摘要：我国农业进入现代发展时期，农业对资金的需求极其旺盛。农业贷款数额有限、农业资金缺口巨大，这成为农业发展的瓶颈，我国急需创新农业融资渠道，农用土地经营权抵押贷款可以破解农业资金难题。土地经营权抵押融资是一项系统工程，需要从明晰产权、修改法律、完善社会保障制度、健全土地评估体系、建立风险控制机制几个方面做好保障。
关键词：土地经营权；抵押；保障机制
我国农业进入现代发展时期，农业对资金的需求极其旺盛。我国农业贷款数额有限、农业资金缺口巨大，这成为农业发展的瓶颈，我国急需创新农业融资渠道，农用土地经营权抵押贷款可以破解农业资金难题。由于现行法律禁止农村土地承包经营权抵押，尽管各地探索不断，但总有违法的嫌疑。中央政策积极引导、鼓励土地承包经营权抵押，“2014 年中央一号文件”提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”; 2014年11 月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出实现农村土地“所有权、承包权、经营权三权分置”; 2015 年8 月国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，要求各地做好农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。2015 年12 月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议授权国务院在全国232 个试点县( 市、区) 行政区域，暂时调整实施《物权法》、《担保法》的相关规定，允许上述地区开展土地经营权抵押融资。大规模的土地经营权抵押融资已经展开。
土地经营权抵押融资是一项系统工程，必须做好相应的制度构建，以保障土地经营权抵押的顺利进行。
一、确立明晰的产权关系
经济增长的关键在于制度因素，而在制度变量集合中，产权关系的作用最为突出，它是最主要的约束因素。产权改革是我国经济体制改革的核心。土地产权的约束、激励和分配功能能够保证土地的集约、合理利用。我国农村土地使用权权属不充分、权能不明确的问题比较突出。农地使用权主体的经济地位、法律地位、财产地位和职能范围、行为方式等还有很多需要进一步明晰，这就极大地削弱了国家对农民土地财产权利进行统一的界定和保护。建立归属清晰、权能完整的产权关系，是实现农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的内在要求。
良好的土地登记制度是抵押贷款安全性的前提。建立明晰的产权关系关键是完善承包合同、健全登记簿、颁发权属证书，强化土地承包经营权的物权保护。“2013 年中央一号文件”、2014 年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，都对土地承包经营权确权、登记、颁证提出具体时间要求。但从一些资料来看，个别地区情况不容乐观。李焕平等调查发现，吉林省延边自治州流转经营大量册外地( 册外地约占延边州耕地50%) ，面临无证、无合同、无确权、无抵押价值等问题。张会彪等研究发现，佳木斯市农村土地“有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证”等现象非常普遍，该市已完成农村土地确权颁证面积为116． 7 万亩，仅占全部耕地面积的5． 92%。因此，加大对农村土地的确权力度，仍然是今后工作的重要内容。
二、修改禁止土地承包经营权抵押的法律
德、美两国在农村土地抵押方面都有完善的法律制度，使整个过程有法可依、有章可循。1995 年《担保法》、2007 年《物权法》都禁止农村土地承包经营权抵押，虽然各地探索不断，但其合法性总受到质疑。2014 年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》正式确立了农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的产权格局。2015 年中央一号文件指出，农村重大改革都要于法有据，立法要主动适应农村改革和发展需要。土地经营权抵押试点虽然取得了全国人大常委会的授权，但仍然面临一些问题： 全国许多地区早已经通过地方文件的形式开展土地承包经营权抵押贷款或者是土地经营权抵押融资，那么在全国人大常委会授权之前以及授权之外的地区开展土地经营权抵押的，其效力如何认定? 此外，目前法律体系规定了耕地使用权、农村土地承包经营权，土地经营权并不是法律术语，土地经营权与土地承包经营权、土地使用权是什么关系? 土地经营权是何种权利，它究竟包含哪些权能? 在这些问题没有解决之前，金融机构要实现抵押权还是存在法律障碍的。
2015 年中央一号文件提出： 实践证明行之有效、立法条件成熟的，要及时上升为法律。我国农村土地经营权抵押试点取得成熟经验之后，应对《物权法》、《农村土地承包法》、《担保法》等法律进行全面修订，从根本上消除土地经营权抵押的法律障碍，使土地向资本属性和资源属性转化，实现土地财产权益，唤醒沉睡资本。
三、完善社会保障制度
我国在新型农村医疗制度、农村社会养老保险制度、农村最低生活保障制度等方面建设取得了很大进展，农村社会保障制度体系初步建立。但我国农村社会保障体制不完善，农村基本医疗保险、农民养老保险及社会救助体系等严重缺乏。土地不仅是农民的就业保障，也成了农民最后的社会保障。这便产生了土地承包经营权的生产要素功能和社会保障功能的冲突，严重地制约着土地经济要素功能的发挥。
只有建立健全社会保障体系，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，解除农民的后顾之忧，农民才能放心地把土地流转出去，农用土地经营权抵押贷款才能顺利进行。
四、健全土地流转体系
目前，全国仅有800 多个县( 市) 、13000 多个乡( 镇) 成立了土地流转服务中心。土地流转机构严重短缺，且尚未形成土地流转体系。很多县( 市) 、乡还没有建立土地流转中心，土地流转仍处于自发无序的状态，供需双方信息严重不对称。健全土地流转体系，可以解决我国农村土地流转价格偏低所造成的流转低效等问题，通过市场机制的作用确定土地价格，提高土地收益进而增进农民的流转意愿，从而解决需求的规模化与交易的零散性之间的矛盾。同时，土地流转体系通过网络化及时发布土地供需信息，在某一地区或者某几个地区甚至全国范围内实现土地流转，可以解决农村土地流转中普遍存在的信息不对称所造成的交易受阻等问题。
在土地流转过程中，最重要的就是价格评估。国内没有权威的农地价值评估机构，缺乏专业的评估人员，也没有形成科学的评估体系，在农村土地流转过程中，一直存在土地价格由谁评估、如何评估的问题，既缺乏参照标准，也没有事后监督，随意性较大，土地经营权的评估价格经常与公允价格相背离。要尽快成立专业的土地价值评估机构，健全土地经营权价值评估机制，公平、公正、公开地评估农用土地经营权价值，切实保护抵押双方的合法利益。
五、建立风险控制机制
农用土地经营权抵押融资是新生事物，所以在构建制度基本框架时，尤其要注重风险控制。土地是农民的“命根子”，因此，要防范和降低农用土地经营权抵押可能产生的消极效应： 第一，在实现抵押权时，“不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力”，确保18 亿亩耕地红线不会被打破; 第二，因被实现抵押权而丧失土地经营权的农户，有向土地金融机构租赁耕作原经营土地的优先权; 第三，联合国粮农组织将耕地的警戒线规定为人均0．8亩，对于人均耕地低于0．8 亩的，不允许抵押，只有高于0.8亩的部分才能抵押。第四，农业具有高风险特征，在农业生产过程中，易受资源条件、自然环境、市场因素等不利因素影响，农业风险所造成的损害是巨大的。我国农业保险业务并不发达，对农业风险缺乏有效的分摊，农业风险主要靠农民自我救济。土地经营权抵押在小范围内试点，信用风险是可以防控的。当土地经营权抵押全面铺开，一旦发生大规模的自然灾害或者大幅度的价格波动，农民无力偿还到期贷款，可能就会演变成信用风险。因此，要加强农业保险及农业风险分摊。
参考文献：略
中国乡村发现网转自：《榆林学院学报》
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