毛泽东曾把领导干部的职责概括为出主意、用干部。按民主法治的理念衡量，这样的概括不尽全面准确，但不能说没道理。在现实条件下，县委书记如何选好人用好人，仍然是事关大局的一件大事。
从中共建政到改革开放前这30多年中，党政干部考核和任免程序比较简单。据笔者对黑龙江省几个县（市）调查，“文革”前干部考核主要采取“鉴定”的方式，每两三年进行一次，由干部所在支部或党小组根据自我鉴定写出简短的评语，再由党委或支部签署意见，县以上组织部门只印制《干部鉴定表》，提出原则要求，很少直接参与鉴定。干部提拔或调动，有时由组织部门进行考察，形成材料；有时直接在党委常委会讨论，在干部任免表格中用几十字说明任免理由，报上级组织部门批准即可。县委书记的意见，对下级干部评价和使用所起的作用比较大，“人治”色彩比较浓。
上世纪八十年代，中共中央组织部门相继下达了建立干部考核制度的文件，1995年，下发了《关于加强和完善县（市）党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》，并以中央名义颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，对干部考核和选拔任用的程序作出了越来越严格，越来越繁琐的规定。这些规定，意在充分发扬民主。所以，近年来，县委书记们在选人用人方面的主要趋势是放权、民主，具体表现很多，这里不做赘述。而其另一面，即继续收拢权力，对选人用人进行程度不同的掌控，则有些若明若暗。
从形式上看，现在的县委书记干部选拔任用仅有三项无足轻重的权力：一是对组织部门的具体方案具有审查和是否上会讨论的决定权；二是具有和其他县级领导干部同样的测评、推荐票权；三是在常委会上，对已经通过诸多程序确定的拟任免人员，具有和其他常委同样的任免投票权。
但是，与这种法定规则不甚吻合的是，县委书记仍然是干部选任工作的第一责任人；干部选任工作出了问题，仍然要追究县委书记的责任；重要岗位人选的确定，既关系到县委书记个人的权威，又关系到全县工作的大局。所以，县委书记们往往把“法定”权力和某些“威权”策略结合起来，对干部选任工作进行程度不同的控制。
一是对干部调整方案行使实际上的决定权。首先是决定什么时间动手调整干部。有时，书记向分管干部工作的副书记或组织部长下达指令（通常是用商量的口气），提出比较具体的意见；有时，采纳分管领导的建议，做出调整干部的决定。组织部门接受指令以后才会酝酿并提出干部调整方案。“时间”实质上是个时机问题，什么时间“动干部”，主要依据本县惯例、干部职数、乡镇和县直各部门领导班子现状等直接因素来决定，也需要综合考虑上下左右的经济政治形势、干部队伍的思想动态等间接因素。县委书记们，一般都会在遵循上级干部队伍建设要求和本县惯例的情况下，选择最有利于调动多数干部积极性、最有利于保持工作连续性、最有利于“掌控”团队的时机启动干部调整工作，也有少数贪婪的县委书记选择能够诱使下级送礼行贿的“年节”前后调整干部。如：山西翼城原县委书记武保安选择2003年中秋节和2004年春节期间动干部，为送钱谋位的干部大开方便之门，仅在2004年正月十六、十七两天，武保安的家庭存款就增加了5笔共126万元。其次是决定干部调整或公推公选的指导思想、方法步骤和拟调整岗位任职的具体条件。有的县委书记，在确定干部调整时间的同时，就把自己的全部意图交待给分管领导或组织部门，有的县委书记，让组织部门先拿出方案，然后逐项审核、修改。调整方案，有的上书记碰头会（常委分工负责制实行后一般改为几个相关领导参加的常委办公会）或常委会讨论通过（公推公选方案一般都要经过集体讨论决定），有的不经会议研究，直接实施。无论履行什么样的程序，都是书记意志的体现或书记点头认可的意见。方案虽然必须符合相关“条例”的规定，但有些操作细节却又很大的机动性。比如，民主推荐在哪个范围内进行，进行几次？推荐票是否分类？干部任职年龄杠怎样确定？某些职位的人选是否需要具备特殊的任职条件？哪些人有资格报名参加公推公选等等。这些，都关系到具体人选的进出去留。
二是采取事先“渗透”的办法，掌控推荐提名、组织考核等关键环节。比较开明民主的县委书记，会放手让组织部门按预定方案和规定程序去组织民主推荐和考核考察，并由组织部门拿出初步任职名单，但对特别重要的岗位人选和需要个别关照的人选，则把自己的意图交待给分管领导（副书记或组织部长），由组织部门落到实处。比较霸道的县委书记，则在组织部门履行程序之前，就与组织部长进行具体人选的“协商”，将自己对多数人选的具体安排意见，“渗透”下去；组织部门当然要将工作进程及时汇报给书记，并按书记意见继续操作，直到拿出书记认可或基本认可的名单。
三是在“个别酝酿”环节，坚持自己的意见。“条例”规定的“个别酝酿”程序，在实际生活中演变为两种形式，一种是书记办公会（副书记职数减少后一般改为有纪委书记组织部长参加的常委办公会），一种是在常委会正式讨论前由组织部门征求相关领导的意见。其中，第一种形式，即书记办公会或常委办公会，是定“盘子”会，实际作用大于常委会。常委们都清楚，提交常委会讨论的干部任免名单，是经过占常委半数左右的几大“巨头”敲定的，无特殊情况是不可改变的，所以，基本上无人提出异议。比较“聪明”的常委，在干部调整过程中，会及早找书记谈出自己的想法（一般只限于自己分管的部门或个别人选），争取书记的认可和支持，不会贸然在常委会上唱反调。书记办公会或常委办公会上的情况差异比较大，如果书记比较开明民主，副书记（特别是政府主要负责人）和纪检、组织部门的领导能够比较充分地发表不同见解，书记也能够一定程度地择善而从，但也要对大多数既定人选坚持己见；如果书记比较霸道，参会人员都清楚组织部门拿出的名单，是书记敲定的，所以只能随声附和。无论哪种情况，书记的意见都能顺利通过，以集体决定的名义端到常委会上。
四是在县级班子人选上，力争使自己的意见被上级采纳。虽然县级领导班子人选是由上级党委决定的，但作为几大班子的“统帅”，县委书记的意见往往举足轻重。县委书记们很清楚，从一定意义上说，自己在县级班子安排上的话语权有多大，工作中的号召力和影响力就有多大。因此，他们都积极主动地向上级党委主要领导和组织部门的领导汇报本县领导班子情况，提出人员安排意见，并恰到好处地陈说理由，尽最大努力使班子配备符合自己的意愿，同时，把具备提拔条件，又不能在本地任职的人选提拔到外地任职。
不同为官理念和为官风格的县委书记，对干部选任工作的掌控力度不尽相同，出发点也有一定差异，但一般都不是单一的：既有为“公”的成分，也有为“私”的成分，而且两者界限不甚分明。因为除极个别人以外，身居一县“主帅”位置的县委书记，即使道德水准不高，也会把县域经济社会发展作为自己主政的主要目标之一，所以，加强对干部选任工作的控制，一个重要的出发点是为了造就一支素质较高、战斗力较强的干部队伍（尽管“控制”的结果未必与这一目标相一致）。同样，绝大多数县委书记也不可能完全摒弃对职位、名声、私利等方面的谋算和追求，他们对干部选任工作的掌控，往往也包含着树威立尊、培植“心腹”、方便谋利等方面的多重目的。其中，树威立尊和培植“心腹”既是驾驭全局、有效履职不可或缺的前提，也可能成为追名逐利甚至滥用权力、贪赃枉法的条件。
与目的的多重性一样，县委书记们选人用人的标准也具有多重性。大体包括既相互包含、相互补充，又相互排斥的三套标准：
第一套是“文本”标准，即党章、“条例”规定的“德才兼备”、“任人唯贤”原则、“四化”方针以及6项基本条件。围绕这几条规范表述，各地党委和组织部门还提出许多生动形象的口号，如：坚持“重实践、重政绩、重公论”的用人导向；让“对待工作有激情、安排工作有方法、落实工作有魄力、推动工作有成效”的干部得到重用；要重用那些“干事”、“干净”的干部；让那些“想干事儿、干成事儿、不整事儿”的干部有施展才华的舞台，等等。在县委及其组织部门制发的文件和县委书记、组织部长的讲话中，随时可以看到类似用人标准的高调宣传。
第二套是“特色”标准，即某些县委书记为突出任期内的主要奋斗目标而提出的选任干部条件。如，有的地方为了加快发展畜牧业，提出“牛羊堆里找干部”的口号；有的地方规定，“凡引进3000万元以上大项目的，一般人员提拔为副科级干部，副科级干部提拔为正科级干部，正科级干部给予重用”；有的地方提出，“积极在经济、信访、拆迁等一线岗位培养干部，在重大活动、关键时刻火线考验干部、提拔干部。”
第三套是“隐性”标准，即某些县委书记自行把握、秘而不宣的选用干部标准。如，热衷“卖官”的县委书记往往根据“买官”人的“筹码”决定赐出的“官帽”大小轻重；热衷于培植个人势力的县委书记以下级是不是“自己人”以及对自己的“效忠”程度决定部分干部的任免。更多的县委书记，则依据自己“复合型”的主政目标，着重选任三种干部：第一种干部，是既“能干事儿”又“会来事儿”，既在干部群众中享有较高威信又能够效忠于主要领导的“高人”；第二种干部，是德才兼备、业绩突出的“干将”，但却不太“会来事儿”，对主要领导虽很尊重，但却少有“孝敬”；第三种干部，是既缺乏敬业精神，又没什么真本事，但却特别“会来事儿”，肯为主要领导出力卖命“奴才”。“高人”虽然是相对的，但也比较稀少，不能满足需求，只能大量选用后两种人。只用“奴才”，难以实现工作目标；只用“干将”，“权力享受”的快乐以及支撑权力基座的支柱都会减少一部分。所以，三种类型的干部，都可能受到重用。
县委书记对干部选任工作的控制，具有一定的合理性和积极作用。中共倡导的民主集中制，正统的解释是民主基础上的集中和集中指导下的民主，“集中”虽然主要指全党服从中央、上下步调一致、领导班子紧密团结等内容，但是，并不排斥班子集体中主要领导人的主导作用，而且在法治、民主不够健全的情况下，离开主要领导者的主导和威权，集中统一、团结一致等目标也难以实现。况且，“第一责任人”的问责制度，也要求县委书记必须对干部选任工作进行必要的控制。从实践看，越来越繁琐的民主选拔干部制度，因为在“竞争性选举”、“民众参与”这两个关键环节上没有实质性突破，拉票之风无法禁止，“好人主义”日渐盛行，被评议和被推选官员的直属下级或同僚所代表的“民意”不但距离真正的“民意”越来越远，而且不公平不公正的程度与上级领导凭个人好恶选人相差无几。县委书记如果放任这种带有浓郁形式主义色彩的“民主”泛滥而不履行自己的掌控职责，将给干部选任工作带来诸多不良后果。
但是，县委书记对干部选任工作掌控的具体方式和手段，并不具有完全的合法性和规范性。出以公心可能照样违规，谋私卖官也可能在合法程序下畅通无阻。手握重权的上级领导和县委书记，不但依然有办法操纵“民主”，按自己的意愿提拔选用干部，还可以用“民意”为挡箭牌推卸用人失误的责任。
从一系列县委书记卖官敛财的案件中，我们可以发现以下几个基本事实：
——从卖官的时间看，都发生在1995年中央发布关于县级党政班子工作实绩考核的通知及党政领导干部选拔任用工作暂行条例之后。2002年7月，干部选任《条例》由“暂行”变为正式，各级组织部门对《条例》贯彻执行情况的检查力度和纪检部门对卖官案件查处的力度不断加大，但是，贪腐书记们的卖官行为不仅丝毫没有收敛，而且日趋严重，发案密度也在不断增加。皖北从2002年至2005年，有18个县（市、区）委书记因贪污受贿落马；河南省自2006年底县级党委换届到2009年底，短短3年间，有22名县委书记因贪污受贿被查处。他们的主要罪行都是卖官敛财。
——从卖官手段看，虽各具特色，但很少有违背规定程序的。特别是在民主推荐、组织考核、领导酝酿、会议集体决定等关键性步骤上，程序“走”的都比较规范，文档资料都比较齐备。
——从卖官“丑行”被查处的过程看，偶然性因素居多，由直接上级（市地级）纪检部门、组织部门或检察机关按常规程序查处的寥寥无几。皖北18个贪腐县委书记，基本上是受到王怀忠、王照耀两个高官案件牵涉才落马的；河南省南召县原县委书记刘建国，是在离开县委书记岗位以后，被该县原公安、财政、国土等局局长犯罪案件“牵连”出来的；湖南省株洲县原县委书记龙国华在即将离任前突击提拔调整干部100多名，造成过大的不良影响，中纪委接到举报后专门派员调查，由此东窗事发。
这三个基本事实似乎可以说明，愈来愈繁琐的干部选任制度，在遏制买官卖官之风方面，起到实质性作用极其有限；对官员进行有效监督和及时惩治腐败的体制，远未建立起来；仅靠延伸到县的巡视制度，未必能够完全解决“上级监督太远，同级监督太软”的积弊。
按照权责对应、民主法治的思路推进县政综合改革，使县委书记的权力在阳光下运行，是解决干部选任工作中诸多问题的治本之策。
注：本文节选自《县委书记们的主政谋略》第八章，文字略有改动。
中国乡村发现网转自：共识网 2016年5月12日
(扫一扫，更多精彩内容！)
