城镇户籍人口3.55万人，流动人口15.7万人。
C9项目位于该乡周庄子村，总用地面积5.7公顷，规划为商业金融用地，其中建设用地面积3.3公顷。该项目基本实现了资源、资产、收益、监管的全方位统筹。一是统一规划布局。根据丰台区新的产业布局，要以丽泽金融商务区核心区高端配套项目为载体，将涉及的几个村打造成利益共同体。二是整理置换绿地指标。处于东部丽泽核心地带的原C9地块有14.39公顷绿地指标，与西部郭庄子、大瓦窑两个村部分产业用地、市政道路用地约16.1公顷进行了置换，同时以实物、资金补偿了后者。三是打造统一的经营主体。由资金较雄厚的村庄与有建设用地指标的村庄共同成立股份公司整体运营。在政府的推动下，由集体经济实力雄厚又有地产开发经验的拆迁村三路居村、东管头村按照6:4出资比例，出资成立了北京金石联合置地房地产开发有限公司，获取C9公建项目二级开发权。项目建成后，由项目用地所属村（西局、六里桥、周庄子三个行政村及北京卢沟桥中都投资有限公司）与三路居、东管头共6家乡属单位组成的股份制公司共享，并实施统一物业管理和整体持有运营，确保集体经济组织的利益。
从乡镇统筹的实践来看，目前进展顺利，并取得了较好成效，基本上达到了预期目标。一是有效落实了既定规划目标。如西红门镇原有的规划绿地由于工业大院占地，违法非法建设较多，未能实现绿化建设。在镇级统筹集体土地后，12000余亩的绿化任务将由镇政府采取多种保障措施确保完成，并同时跟进绿化设施和一级开发、建设郊野公园等，将很好地实现规划目标。二是优化了镇域内的产业布局，实现了产业结构升级。各乡镇通过产业用地的统筹利用，在集体产业用地上，规划建设集体产业园区，将小、散、低的产业转变为高、精、尖，拓展了首都经济的发展空间。三是促进了集体经济发展和农民收入增长。海淀区东升乡乡级统筹自办科技园区，发展集体经济。2010年度劳均分配达4万余元，而且每年以10%左右的速度递增。
二、乡镇统筹集体建设用地中存在的困难和问题
乡镇统筹是个系统工程，涉及各方面情况较为复杂，遇到困难在所难免。并且，作为在实践中不断创新的具有开拓意义的探索，不完善之处仍然较多。
（一）原有规划编制方式不能适应乡镇统筹的需要
现行城镇规划大多是多年前编制的，基本着眼点是土地的功能布局，规划实施方式基本是按照征地拆迁来考虑的。暂时不能征地的区域，有利可图的地方，农村集体不能开发；无利可图的地方，农村集体不愿意建设，这就出现非征地不能实施规划的局面，进而导致一些地方的规划难以落实。实施乡镇统筹，本质上是通过经济利益的带动，促使农村集体实施规划。这就需要划出一定区域供农民开发建设，既增加统筹集体土地的总量，也为农民自主开发提供合法合规的依据。而现有的规划基本上都是多年前完成的，在编制时没有进行这样的安排，因此乡镇统筹的前提通常都是调整规划。
（二）乡镇统筹调整利益格局难度较大
乡镇统筹实际上是利益的重新分配和统筹，最大的难题就是对原有利益格局如何重新进行调整。在长期发展的过程中，各村建设用地比例及份额不均等的整体分配格局已经形成。要实施统筹、均衡利益，就需要现状集体建设用地占比较多的村庄做出一定牺牲。尽管在规划设计时，建设用地指标是按照乡镇区域统一分配，但各村拿到指标后都发展了自己的产业，一旦需要作出调整，难免出现不理解的情况，因此此项工作任务艰巨。并且，在不同历史时期，城乡结合部地区已经形成了很多违规建筑，聚居了大量外来人口和低端产业，造成拆除腾退难度加大，统筹更加困难。
（三）乡镇统筹机制需要进一步研究完善
从实践来看，乡镇统筹机制仍然存在一些问题。一是部分乡镇统筹模式中采用股份公司制为统筹手段存在一定风险。以乡镇政府为主导组建和管理镇级股份公司，操作简便，协调各村关系优势明显，确实有利于拆迁改造快速推进。但股份公司与村之间是资产关系，乡镇政府与村实质上存在一定程度的行政隶属关系。从历史来看，这种关系对土地权益的实现有所影响。如果操作不当有可能土地统筹会导致资产统筹，甚至转向权力统筹。在市场经济条件下，组建企业应对经营主体权益予以充分尊重和保障，夹杂了行政权力就有可能会损害到其他主体的利益。而且公司形式下，如经营中出现法律、经济纠纷，在现行法律框架下难以妥善解决。
二是股权设置方法还需进一步研究。现有模式基本都设置股份，多以土地为基础，部分乡镇还设立了资金股。一方面要肯定资金股作为融资方式有利于维持平台运转，另一方面也需要警惕在土地作价与资金同时入股的情况下，造成资金购买土地的实质。以发展眼光来看，土地将不断升值，基于土地的股份将被不断稀释，有可能对农民土地权益造成损害。同时，设置土地股时，要制定出符合各方面利益需求的方案，也有一定难度。
（四）集体建设土地利用的政策限制较多
乡镇统筹集体建设用地面临的主要问题之一，就是现行土地政策对于集体建设土地利用的限制较多较严。一是集体建设用地在政策上与国有建设用地差别较大。根据现行政策，集体建设土地利用只能通过征地转变为国有建设用地，才能进入二级市场流转。尤其是城乡结合部地区，征地的压力更大，农村集体面临一方面征地补偿较低，失地农民安置可能出现问题，另一方面集体建设用地使用受限，村集体难以发展，“守着金山要饭吃”。二是集体建设用地政策已取得的创新与突破没有在实际工作中落实到位。小城镇、绿化隔离带等建设中，集体建设用地利用都作为政策重点在不断地发展。但从实际来看，由于缺乏职能部门明确具体的配套操作细则，这些政策难以在实践中发挥作用、推动工作。如《北京市人民政府关于加快本市第二道绿化隔离地区绿化建设的意见》（京政发[2003]15号）中提出“对按规划实施绿化的新建绿地和原有绿地，按绿化面积的3%给予建设单位配套开发建设项目用地指标”，但在实际工作中并没有将这一指标配套落实，导致二道绿隔区域没有足够的集体建设用地用于统筹开发，资金难以平衡，规划无法实施。
三、推广乡镇统筹经验，集约节约利用集体建设用地的建议
（一）乡镇统筹开展需要适当调整规划
规划对于各项建设发挥重要的引领作用，在一定范围内统筹规划，能够提高集体建设用地利用效率。实践证明，通过调整规划，适度增加建设用地，可以实现腾退改造、拆违还绿的资金平衡，带动该区域城乡规划的全面实施，同时为集体经济发展和农民收入增长提供长期保障。
一是全面统筹规划。涉及村镇的规划较多，如各乡镇镇域规划、村庄体系规划等。要确保规划之间的衔接，并能以整体发展为考量，全面统筹规划，为乡镇统筹打下良好的基础。二是适当调整现有规划。应在镇域较大范围、具有一定规模的区域里，重新规划土地用地性质、产业发展、农民居住和公共服务，盘活试点乡镇的集体建设用地，推动集体经济发展。三是适度增加产业用地。产业用地是促进集体经济发展和农民增收的关键，也是平衡建设改造资金的核心。按照尊重历史、正视现实的原则，适当增加产业用地，达到土地利用、产业发展、资金筹措平衡。四是鼓励土地整理和置换。鼓励对现有村级工业大院、区县或乡镇工业小区、原有村镇企业占地进行土地整理和置换，集中安排产业用地，提高土地利用效率。
（二）应以农民为主体开展集体建设用地乡镇统筹集约利用
在规划调整的基础上，需进一步摸索出低成本的城乡结合部改造办法和途径。充分发挥农民主体作用，由农民自主改造腾退、拆违还绿，是成本低、效益高、可持续发展的好路子。
一是允许符合条件的村庄自征自用集体建设用地。鼓励和引导区位优势较好、集体经济实力强的村庄自主改造，允许村集体经济组织对城市规划范围内现状集体土地自征自用，用于产业发展和安置农民就业，不得转让。尽快开通自征自用行政审批通道。逐步清除在集体建设用地上经营的工商企业在企业注册等方面的制度障碍。
二是鼓励留地安置等征地补偿方式，留给村集体自主开发的空间。建立健全多元化征地补偿的实施细则，鼓励留地安置、实物补偿、合作分成等补偿方式。农村集体经济组织应分得的权属在项目建成后，按定向出让方式办理给村集体经济组织，依据《北京市农村集体资产管理条例》进行管理。
（三）要因地制宜建立健全乡镇统筹机制
建立合理的利益分享机制是顺利实施规划的基本保证。各试点要综合考虑自身条件和发展环境，因地制宜建立乡镇统筹机制。
一要建立乡镇统筹平台。统筹平台由各村集体经济组织联合建立，以土地货币化为基础，综合考虑参加统筹的集体土地面积、现状利用和规划性质等折算股份。统筹平台负责建设和运营入股的集体土地和资金。经营收益以股份为主要依据进行分配。如需引入社会资本，应采用市场化合作方式。统筹过程必须严格遵循民主程序。村集体经济组织应就集约利用集体建设用地方案的主要内容经村民代表大会或村民大会等民主程序形成书面决议。
二要充分处理好乡镇政府与农村集体的关系。一方面乡镇政府作为牵头单位，为各村建立联社、联社委托资产经营公司等协调各方面关系，监督各环节合法合规运行。另一方面，要充分尊重农民的主体地位。尽管土地纳入了乡镇统筹，但这些土地仍然为农民而不是乡镇所有。乡镇可以而且应当对土地股份公司或者联合社的经营管理发挥指导作用，但其还是应当在各村股东代表组成的董事会的领导下开展工作。重大决策要在董事会表决通过，并由乡镇政府审批。要建立监事会进行监管。
（四）应大力发展符合首都功能定位的产业
农村是产业升级的重要区域。通过腾笼换鸟，开展产业升级，能够促进农村集体建设用地集约使用、提高效益，实现农民、集体和产业发展的多赢。
一要建立低端产业退出机制。坚决查处违法经营和违法建设，建立清理无证照经营的长效机制，开展合同规范和清理工作，打击“小散低劣”企业。做好违法建设的查处和控制工作，严格落实区县属地责任和部门责任，坚决杜绝新增违法建设，依法逐步拆除既有违法建设。
二要引导高端产业发展。各区县要建立引入高端产业项目的准入机制，加强区县的引导作用。乡镇土地统筹平台要在本区县、乡镇的指导下，依据地区发展中长期规划，引入符合发展前景好、带动能力强、低碳环保、集约高效的高端产业项目，引导项目向园区集中。
三要优化产业发展环境。各乡镇政府要对乡镇土地统筹平台在集体建设用地范围内开展的基础设施和公共服务设施建设给予支持和引导，推进安全、高效、完善的现代化基础设施和公共服务设施建设，推进城乡生态环境综合整治工作。
（五）应创新集体建设用地经营方式
以开发为着眼点，以招商为切入点，以增收为落脚点，实现土地资源的高效利用。引导基层创新，探索新型集体建设用地经营方式，有助于增加农民在土地增值收益分配中的比例。
一是对于符合条件的乡镇，农民及村集体有强烈意愿的，可探索经营性物业信托经营模式，将资产委托给专业的信托公司运营，按物业面积确定股权。村集体内部依据按份共有的原则设置物业收益权单位，发放受益凭证作为分配依据。确认受益凭证的财产性质，可以继承，但不能抵押和交易。
二是在符合土地利用总体规划、乡镇规划的前提下，可参照国有土地上公共租赁住房的模式，试行在农村集体建设用地上建设部分公共租赁房，确权给集体经济组织持有，同时限定不得销售、转让。
三是进一步探索集体建设用地使用权与地上物产权分离的土地政策。为进一步提升招商引资企业质量，保证农民不丧失土地所有权和使用权的前提下，在具备试点条件的地方，可探索将集体建设用地使用权按照一定程序，确权给统筹平台。投资者在办理完租赁地上物相关手续后，可将产权登记在名下，并可争取集体建设用地享受和国有土地同等待遇，投资企业可用房产证抵押贷款。目前大兴区西红门镇正在进行试点。
（六）乡镇统筹可以逐渐向更大范围拓展
乡镇统筹实质是一种市场化的制度安排，不仅适用于城乡结合部，对于其他地域也同样适用。
一是统筹的区域可以从现有的城乡结合部向小城镇、新型农村社区等城镇化发展重点区域拓展。北京市城镇化的潜力在农村，尤其是小城镇和新型农村社区，都需要统筹平衡、集约高效地利用建设用地。小城镇基本都是以乡镇为单位编制规划，具备开展乡镇统筹的条件，适合在此区域进行探索。新型农村社区建设中，为了使村民向村庄集中，会面临村庄合并的情况，也需要由乡镇政府协调关系，实现建设目标。因此，现有的42个重点镇、12个新型农村社区试点、未建成的绿化隔离地区以及亟需改造的城乡结合部地区，都可以采用乡镇统筹的方式推进建设。
二是统筹的区域可以从现有的乡镇或者乡镇以内一定规模的范围向相邻几个乡镇或者更大范围拓展。关键在于规划范围与统筹范围相协调。比如朝阳区的温榆河功能区规划，突破了乡镇界线，涵盖了崔各庄、金盏、孙河三个乡全域。对于这样的村庄，应借鉴乡镇统筹以市场化手段实现利益统筹的实质，以区域统筹的整体观念，解决该地域规划建设用地规划较少且分布不均的问题，统一平衡资金、安置村民、建设回迁、发展产业。
作者单位：北京市农村经济研究中心
中国乡村发现网转自：《农本》第三卷
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