——广东省蕉岭县协商议事会首“议”启示
开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化是十八届三中全会针对发展基层民主提出的具体要求。真协商的核心在于决策权、管理权的落实，习近平总书记对此有着“两个‘要看、也要看’”的论断。当前大量的村民自治简化为“村民选举”，自我决策和自我管理“空悬”，基层治理无法落实，村民的民主权利无法保障。广东省蕉岭县以协商议事会落实决策权来明确“做不做”，强化管理权来开发“怎么做”，以决策管理权保障和提升选举权落实后的民主性、监督权运作后的公开性、执行权实践后的效率性，形成了四权同步的治理体系和以协商民主为核心的治理架构，破解了村治“无的放矢”“无章可依”和“群策乏力”的难题。
一、协商议事落实决策权，破解村治“无的放矢”难题
“做不做、做什么”是决策权的实质。在有限的基层治理资源下，决策权不仅事关效率，更有关民主。蕉岭县的协商议事会通过落实决策权，明确了“做不做”，给村治问题“对症下药”。
（一）实化决策权，使村庄治理有目标
决策权的实质是处理“议或者不议”“做或者不做”，即目标问题。协商议事会明确村治目标和方向，使接下来的村治行动“有的放矢”。协商议事会作的首要工作就是明确目标，并围绕目标方案展开协商，正如第一次会议及时将村庄环境整治、经济发展等“切民生”议项公开，代表在会上踊跃商讨。芳心村第一书记谢建祥书记坦言：“提前三天将议题公告，不仅让大家知道，还要让代表充分考虑。之前村里想做什么，不仅村民们不清楚，恐怕连村干部自己都说不清。”协商议事会是“定向标”，治理目标清晰了，村治活动才能有序开展。
（二）硬化决策权，使基层民主有结果
民主决策中，民主更多的体现过程价值，决策则彰显结果价值。正如协商议事会中讨论的各事项，最后都形成决议“结果”，使基层民主不流于形式。在蕉岭县（芳心村）首“议”中，共讨论村容整治、协商理事会运作、保洁收费和村庄经济发展四个议题，共形成三个决议。其中，针对保洁收费，通过讨论和投票，决定每年收取50元/人的卫生费。“一年交50元就可以享受好的环境，值！”“如果把村里环境搞好，外人来这里也会感觉十分舒服，‘靓妹’也会想嫁进村来。”村民欢迎有关决议，协商议事会使民主过程产生共识结果，避免了“决而不断、议而无果”。
（三）深化决策权，使村民自治有保障
协商议事会，扩展深化了决策权——其中的党员代表、理事会成员、村民代表和乡贤能人等都拥有决策权，汇集了集体意愿，使得决策本身具有了民意基础与公信力，防止异化为“干部自治”。蕉岭县纪委书记卢尧生说：“协商议事会使议事方式更加包容，参与主体更加丰富多元，保证了民主性。”同时，协商议事会在纵向上触及村民诉求。正如村民代表发言到：“应该搞个铃，这样大家就知道垃圾车来了。”“稻米、花生的储存和销售是个大问题，建议合作社帮忙”协商议事会广纳民意，有效杜绝了干部的“拍脑袋”，使决策权更“接地气”，村民自治更有保障。
二、协商议事强化管理权，破解村治“无章可依”难题
讲求规矩方法是管理权的要义。村治无序在于“管理不实”，管理不实在于“无章可依”。蕉岭以协商议事会为规则建构原点，确立了治理的元规则、公开的硬规则和执行的前规则，保证村治有序，强化了自我管理。
（一）村庄治理元规则：协商议事有序可守
村民自治和民主治理不等于广大群众一拥而上、随意而为，民主参与必须要有一定的秩序、遵守必要的规则。随着协商议事会在蕉岭县的确立，一套以落实管理权为核心、确保协商议事会有序进行的元规则——“蕉岭规则”——得以建构，“三圳镇芳心村协商议事会第一次会议的各位代表发言热烈、井然有序。”这是媒体的观摩评价。会后，芳心村新二理事会理事长郑文清说道“有了协商议事会，感觉我们整个管理都活了。还有不够健全的地方，我们会再完善。”协商议事会作为元规则，统筹引导和规范了整个村治活动。
（二）商议公开硬规则：村治事务有据可查
让权力运行在阳光下，管理权作为制定规则的权力，更要以公开为“硬杠杠”，蕉岭的协商议事会在落实管理权时坚持“三公开”。一是议前公开。协商议事会召开前三天，全村公开会议公告和商讨事项。二是议中公开。协商议事要公开讨论，民主决策透明进行。芳心村有关2015年垃圾卫生费标准的确定在投票后就即时计票、当场公开，最后以超过半数的34人通过收费标准。三是议后公开。经过协商议事会形成的决议都要公示存档。坚守公开硬规则，让每项村务有依据，也让每条依据都公开，使管理权、执行权的落实有了底气。
（三）事务执行前规则：治理行动有法可依
管理权要处理“怎么做”，“怎么做”必须在事务执行前确定。蕉岭县的协商议事会以两“法”落实管理权。一是“合理法”，即在事务执行前制定明确的规则。上文的“先商议、后决策”“三公开”等都是“合理法”的体现。另一个是“有效法”，即开发能将治理行动付诸实践的方法。通过群策群力、积极调动村内外资源，协商议事会搭建了一个“想法子”的好平台，避免项目提议“空谈”。正如黄上理事会会长戴育海所言“以前就几个村干部，想不到好法子，现在都拿到（协商议事）会上来讨论，这政府、乡贤、各位代表一发言，他们眼界也更宽广，就豁然开朗了”。
三、协商议事扩展共治力，破解村治“群策乏力”难题
农村基层治理需要强大的共治力量。针对以往村民（代表）会议召开条件难满足，代表素质不高、代表性不足等困境，蕉岭县通过协商议事会扩大了参与范围，优化了共治共议效率，实现了村治的“群策群力”。
（一）扩大参与范围，强化群策效力
协商议事会超越了单一的组织单元，形成了一套治理体系。从纵向上看，包括行政村、自然村、家户三层的代表，从身份上看，包括村两委成员、党员、理事会成员、监委会成员、乡贤能人和普通村民。协商议事会参与范围的扩大，保证了“大家来参与，群策有群力”。“我建议由村里牵头成立农民专业合作社”“三、六、九的集市可以通过出租摊位、收取管理费来增加村庄收入”代表热烈发言，村庄经济发展问题迎刃而解。在更深层面上，广泛的群众参与符合村民自治宗旨，赋予了协商议事会法理基础，使会议过程与决议结果具有了法理效力。
（二）借力村外资源，优化商议效率
过去的村民（代表）会议囿于参会人员素质，很多问题都是“有热情，没办法”。协商议事会充分借力村外资源，引入参会代表，让党政机关、社会组织参与其中，借助其权威性、专业性，保证了商议的科学性和可操作性。在芳心村的协商议事会上，基于蕉岭县住建局制定的方案基础，通过专业讲解和具体介绍，久拖不决的村庄环境整治方案得以通过。看着方案通过，芳心村第一书记谢建祥感慨道“过去想搞但没人懂，你自己搞不清楚，跟村民更没法交待，现在有了专家方案，这个工程就好搞了。”科学提议、民主决策，基层工作干起来自然有效率。
（三）拓展协商关系，深化主体互信
村民自治是长久大计，协商议事会为村内外各治理主体提供了持续共治的契机，村民与村两委、村民与政府、自治单元与政府部门等关系在此得以深化、巩固了互信。“有了上级的认可与支持，不仅村民放心了，我们做事的人心里也舒服，不会出现群众不认可。”芳心村村委主任郑淑平说道。蕉岭县纪委书卢尧生认为协商议事会“对于不断加强和改善党的领导，强化村级党组织的核心作用”大有裨益。“村容整治需要资金，看以后政府能否支持下”，通过一件件具体事务，党政部门公开了态度，农民群众表明了意愿，党群干群的联结有了着力点，在协商共治中，主体间互信关系得以深化。
四、协商议事会革新机制与启示
自我决策、自我管理是村民自治的核心内容，蕉岭县首创的协商议事会可以实现国家治理层面决策权、管理权的落实，与其革新与运作机制大有关联。
（一）协商民主是协商议事会革新的核心价值
协商民主创制于中央，蕉岭将其应用于基层实践。作为革新的核心价值，协商议事会一是继承了协商民主的平等宗旨，党、政、群各代表平等参与、共同商讨；二是拓展了协商内容，大到经济发展，小到垃圾收费，都是议事会讨论的议题；三是丰富了民主协商形式，协商议事会联结行政村、自然村和家户三级，参与主体丰富多元；四是契合群众路线深化民主价值，以协商议事会建路搭桥，强化党群干群联系与互信。
（二）落实村治是协商议事会创制的内在需求
基层的制度创新就是为实践而生，蕉岭县的协商议事会议也是如此，落实村治、实现善治是其创制的内在需求。大到村庄经济发展、环境整治，小到垃圾收集、修晒谷场，无一不关乎民生。以上事项的落实，不仅需要人力物力的集聚，更需要科学合理的组织调配。协商议事会的创制，一方面实现了村内外资源的调动利用，另一方面实现了集体与个人、行政村与自然村的利益统一。
（三）协同共治是协商议事会运作的持续动力
商量靠众人，治理亦是如此。在权力架构上，蕉岭的协商议事会与村两委选举运作、村监委会监督相联结，形成了从选举、监督扩展到选举、监督、决策管理、执行四权同步共治。从行政村到自然村再到家户的纵向到底，从党政机关、社会组织再到自治单元的主体多元，构成了协商议事会高效运作的动力机制。党政精英、乡贤能人和普通村民融合共聚，既是协商议事会持续运作的推动力，更是共同破解村治难题的凝聚力。
（四）自治下移是协商议事会发展的外部机遇
村民自治存在两个层面的民主，一是在行政村层面的代议民主，另一个是在村小组、自然村层面的直接民主。蕉岭县以自治下移破解自治空悬，改造开发传统的祖堂祠堂理事会，建构了自然村（聚落）层面的自治单元。借助自治下移的机遇和最基层自治单元的建构，保障了决策权、管理权通过协商议事会来下移落实，以协商议事会实现宏观层面的代议民主，以村民理事会实现微观层面的直接民主。
中国乡村发现网转自：中国农村研究院
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