石门县地处湘鄂边界，武陵山脉东北端。全县总人口67.9万，国土面积3970平方公里。“七山一水一份田，半份道路和庄园”是人们对全县地貌的真实概括，除中南部几块小型冲积平原外，70%或为丘陵、或为高山，特别是西北山区，海拔多在600米以上，丘壑纵横，道路崎岖，不适宜进行农业生产。特殊的地理环境，使这里自古以来地瘠民贫。近年来，全县大力推进脱贫攻坚，取得了显著成效，仅2014年，就减少贫困人口2.1万，但随着扶贫工作的日益深入，进展也越来越慢，目前全县仍有贫困人口6.8万，其中边远山区贫困人口4.8万，占总贫困人口的70%。如何使生存生活条件都极为艰苦的边远山区贫困人口早日脱贫，对石门县来说仍是一大难题。
一、边远山区移民扶贫的客观性调查
恩格斯曾经指出，“在国和国、省和省、甚至地方和地方之间总会有生活条件方面的某种不平等存在，这种不平等可以减少到最低限度，但是永远不可能完全消除。阿尔卑斯山的居民和平原上的居民的生活条件总是不同的。”在这里，恩格斯指出了自然因素对一个区域发展的重要影响。受区位、自然条件、资源等诸多因素的制约，边远山区扶贫脱贫的难度比平原地区更大。在力图通过“双手”在本地创造幸福几乎不可能的情况下，能否靠“双脚”迈向幸福，即通过移民搬迁脱贫致富，这是一个极值得思考与尝试的问题。全面建成小康社会，对边远山区群众而言，面临至少以下几个方面的难题，除了“移”之外，似乎很难用其它方法破解。
一是经济收入难提高。一般来说，影响现代农业发展的因素。一是制度的创新，二是现代科技的应用，三是拥有的地理和气候资源。在同一制度下，与平原比较，山区普遍海拔较高，坡度大，宜耕宜种土地少，坡度在70度以下即是良田，且分布零散，不利于集约化经营和现代科技的应用，劳动强度大，生产效益极低。恶劣的地理条件成了山区经济发展不可逾越的屏障。以地处壶瓶山腹地的桐木山村为例，该村海拔675m—2098m，在籍人口408人，138户，方圆21.2平方公里，耕地仅275亩。2014年人均年收入5400元，主要收入依次为外出务工劳务收入、国家农林补贴、种养收入、其它零星收入。全村仅6户新建了砖瓦房，其他100多户还住在土坯房或简陋的木板房内，截止到2014年，全村有42个40岁以上成年男子没有成家，这种贫困被石门县前县委书记痛心地概括为“无后的贫困”。按《湖南全面建成小康社会监测评价指标体系（三类）》（石门县适用），农村居民人均纯收入至少要达9000元（《全面建设小康社会统计监测指标体系》提出的标准更高）。受自然条件制约，这类地区经济增长的空间极其有限，农民增收的渠道十分狭窄，要脱贫致富，实现小康，经济收入这道关卡首先就难以跨越。要改变这一现状，“移”不失为一种途径——不论大“移”小“移”，以“移”求“变”，以“变”求富。
二是民生问题难改善。《全面建设小康社会统计监测指标体系》提出的小康指标，不仅包括经济发展，还包括社会和谐、生活质量、民主法制、文化教育、资源环境等方面的内容，仅有经济发展的小康绝不是全面的小康，而生活质量的小康、文化教育的小康往往比经济的小康更难。对很多边远山区来说，经济其实还不是最难的。更难的还有饮水、出行、医疗、教育、文化娱乐等民生方面的问题。石门县维新镇凤凰尖村，海拔在1200米以上，每到天旱少雨时节，往往要到10多里外的河沟里挑水，90年代后期，经济条件稍好的村民便建起蓄水池，靠积聚雨水解决饮水问题。对平区人来说一个极其简单的饮水问题，对山里人来说却包含有太多的辛酸。同样的一座小桥，桐木山村建成的代价可能比平原地区高出几十倍，一段涵管，在石门县易家渡镇的价格是400元，运到桐木山村仅运费就要1500元，因为地处壶瓶山自然保护区腹地，不能在本地碎砂，沙浆要从14.3公里外的南坪集镇运来，成本又多出一倍以上。据保守估算，要解决桐木山村现有400多人基本出行问题，至少还需投入上千万元，人均估计在2.5万元以上。这在我们同期调研的壶瓶山村、炉岩村也得出了同样的结果。投资效率姑且不说，更有可能是，十年二十年后，人们发现，这些巨额投资最终以人去路废、人去路弃收场，带来的是资源严重浪费。但不管怎么说，这些困难归根结底还只是“钱”的困难，只要有钱终归能够解决。然而还有一些问题，比如医疗、教育、养老、文化娱乐等问题，就不只是钱的问题，即使有钱，也不一定能从根本上解决。石门县壶瓶山镇南坪片在上世纪90年代以前是一个乡政府的所在地，政府、学校、医院、邮局、信用社等机构一应俱全，90年代中期撤区并乡，并入今天的壶瓶山镇，成了一个片。现在全片约6000人，只有一所小学，医院没有了，只在原医院旧址上留下了一个破落的卫生室。为给南坪的小孩一个良好的受教育环境，上级有关部门没有吝惜，从2008年至2014年的6年间持续投入200多万元，对南坪完小的教学楼进行了维修，新建了食堂、宿舍，添置了教学仪器设备，极大地改善了办学条件。但整个南坪片仅此一所学校，小孩上学仍极不方便，70%学生家庭离校20公里以上。为确保安全，学校不接收三年级以下学生寄宿，所以不少家长不得不在学校附近租住，送孩子上学，年租金从300元到1000元不等，同时还意味着一个劳动力全年无任何收入。全校从幼儿班至六年级共109名学生，其中租住学生多达64人，占到60%以上，年租金约33000多元。学生少，教师少，教师课节多、兼岗多是这类学校的普遍特点，南坪完小全校14名教师，除幼儿班外无复式班，四年级仅7名学生，每名教师每天五到六节课，无专职音乐、美术老师，除本乡本土的老师外，外地老师尤其是年轻老师留不住。一方面是学生的上学难，一方面是学校后续发展的岌岌可危，都在进一步冲击着众多边远山区本就十分脆弱的教育供给。医疗、教育如此，更不用说屡屡发生在留守儿童、空巢老人身上的人伦悲剧一次次触痛人们所能承受的心理底线了。所有这些，并不是简单的建几所医院、学校、养老院就能解决的。且不说富与不富，山区农户即使富裕起来，向小康迈进还必须跨过这样一道道民生的高坎，让人不无担忧的是，不少山区还未富裕，而像这样的民生问题却异常突出起来。对多数山区而言，要从根本上解决这类问题，“移”不失为一种思路——不论大“移”小“移”，以“移”求“聚”，以“聚”便“医”，以“聚”便 “学”，以“聚”便“养”。
三是生态环境难保护。古人说“靠山吃山，靠水吃水”，又说“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。现代人权理论认为，生存权是人的第一权利。山区既往往是恶劣的生存生产环境之所在，也往往是脆弱的生态环境之所在，更是生态涵养功能区之所在。山区不仅有发展的问题，还有保护的问题。石门县境内的壶瓶山自然保护区，是国家级自然保护区，总面积66568公顷，国家一级、二级保护野生植物57种，国家一级、二级保护野生动物57种，总人口3.2万，其中核心区23291公顷，居民4600多人。其实过去生物物种不论是种类还是数量都比现在多得多，过去20多年人类的活动已经对区内的物种造成了深刻的影响，许多过去常见的物种现在差不多已近绝迹。现在，保护区实行严厉的保护措施，严禁砍伐、严禁捕猎、严禁开山取石，有几个村因处核心区，至今没有通公路，村民过着几近原始人的生活。为了保护生态，他们不能靠山，不能靠水，反过来还要常受自然（包括野生动物）的危害。用他们自己的话说：“我们为全县人民提供了良好的生态，可谁为我们的落后、贫困买单？”发展与保护是一对矛盾统一体，既相依存，又相对立，要缓解二者间的矛盾，发展好而且真正保护好，“移”不失为一种选择。
二、边远山区移民扶贫的艰难性举要
对许多地区而言，移民扶贫既是上上之选，却也是无奈之选，是充满风险和挑战的艰难之选。
一是政府作为难。因为大型工程如水库建设等，石门县在历史上有过几次有组织的大规模移民。从2002年开始的皂市水库移民搬迁人口多达4万余人，由于对拆迁补偿不满意等多方面原因，自搬迁之日起，这部分移民的群访事件不断，动辄围堵党政机关，静坐请愿。历史上这些大规模的工程移民留下的后遗症，让许多基层干部至今心有余悸，谈“移”色变，不愿再与“移”字沾边。客观上说，移民工作确实是一项复杂的工作，优质资源稀缺、分布不均衡，移民人口数量大，搞不好会影响几十上百乃至更多人世世代代的幸福，能否合理安置，极大考验着我们政府的动员组织能力。移民工作又是一项极讲奉献的工作，看不到光鲜的政绩，不像修路架桥，既很实在，又有面子，既赢民意，又留政声，它们需要的是无尽的服务，稍有不慎，就会以德招怨，费力不讨好。不是人们认识不到“移”的积极意义，而是移民工作的复杂性、艰巨性、风险性使得很多基层干部不敢为，不愿为。
二是社会支持难。首先，良田难置。土地是农民的命根子。农村地区移民，关键是土地资源。在壶瓶山镇桐木山村调研时，有村民就表示，如果在皂市、新关、夹山、易市等交通比较方便的地区能有两到三亩地，即使要花上两到三万元钱，要自己建房，那他也毫不犹豫地搬。土地的难题主要表现在两方面：一是土地资源稀缺。大凡生产生活条件好的地方，人口密度也大，人均耕地面积少，良田难觅。二是土地流转困难。按我国法律，我国农村土地属集体所有，城镇土地属国家所有，土地不得买卖，所能转移的仅仅是土地的承包权、使用权。而在承包权、使用权与所有权相分离的情况下，承包权、使用权的转移又不能不经所有者认可。这就使得我国土地流转的程序变得很复杂，除了新旧承包者要达成协议之外，还要征得所有者即相关村民的同意。实际操作中，后者比前者更麻烦，需要付出的财力和精力更多，稍有差池，便会留下永难消除的矛盾。其次，户口难迁。迁移落户是移民在迁入地正常生产生活的先决条件，落户后才能申请建房，同时落户又意味着享有和迁入地村民同等权利，绝不只是迁入地居民人口数的简单增加。在某种意义上，对迁入者和迁入地来讲都是件大事。但和土地流转一样，自由移民的户口迁移没有一个规范统一的标准，地方经办者“自由裁量”的空间很大，移民的平等村民待遇缺乏保障。这既造成了权力寻租的灰色空间，又给移民落户带来许多显性与隐性的困难，给移民今后的生产生活带来许多确定与不确定的干扰。再次，职业难求。农民要增收奔小康，除了要向农业要效益外，还必须从第二产业、第三产业找出路，解决多数农民实际存在的就业不充分问题，这也是解决土地刚性约束和农民对土地依附的良好途径。原桐木山村村民向卫国，从100多公里外的皂市找到商机，坚定地“脱农下山”，现定居皂市，把苞谷粑粑经营得十分火爆，常年请三四人帮忙，每日进账上千元，半个月便超过原来在桐木山一年的收入。像向卫国这样脱农从商，下决心不要“后方根据地”的移民在石门县城和郊区还有很多，他们中间许多人不在意有无土地，只在乎能否就业，这类移民的成功，要求社会能够提供充足的就业机会，也要求个人有相当的从业能力。目前从两方面看，都有不小的难度，并非人人都可以效仿。
三是自我突破难。首先，心障难破。我国的传统社会是一个熟人社会，故土情结很浓，“穷家难舍，故土难离”。“熟人社会”中的每一个成员不仅靠公认的社会准则生活，更靠血缘、姻亲、人情生活。在“熟人社会”中，人们可以“一家有难大家帮”，而在“陌生人社会”中却又“一羽之不举”，所以人们常言“金窝银窝不如自己的土窝”，“在家千日好，出门时时难”。远离“熟人社会”，处于同样习惯于“熟人社会”的陌生人群体中，便如斩断了树根，割断了血脉，生机顿萎。调查中，我们发现，60岁以上的人多数都不愿搬迁，究其原因，这是主要方面。如果成片搬迁，他们表示尚可考虑，如果个别搬迁，他们则表示断不可为。同样的心理因素，对中青年的影响或多或少也存在着，往往这使他们在权衡“移”与“不移”利弊得失时作出了保守选择。其次，基业难创。《汉书•元帝纪》：“安土重迁，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也。”冯梦龙《东周列国志》说：“离乡背井，哪一个不怕的？”这既有依恋故土的心理作用，也有对异地创业艰辛的畏惧。多数移民搬迁，不可避免有一个基业重建过程，重建基业苦，远离故土，异地重建基业更苦。现在的夹山镇孙家岗村天鹅山居住有原壶瓶山镇三合村32户108名村民，从1998年搬来至今，近20年过去，他们已成为通过搬迁改变命运典型样本。然而，近20年来他们所经历的艰辛也远非一般人可以想像。原来的天鹅山，是一片荒废的枞树林和老油茶林，由夹山镇政府以每亩200元的价格从部分原住村民手中征收过来，无电、无路、无饮用水，远徙几百里，背井离乡，要在这样一座荒山重建家园谈何容易。没房子住，他们只好先搭个塑料棚，遇到风雨交加的晚上，浑身上下只能被淋得湿透。十多年里，除了98年得到民政部门给予的人均100余斤大米、几件衣服的救助外，他们从未向政府、社会、其他任何个人要过一分钱。2010年，他们还经历了与原住村民的产权纠纷，咬牙为他们一锄一锄开垦的荒山每亩支付2000多元的林权转让费。创业之难，在这30多个移民户心中留下了深刻印记。即便如此，每当有人问起“吃这种苦，后不后悔”的时候，他们毫不犹豫的回答“不后悔”，然后就给你历数不后悔的种种理由。由此看来，搬迁创业再难，也难不过一辈子蜇伏在大山深处的苦熬。
三、边远山区移民扶贫的可行性思考
实践证明，山区移民扶贫，“宜”行不“易”行，难行却可行。推动山区移民扶贫，关键在政府要敢为勤为，但又要慎为巧为，其可行性主要表现在以下方面。
一是只要积极引导，就可让群众愿“移”。与大型工程建设导致的移民不同，山区扶贫移民完全由政府主导确实不可取，搞不好就是自寻烦恼，且后患无穷。但这不是说在移民扶贫的问题上政府只能无所作为，听之任之。政府既掌握了公共资源，就应责无旁贷地主动作为。其实，不论政府有无作为，农村人口转移一直在进行中并将继续下去，只不过先移走的不是贫困者而是先富人，不是老弱者而是少壮派，不是蒙昧者而是精明士。正像一位村支书讲的，“秀才留不住，蠢才流不出”。政府听之任之，只会使农村人口结构性失衡和农村“空心化”的现象越来越严重，失去更多的发展机会。当然，政府的主动作为并不是要代老百姓做出选择，更多的应该是主动谋划，超前思考，帮老百姓认清形势、分析利弊，善于把自己的判断变成老百姓自觉自愿的行动。要摸清贫困人口具体情况和致贫原因，对人居环境极差、增收脱贫空间不大的贫困人口要鼓励其“走出去”，以“移”求富；要加强组织领导，在摸清情况的基础上制定好科学的移民帮扶计划，定准移民帮扶对象，对愿“移”想“移”对象给予必要指导；要做好移民地规划，加强集中居民点的建设。引导农民逐步向居民点聚居，完善各种配套功能，一揽子解决好教育、医疗等民生问题。加大招商引资力度，大力发展第二、第三产业，鼓励全社会创业，优化经济结构，为从业人员提供更多更好就业机会。要提高资金使用效益，收紧对生产生活条件恶劣、不适合人居地区的基础建设的投入，运用经济、文化等多种调节手段，引导贫困人口向优势地区转移。
二是只要破除障碍，就可让群众想“移”。要破除惧“移”恐“移”心理，激发求变求富斗志；破除“等靠要”的思想，激发自力更生、艰苦创业的热情；破除各种体制机制障碍，让立志脱贫人口搬得出、留得住、无纷扰、安得身；要破除“熟人社会”对陌生人的习惯性排斥态度，让移住户享有同等村民权利，要营造起全社会关心、帮助移民群体的氛围。
三是只要创新机制，就可让群众乐“移”。首先，要建立迁出、迁入地结对帮扶制度，加强两地的衔接与沟通。其次，要按照兼顾各方利益、依法依规的原则建立并完善公开、透明、规范、标准的土地流转制度和移民落户制度，对移民扶贫对象要简化程序、降低门坎，免收基础设施配套费，电力增容入户等费用，严禁索拿卡要，从中作梗，故意刁难。再次，要建立健全各种补偿激励机制。对移民扶贫对象接收地按人头给予奖励，对接收集中安置移民的村组优先安排农业综合开发项目、扶贫开发项目和以工代赈项目，改善接收地的生产生活条件，以调动接收地干部群众安置移民的积极性。
四是只要提供帮助，就可让群众能“移”。首先，提供信息帮助。及时发布搬迁移民需求信息和土地、住房出让信息。对中南部丘陵地区闲置抛荒土地及可开垦荒山进行盘点，厘清产权关系，借鉴“天鹅山”的成功经验，鼓励优先为移民扶贫对象“挤”出土地资源。其次，提供资金帮助。制定合理的移民扶贫资助标准，整合能够利用的各种扶贫资金，严格依照程序，对适合移民搬迁对象在住房、水电路的建设等方面给予必要的资助。鼓励退宅还耕，对退宅还耕农户给予相应补助。优先为移民扶贫对象提供贷款支持。再次，提供从业帮助。加强对适合对象的从业指导，技能培训，提高其从业能力，改善其从业条件。
作者单位：中共石门县委党校
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心公众微信号“HNDRC_GOV”
(扫一扫，更多精彩内容！)
