——对川渝湘鄂赣豫粤党的农村领导体制的调查研究
党在农村基层社会管理中起着领导核心作用。随着经济社会的飞速发展，农村基层社会格局呈现复杂化、多元化的特点，这对党的领导体制提出了新的考验。党的领导体制如何适应现代社会多元化发展的需求？进一步改进和完善党的农村基层领导体制，是当前加强和完善农村社会管理亟需解决的一个重要课题。为此，华中师范大学中国农村研究院“调查咨询中心”组成课题组分赴广东、河南、湖南、湖北、江西、四川、重庆等六省一市就“党的农村基层领导体制”课题进行了专题调研。调查发现，在当前党的农村基层领导体制下，普遍存在以党的领导代替社会管理，以党的领导代替政府行政，政难入户，党难管人，干群关系疏远等问题。如果简单沿用过去的强制性方式领导和管理社会、经济活动，显然行不通；如果不顾当地实际，生搬硬套外地的新做法、新经验也难有成效。对此，课题组认为党应当明确“把方向、议大事、聚民心、优服务”的宗旨，通过引领社会、组织社会、管理社会、服务社会，“在多元治理中树主导，在主导治理中促多元”，始终保持党在经济、社会事务中的领导地位。
一、党对农村领导体制的特点
从调研情况来看，当前党的农村基层领导体制呈现“守”、“创”、“破”三大特点。大部分地区以“守”为主；部分地区尝试“创”新；个别地区在探索突“破”。“守”的风险最低，但功效有限；“创”需要摒弃传统，创新思维；“破”承担的风险最大，需要改革勇气与智慧。
（一）“守”
调研发现，部分地区的基层党组织在工作中维持现有局面，守着现有机制。在加强活动场所建设、发展党员队伍、扩大党组织覆盖面等方面小打小闹，在体制机制创新上鲜有动静，处于“没有发展的增长”、“没有创新的改革”状态。主要表现在以下三个方面：
1、守着硬件，忘了软件。村委办公大楼、党员活动中心是党员办公、活动的重要场所。为此各地掀起了一股“办公场所建设热”，有场所的扩建改建，没场所的高标准新建。如部分地方还提出将村级党组织活动与办公场所建设成集村干部议事、党员活动、教育培训、信息交流与文化娱乐于一体的高档次“星级化” 场所。然而高标准的硬件并不一定与现有软件相匹配，并不一定带来高成效。一方面，这些场所利用率极其有限。大多情况下，党员群众更习惯到干部家而非到办公楼找干部；一位乡镇干部也谈到，“在工资条件有限的情况下，让村干部坐堂办公几乎不可能”。而对于一些现代化的办公设备，如电脑、打印机、远程教育系统等，许多基层党员干部直呼“不会使用，只是摆设”。另一方面，高标准的办公场所建设在很大程度上加重了村级财务负担，成为村组织负债的又一重要原因。以江西某地村级办公楼建设为例，县级财政给每个行政村拨款2-3万元，但实际上新建一处办公楼需几十万元，资金缺口需要村组织自己解决。重庆一个组织部的干部感叹：“真是奇怪，组织部门帮助村庄建房子，为了筹集资金，求爹爹，拜奶奶”。
2、守着队伍，漏了群众。调研过程中，大部分地方的基层党组织在发展新党员与提高党员福利待遇方面做了许多工作。如提出一村一年培养一名入党积极分子，给党员提供政府担保的贴息贷款、进行创业扶持；给离任老支书发放退休补贴、困难党员发放“一卡通”、老党员发放生活补助等；将党的基本知识教育纳入中小学课堂等。这些措施在激发党员的服务热情、增强党员模范带头意识方面取得了一定成效。然而基层党员队伍不断扩大与加强的同时，党员与群众的联系却并没有得到明显加强，特别是在农村税费改革后，党群关系有疏远的趋势。当调研组询问到基层党组织如何加强与群众的联系时，一位湖南的基层干部回答到：“党员无资金、无权力，何以联系群众”。此种状况一方面加剧了“党管不到人、政不到户”的问题，如湖北省某乡镇干部所描述的，“现在很多政策只是留在我们干部这里，文件只是装在村委的柜子里”；另一方面也导致党群关系渐行渐远，有村民代表反映，“以前每年还能见几次干部，现在几年都难得见到一次”。一位乡镇干部忧心忡忡地对调研组谈到，“依此形势发展下去，党很有脱离群众的危险”。
3、守着组织，乱了职能。“农村富不富，关键在支部；发展快不快，全靠干部带”。在“党组织是发展关键”的思维影响下，一些地方大力扩展党组覆盖面，把支部建在农业产业链上、将党组织建在理事会中、将支部覆盖到楼栋里，形成“处处组织领导、事事党员带头”的景象。可以说，党组织基本已经覆盖到所有能覆盖到的地方，深入到政治、经济、社会、文化等各大领域。从调研情况来看，虽然党组织覆盖面在逐渐扩大，但却履行了许多本不该由党组织履行的职能，管的越多越不容易管好，特别是在经济发展、合作社管理、农业产业经营、结构调整等方面，党组织发挥的作用非常有限。同时，党组织的不断扩展还给基层党组织自身带来巨大挑战，如一位支部书记所反映的，“支部对业务经营不熟悉，协会成员对党务也不感兴趣，党支部起的作用有限，把支部建立在协会反倒使支部工作量加大了，经费负担加重了”。一位县干部谈到，“现在党组织掌管所有领域，要求支部书记懂政治、会管理、善经营，而要选一位这样的支部书记犹如在矮子中选将军，实在太难”。长期来看，党组织掌管一切还可能不利于社会的成长和发育，如某乡镇干部所言，“党管一切，群众与社会也就依赖于党，党的担子会越来越重”，同时，“社会组织、人民群众、基层自治跟不上，产生的社会矛盾就会直指党委和政府”。更重要的是，党管得太多、太宽，所有责任、所有问题都有党来承担，很多时候党组织成了“替罪羊”。有干部说，“党只有有限的权力，却承担无限的责任，基层党组织往往成了罪魁祸手，担了很多不该担的责”。
（二）“创”
党的农村领导体制，需要在创新中发展，在发展中创新，才能使老体制焕发新活力，取得“事半功倍”的效果。一些基层党组织在实践过程中，通过变革组织管理机制、转变工作内容、优化工作方法等机制与制度的创新，发挥了现有领导体制的最大功效。
1、创新内容，重视服务。当前部分地方完善服务网络，强化党组织的服务职能，使党组织的领导内容由“政治”转变为“服务”，由“管理”转为“治理”。主要有两个方面的做法：一是服务网络延伸到村。如成都把社会管理和公共服务作为党组织的重要职责之一，将国土、教育、社会保障等三十多项社会管理和公共服务职能整合下沉到村，提供政务服务和事务服务。二是党员服务群众，建立互促共帮机制。如重庆通过“三万计划”、“523工作法”选派优秀的大学生村官、驻村干部、三支人员到基层服务，将党员服务与职务晋升、工资待遇挂钩，做到“有干部下村、有意愿下村、有保障下村”。又如成都地区建立起党员公共服务积分制度，规定党员、预备党员每参加一次活动积累1分，党员、预备党员每年至少要完成12个积分。总体来看，党从抓政治转向了提供服务。正如一位基层干部所言：“虽然农村接受党的思想宣传，但事实上多元化、多样性已经很明显了，反复强调一个东西，群众不会买帐”。但也要看到，只有职能定位的转变，才能使党组织实现真正的转型。如江西永兴县某乡镇党委书记所感慨，“当前党委书记、村支部书记，事事都是第一责任人，处处面临一票否决，哪来时间提供服务”。湖北嘉鱼一位县干部也有类似看法，“党支部疲于上面的任务和要求，真正为村庄服务的非常少”。重庆的干部认为，“现在天天在截访，那来时间搞服务”。
2、创新管理，明晰职责。党员干部是党组织的支柱力量，是党组织的生命。调查发现，一些地方纷纷创新党员干部管理机制，以此调动党员的积极性，发挥党员的先锋模范作用。主要有三种类型：一是对农村无职党员“设岗定责”。如江西吉安地区、湖北嘉鱼地区、重庆潼南县、成都的温江区等在村一级针对无职党员设立了形势政策宣传员、邻里纠纷调解员、社情民意报告员等岗位，使无职党员联农户、联村务，使无职党员有岗位认领，有责任服务。二是对村级党组织干部进行激励考核。如河南长葛地区通过建立“双述双评”机制、绩效工资机制、退休金与工作成效挂钩机制等，提高农村党支部的工作积极性。三是加强对县乡党政干部的管理，如成都地区将县干部的党组织关系下放到乡镇一级，将乡镇干部党组织关系下放到村一级，县乡干部既要向同级党组织述职，又向下级党组织述职，并由同级和下级党组织对党员干部进行评议，使县乡干部同时受到同级与下级党组织的监督。四川温江的永宁镇甚至将一些干部的办公室都拆掉了，迫使其在村里办公。广东云安提出“服务不下干部下”，要求基层干部下乡。通过创新党员干部管理机制，更加突出和明晰了党员干部的身份职责，调动其履行职责义务的积极性。但总体来看，这种创新还难以从根本上树立起党员干部的责任意识与服务意识。如一位干部坦言，“现在干部更关注权力，党员关注私利，群众关注经济利益，党群关系日益疏远”。
3、创新方法，上下联动。近年来，各地纷纷通过引入民主机制、走访机制促进组织与群众互动，转变基层党组织“一言堂”、“家长制”的作风，使基层管理逐步走向公开管理和透明管理。主要有两方面内容：一是让农民参与到决策过程中，如河南长葛地区通过建立“四议两公开”机制，使村级重大事项按照支部会提议、两委会商议、党员大会审议、村民代表会评议，将决议公开、实施结果公开的程序来决策。又如广东云浮通过允许农民列席乡镇和村级党组织的党委会、党政联席会议、党支部会议等，让普通农民了解决策内容，监督决策过程。四川温江邀请群众代表列席区人大会、区委经济工作会、区党代会。二是干部走访群众制度化、常态化。如重庆地区建立起“三项制度”，定期组织干部接待群众、走访群众。又如广东云安县建立起“农情研判制度”、重庆潼南县建立起“群众工作联席会议制度”，让党员干部深入到农民群众中，体验民情、汇集民意、感知民生。总体来看，这种“群众上行、干部下行”的新方式，既沟通了民情民意，又密切了党群关系。然而，这种体制内的创新也有一定的限度，如一些基层组织担心“群众一旦发动起来将难以控制，容易对政府管理形成冲击，引起失控问题”，一些村民认为 “干部下乡、前呼后拥，最后还是干部见干部”。
（三）“破”
党的农村领导体制需要“与时俱进”，随经济社会的发展而变化，随农民需求变化而转变。一些基层党组织开始以农民新需求、社会新需要为导向，创新甚至突破现有体制机制，实现了党的农村领导体制的重大转变，主要表现在以下方面：
1、破职能，变“全能组织”为“核心组织”。党是经济社会建设发展的领导核心，但现实却是“党管一切，但难管一切”，这严重影响了党的威信。一些基层党组织在创新和发展党的领导体制过程中突破传统思维，重塑党组织职能。在政治上，把党组织的功能定位在“把方向、议大事、聚民心、优服务”上。如通过建立联席会议等民主议事制度，使党组织能及时掌握情况，用民主的方法和程序汇聚民意。在经济事务上，通过引进市场主体，剥离经济发展职能。如成都地区在村一级通过实施股份制改造，将集体经济交给股份经济合作社经营管理；在乡镇一级，通过成立“政府平台公司”负责资金、资源管理、投资和基础设施建设等，通过“经济外包”，将招商引资的任务外包给了懂技术、懂操作的专业公司，使党组织从经济建设中腾出了手脚。在社会事务上，通过购买服务，转移社会管理和公共服务职能，使部分公共服务通过市场化形式运作，部分公共事务由社会组织与群众实行自我管理、自我服务。总体而言，就是使党组织由原来的对农村政治、经济、文化等资源甚至个人生产、生活的全方位管理控制，转变到对村庄发展实行思想政治引导和服务党员、群众等方面上来，使党组织由“党管一切”转变为“党抓核心”，实现了“党入民心”。
2、破格局，变“单一领导”为“多元协作”。随着农民对外交往的增多、社会化程度的加深，其对社会组织的需求也日益增多。党作为农村基层组织的领导核心，不可能包揽一切，因而必须充分发挥社会组织的作用。一些地方根据社会组织的发展程度不同、服务类型不同采取了不同做法：一是孵化和培育社会组织。如一些地区创造“社会组织孵化器”，对规模较小、不能登记注册的社会组织进行备案培育。如成都建立起以“购买服务”、“资源换服务”为重点的扶持发展机制，通过订立契约式合同，约定双方的权利义务，由政府为社会组织搭建场地，提供基础设施，社会组织只需提供一定额度的服务则可以免交场地、设施的使用费用。二是搭建平台。如成都基层党组织建设配套齐全的“四个服务中心”，通过服务外包的方式将服务中心的运转交给公司，按照市场运作的原则保证四个中心的良性运转。又如广东云浮通过构建“三级理事会”，使组民理事会、村民理事会、乡民理事会在党的引导下参与到社会管理过程中来。三是提供服务。如成都通过建立“慈善超市”，利用党组织的组织网络优势，为社会组织收集群众信息，搭建群众与社会组织的信息桥梁。又如广东云浮通过实施“以奖代补”项目，将村庄公共建设项目交给村民理事会来组织管理，使理事会有事做、能做事、会做事。概而言之，就是通过对社会组织的培育和服务，使党对农村的社会管理由“党组织唱独角戏”转变为“党组织与社会组织大合唱”。
3、破权属，变“权力集中”为“权力下放”。现有的权属分配机制往往导致基层组织无权决策，决策权集中在组织的核心干部手中。为此，一些地方的基层党组织打破现有的权能划分，还权赋能，让基层组织、普通农民掌握更多决策权、参与权。主要体现在两方面：一是权力下放，赋予乡镇组织更多权力。如广东云安大力推行以“权力下放”为核心的强镇扩权改革，将14个县直部门的72项职权向镇级下放，扩大乡镇社会管理权，保障乡镇财政权，增强乡镇人事权，破解乡镇政府“没权办事、没钱办事和没人办事”的窘境。二是在村级组织中，通过对党组织、自治组织、集体经济组织的分离，保障村组织自治权。如成都通过“分类分步换届”方式，即将农村组织分为党组织、自治组织、经济组织、社会组织等，村民与不同的组织分开登记以明确关系，各个组织分管各自组织成员，同时各组织的选举分开进行，由此界定和分开各组织的职责功能，以此破解“党组织包揽、自治矮化”的困境。三是赋予群众决策权。如成都永宁镇推行“公推直选”制度，党委书记和村社区党组织书记实行“公推直选”、书记工作群众考评，实现群众的干部群众“选”、群众“评”。
二、党对农村领导体制的问题
正所谓“基础不牢，地动山摇”，党的农村基层领导体制是党的领导体制中最为基础，也是最为重要的部分。随着农村社会和经济形势的发展，转型中的农村基层领导体制面临着诸多挑战，尤其是领导班子不强、领导关系不顺、领导职能不清和领导方式不活的问题比较突出，创新党的基层领导体制迫在眉睫。
（一）基层领导班子力量弱化
“火车跑得快，全靠车头带”，党对农村基层领导的着力点是党支部班子，班子战斗力的强弱直接影响着领导的力度。现阶段，基层领导班子面临着老龄化结构、形式化作风和兼职化状态等三大问题，导致基层领导班子力量弱化。
1、结构偏老龄化。从党员的年龄结构来看，根据华中师范大学中国农村研究院“调查咨询中心”2011年调查数据显示，在270个村庄中，30岁以下的党员占比为11.9%，30—40岁党员占比19.1%，40—50岁党员占比21.3%，50—60岁党员占比22.1%，60岁以上党员占比25.9%。可见，50岁以上党员将近一半，60岁以上的农村党员约占所有党员四分之一。从年轻人入党情况来看，2011年每个村平均新增入党人数约为3人，30岁以下入党人数仅比2010年增长0.42个百分点，增幅极小。从党支部书记的年龄来看，年龄最大的支部书记为70岁，平均年龄约为50岁，其中50岁以上的支部书记比重为46.4%，60岁以上支部书记约为10%。随着中国人口老龄化趋势的加快，农村老年党员的比例将会继续增加，由此带来的领导班子活动能力与知识水平偏低的困境，将会严重制约党对农村的领导力量，这是党的农村领导体制遭遇的一大客观制约因素。
2、作风偏形式化。党组织的领导核心地位必须有优良的工作作风来保障。然而，部分农村党员干部思想观念发生了变化，一方面，推崇实用主义，认为“理想是空的、政治是虚的”。当面临多重任务时，往往选择“谈起来重要，忙起来忘掉”的避实就虚策略，使其在贯彻上级党组织的政策和指令时，难以保证真正落实，只能应付了事，虚而不实。另一方面，为群众服务的意识弱化，不能有效发挥党支部的先锋模范作用。支部“该干什么、怎么干”不甚了了，以至于“什么也干不了”，责任意识逐渐淡化，最终与普通群众没有多大的区别。村民笑称党员干部：“党员不党员，就差两角钱；干部不干部，都是混日子”。2011年调查数据表明，在4760位农户中，28.3%的农户表示党员干部工作表现一般，还有13.6%的农户不满意党员干部的工作。群众看在眼里、记在心里的是党员干部的作风，这种形式主义的作风是对党的领导核心地位的无形损伤。
3、状态偏兼职化。支部队伍是一支不脱产、非职业化的农村最基层干部。这主要是因为村党支部书记的经济待遇不高，除了统一核发的误工补贴外，基本没有固定的收入和补助，干部感言“在家当官不如出去打工”，重庆有一村干部算一笔帐，“农民一周打工收入相当于一月的工作补贴”。所以，支部干部平时只能是党务与农务一起忙，还有的自办实体带头创业，少数党员干部阶段性的跑些生意。因而，党员干部不可能有足够的时间和精力专心党务工作，时常出现“电话办公”、“口袋干部”的情形。干部经常不在村，“走读式干部”的情况也不在少数，更有甚者，党员干部队伍出现空壳化。在河南渑池县天池镇的29个行政村中，班子不健全的村14个，占48.3%，其中，5个村既没有村支书又没有村主任，8个村没有支部书记，9个村没有村委会主任，2个村没有监督委员会。领导班子不健全，工作无法开展，根本谈不上发挥战斗堡垒作用。
（二）基层领导关系错综复杂
党对农村的领导是一个系统工程，基层党组织的领导与被领导关系如何理顺是难题。现阶段，基层领导关系不顺主要体现在三个方面，两委关系不协调、乡村关系不协同、干群关系不密切，使得党对农村的领导难以形成合力。
1、两委关系不协调。在村庄，党支部能否实现党的领导关键是实现两委关系的协调，发挥党支部的领导核心作用。可是，一方面由于两委对村庄都具有管理权限，但在法律上、实践中职权划分不清，造成两委关系紧张，另一方面村支书和村主任职位和工作存在交叉和重叠，责任主体不明确，以致出现“好事争着做，难事互相推”的消极局面。比如：湖南凤凰县火马村支书认为支部书记是“一把手”，村主任是“小跟班”，“你牵马来，我挑担”；与之相反，广东蕉岭县广育村村主任表示村主任是“当家人”，书记是“小伙伴”，“我是村民选出来的，支书就是几个党员选出来的，我说的话当然更管用”。为此，部分村支两委关系容易出现“一言堂”和“两张皮”的现象，党对农村的领导缺乏有效载体而极易落空。所以，两委关系自始自终是实现党对农村领导必须谨慎处理的问题，既要加强党的领导地位，又要保证群众的主体地位，两者缺一不可。
2、乡村关系不协同。在乡镇，党对农村的领导突出表现在乡镇党委与村党支部的领导关系。乡镇是最基层的政权，也是党领导农村的最重要的一环，只有实现乡村党组织的协同，才能扎扎实实提高党的领导能力。从各地的经验来看，自从农村税费改革之后，乡村的关系逐渐淡化。凤凰县火马村支书把乡村关系形象地比喻为“上面打领带，下面穿草鞋；外面穿西装，里面穿背心；嘴上说着好，心里小九九”。由此，乡镇党委要成功开展工作，必须依仗村支书，特别是与支书的私人关系，借助的是正式权力的非正式运用。湖南龙塘镇党委书记对此深有体会“下乡干工作，靠的是关系，凭的是酒量，用的是私交”，与之相对，龙塘镇江口村支部书记则认为“上面千条线，下面一根针；上面动动嘴，下面跑断腿”，“一票否决的工作得干，例行性的工作看着办，临时性的工作躲着看”。总之，乡村关系不协同让党对农村的领导打折扣，部分农村党支部“不积极，不主动，支支动动，拨拨转转，只求过得去，不求过得硬”，致使党的农村领导浮在乡镇，漂在村庄。
3、党群关系不密切。党对农村的领导千条万条有一条不能忘记，那就是密切联系群众，保持党和群众的血肉联系，防止出现脱离群众的危险。事实上，税费改革以后，党群关系出现明显的疏远倾向。有一财政局干部表示“以前，村民有矛盾纠纷，还想到直接找支部书记解决，不行就找大队干部解决。现在的情况是，村民找书记难，有的几年都见不到一次”。甚至有党群关系恶化的情形，比如，河南农村不少群众对党员干部当面“怕”，背后“骂”，说干部光吃饭不干活，干部对群众见了“躲”，遇事“拖”，说群众不讲理最难缠，干部放不下“架子”，和群众搭不起“膀子”，党群难接触、难交心、难融洽。为了融洽党群关系，各地要求基层党员干部下乡走访群众，写“走访日记”、“干部接待日记”、“基层心得体会”等，可是部分党员干部“坐在家里编”，下乡成了“干部访干部”，因为缺少制度化的渠道，密切党群关系成了“空口号”和“赚吆喝”。根据2011年调查数据，在4794位农民中，58.2%的农民不知道乡镇党委书记，56.9%的农民不认识乡镇长。凡此种种，无不说明加强党群关系任重道远。
（三）基层领导职能混淆不清
党对农村的领导的定位关系到领导幅度，间接制约领导力度，所以合理确定领导职能是加强党对农村领导的必然要求，也是适应农村发展形势的现实需要。党的农村领导体制有全能型领导的倾向，党政不分、党经不分、党社不分的现象比较普遍。
1、党政不分。党政分开是基层党政关系的一个改革取向，也是党和国家领导体制改革的一个部分。虽然党政分开取得了一定的成绩，但是基层党组织的职能中还涵盖着行政管理的内容，党政不分的问题仍没有完全解决。在乡镇的实际工作中，党政不分的现象非常严重，一个必然的结果是，党的基层组织自身被行政化而变成乡镇行政管理机器的一部分，形成了上自乡镇党委书记，下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构。随之，在“一肩挑”和“交叉任职”的村支两委中，党支部无形中承担大量的行政任务。根据湖北嘉鱼和秭归两县的调研，逾八成行政村采取“村支两委一肩挑”的方式，支部的工作任务除了党员发展之外，还负责惠农政策执行、计划生育、社会稳定及其他临时性委派任务，支部难堪重负。秭归县中坝子村的村支书坦言，“乡镇是腿，村级是脚，但是现在脚太小了，上面太重了”，支部书记成了乡镇党委的“跑腿人”，党支部成为乡镇党委的“派出机构”。重庆潼南一个村干部说，“村庄就是支书、主任、文书三个人，任务少是三个人，任务多还是三个人”。
2、党经不分。党经关系随着村庄集体经济的发展而日渐显现，对于集体经济基础好、实力强的村庄，党支部涉足集体经济的经营管理的情况较为常见，党支部变成公司董事会，支部书记变成董事长，由此引起基层党组织重经济发展、轻组织建设，滑向党经不分的误区，特别是欠发达地区的基层党组织。在基层党组织，支部书记误认为，抓经济发展是“实”，抓服务是“虚”；有事找“生产组长”商量，而忽视“党小组长”，不愿把精力放在党务工作上。比如，秭归县围绕基层党组织转型、拓展、提升的要求，通过5次大会部署和2次培训，在全县各级党组织中牢固树立了“不抓集体经济，书记就不称职；不发展集体经济，村级就没活力”的发展意识，把发展壮大村级集体经济实力作为基层党组织工作的重中之重。从巩固党的领导基础出发，加强农村集体经济、非公有制经济以及专业合作社的党建是必要的，可是由基层党组织来代行经济组织的职能则是多余的。
3、党社不分。党社关系是针对当前社会管理与基层党建而提出的，基层社会管理是整个社会管理大厦的基础，按照党委领导、政府负责、社会协同和公众参与的新格局，基层社会管理必须在基层党组织的领导之下积极推进。如何协调党的领导和社会协同及公众参与是一次大的挑战，避免过去那种党管社会到底的状况。具体而言，基层党组织包揽村里大事小事，把社会管理中党的领导理解为党的直接管理，偏离党对农村的领导核心定位，忽视了村自治组织和群众组织的作用。为此，村民将村支书形容为“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮；左管生儿育女，右管油盐柴米”，基层党组织经常出现“制定的多，落实的少；汇报的多，做到的少；墙上的多，地上的少”的状况。普通党员也认为“有些党必须管，有些没必要管”，最好的情况是“党员带头，群众做主；党员支点，群众杠杆”，充分发挥自治组织和群众组织的效用。
（四）基层领导方式单一守旧
党对农村的领导方式一直以来强化集中领导，但是经济社会的发展，要求党实施民主领导。因此，扩大民主领导是改进领导方式的必然趋势，也是与党内民主和基层民主发展相适应的取向。当前的问题是党的领导方式“在集中上有余，在民主上不足”，结果是“政难入户”、“党难管人”。
1、集中有余。党的领导组织原则和领导制度是民主集中制，民主与集中不可偏废也不可或缺。从集中的角度来说，基层党组织的领导方式是“集中有余”。一是两委“一肩挑”和“交叉任职”强化了党领导的集中制原则。根据中国农村研究院2010年调查数据，在244个村庄中，“一肩挑”的村庄有98个，占比为40.2% ，近四成村庄选择两委“一肩挑”；从支委和村委的选举顺序来看，252个村庄中，191个先选支委，61个先选村委，75.8%的村庄先选支委后选村委，增加“一肩挑”和“交叉任职”的要求，党的集中领导将进一步加强。二是基层党组织习惯于传统的领导方式，不能适应基层民主发展的新形势，仍然采取“我说你听，我逼你干”的方式来推动工作，眼睛盯着党组织的集中领导，忽视集体领导原则、党员民主权利和群众主体地位，搞“家长制”、“一言堂”，以至于普通党员感慨“什么事都是支部说了算，我们普通党员放哪里”，群众反感“什么事都是党说了算，我们想提点意见都没劲”。集中领导需要和党内民主与基层民主结合起来，避免过度的集中挫伤党员、群众的积极性。
2、民主不足。党的领导的集中原则是在民主基础上的集中，缺少民主的集中只能是无本之木，无源之水。从民主的角度来说，基层党组织的领导方式是“民主不足”。从基层党代表来看，“开开会，举举手，画画圈”是其惯常的工作方式，在发挥作用方面还存在着党代表认识不到位，权利意识薄弱，而“不愿”参与党内事务；党代表信息渠道不畅，联系群众较少，而“不能”发挥代表作用；党代表能力有限，知识水平较低，“不会”议事决策，从而普遍存在“关注局部的多，考虑全局的少；提出问题的多，有解决措施的少”的现象。从群众的参与来看，2010年调查结果显示，33%的农户没有参加村民会议，即使是参加村民会议，在会上提意见的村民也仅为24.8%，约四分之三的农户在村民会议上没有发声，同时，47.4%的农户认为参与村庄管理作用较小或者没有作用。群众坦言“开会也讨论不出什么来，在会上决定的事情大多落实不了，况且有的事情在开会前已经决定了，拿到会上来只是走一下过场，没什么意义，参不参加没什么区别”。领导方式的民主化是推动领导方式现代化转型的路径，对提高党对农村的领导水平意义重大。
3、政难到户。近年来，党和政府加大强农支农力度，出台了一系列惠农政策，按照政策贯彻落实的路径来看，乡镇把政策目标与要求传达到村，再由村支两委进行宣传发动，实现政策进村入户。从调研的情况看，党和国家的政策基本上能够宣传到村，政不到村的现象基本消失，然而普遍的“政不入户”却让人意外。原因在于农村的政策落实仍以传统渠道为主，村支两委落实政策的渠道是通过开村民代表和小组长会议，然后由村民小组长或村民代表向村民宣传，可是村民小组长或村民代表宣传政策的动力和精力有限，时常出现“村民不问不说，村民不亲不说，村民不近不说”。 根据2011年的调查，37.2%的农民认为“惠农政策宣传太少，不知道有这回事”。对于村里包括惠农政策在内的大事情，52.8%的农民了解村里大事的途径是村干部或村民转述，仅17.8%的农民是通过村务公开栏的方式知道村里大事的。由此观之，在党的政策落实上，如果以前的问题是“政不到村”，那么现在突出的问题是“政难入户”，政策落实缺乏群众作为主体的知晓和参与。
三、完善党对农村领导体制的建议
党对农村基层的领导体制关系到党在农村社会管理中的领导地位和核心作用。加强和完善党的农村基层领导体制是适应当前农村社会基本形势，顺应中央精神的必然要求。针对现阶段党的农村领导体制的缺陷和不足，现提出以下建议，供中央决策参考。
（一）明晰职能定位，完善党的领导体系
目前基层经济社会关系复杂多变，但党对农村基层领导的职能定位却不甚清晰，导致党的基层领导体系呈现模糊状态。主要表现在：第一，领导的对象太广，这难免造成领导力度减弱和领导效率降低；第二，领导关系错杂，既插手经济事务，又插手社会事务，还要插手村民自治事务，从而导致领导质量下降；第三，领导方式单一，常用的方法就是定指标、下任务，无法全方位调动积极性。因此，必须结合新形势重新定位党的职能，突出党“把方向、议大事、聚民心、优服务”的宗旨，使其“在多元治理中树主导，在主导治理中促多元”。
1、优化领导对象。针对目前党的领导对象杂、力度弱的问题。可尝试从以下三个方面着力优化：一是抓重点。经济发展是基层治理的重点，在领导经济发展方面，党应改变过去直接干预的方式，可采用间接化的管理手段，将发展经济的任务交给专业公司。党只管公司、管质量、管监督，从而减少管理对象、缩小管理幅度，提高领导力度，提升管理效能；二是抓难点。社会问题是基层治理的难点，在应对社会问题的时候，党不必事无巨细，面面俱到。一方面源头上把控，比如针对当前日益突出的信访类问题，党需要及早发现、及早介入、及早解决，将矛盾化解在萌芽状态。另一方面重点化处理，对难调解、影响大的问题，党需要进行重点干预。比如针对老上访户的问题，党应查清原因，重点解决；三是抓热点。民生问题是基层治理的热点，在养老、医疗、慈善救助等关乎民生的重大事项方面，党需要加大领导力度。对于新农保、新农合等国家惠农政策，党应做好监督工作，确保政策落实有效。在党的服务方面，有条件的地区可建立“一站式服务平台”，“党员义工服务站”等服务机构，着力改善群众民生。
2、理顺领导层次。针对目前党的领导关系错杂的现象，可从以下三方面进行理顺：一是群众的事情群众办。对于群众能够自己解决、自己处理的问题，放手让群众自己决定，遵循民主自治的原则，减少对村民事务的干预。促使基层自治组织依法办事、依规办事，实现自我管理，提供自我服务。而对于群众自己解决不了的事情，党可以提供指导和帮助；二是社会的事情社会办。在社会活动开展，社会服务提供等方面，党可以给予社会力量充分的自主空间，党主要负责保障社会活动在制度内有序开展，维护各社会主体合法权益。三是经济的事情市场办。在经济领域的领导方面，党应充分按照市场规律办事。在对集体经济组织的领导方面，可成立“政府平台公司”，用公司化的手段来管理集体经济组织。而在领导经济发展方面，党可采用指标式的市场化管理手段，将发展经济的任务外包，党只负责“维民利、把方向”。
3、丰富领导方式。一是要吸纳群众参与共谋。可采用“走下去”和“拉上来”的方式，把群众纳入到党的基层领导体系中来。“走下去”，就是要党员干部下基层，定期走访。这方面，成都温江经验值得借鉴，即将党员组织关系下放到镇村一级，并采用“一次扰民”的方式集中搜集群众意见，处理农民问题。“拉上来”可采用区乡党委会、人大常委会、政府常务会向群众开放的“三会开放”制度，接受群众监督，吸纳群众意见；二是要吸收社会力量参与共管。社会组织是党领导的重要补充力量。对此，一方面要积极培育社会组织。降低社会组织准入标准，采取“宽进严出”的方式为社会组织提供较为宽松的成长环境。大力引进社会组织，用“购买服务”的方式激发公益类、慈善类社会组织的积极性。有条件的地区可建立“慈善超市”。积极孵化社会组织。引进专业机构对涉农的、公益慈善性的社会组织进行重点扶持，促使其发展壮大；另一方面要加大对社会组织的引导。积极引导推动社会组织的信息公开、服务公开，不断强化社会组织的责任意识，增强组织运作的透明度，提高服务能力。并可考虑在社会组织中灵活设立党支部，寓党建于社会组织发展中。
（二）加强队伍建设，提高党的领导能力
党对农村社会的领导能力首先取决于基层党员干部的队伍建设。当前农村基层党员干部队伍存在两大问题：一是干部难选。酬劳低造成有一定能力的人选大多外出务工经商而不愿当村干部，没有能力的人想当村干部，导致村干部队伍后继乏人。二是党员难管理。随着农村流动性增大，大批农民党员外出务工，致使基层党组织生活不正常，多流于形式，使党支部与党员的思想出现隔阂，增加了管理和教育党员的难度。因此，要从源头上加强党员干部队伍，以提高党的领导能力。
1、把关口。干部的好坏直接影响党对农村领导的成效。要在选拔任用乡村干部时，从源头上把好乡村干部队伍关口。虽然在调研中一些乡镇干部对“直选”乡镇长、乡镇党委书记提出种种疑虑，主要是担心群众的民主素养不够，无法真正选出一个好干部，其中也不排除一些在职干部害怕通过“直选”威胁自身利益。其实，既然选择了民主，就应当接受民主的结果，即使是不甚理想的结果。只有通过不断的试验和实践，群众的民主能力才能提高。“人民的干部人民选”，建议国家在基层大力推广“公推直选”。
2、稳队伍。当前农村党员干部普遍存在“四多四少”现象：老人多、年轻人少；学历低的多、学历高的少；兼业的多，专职的少；凡人多，能人少。这种结构的队伍极不稳定，难以管理日益复杂的农村社会。要改变这种情况，首先应从发展党员抓起。实行“一村一名入党积极分子”的培养机制，报组织部门备案，建立跟踪培养信息卡，即时掌握情况。同时建立入党积极分子退出机制，对不符合标准的积极分子进行督办。还可以借鉴成都永宁镇的“两推两评三公示”制度，严把党员入口关。其次，对流动党员实行“属地化管理”，将流动党员纳入流入地党员服务和管理的范畴，让其在当地发挥作用。最后，通过优化党支部设置稳住队伍、凝聚人心。按照党员“业缘、地缘、趣缘”灵活设置党支部，让党支部重焕生机。
3、强教育。当前党员干部出现了文化素质不高、致富能力不强、先锋模范作用不明显的“三不”特征。归根到底还是缺乏教育和培训。比如农民群众最迫切的愿望就是发家致富，而党员干部队伍中大多数都缺乏带领群众致富的能力，主要表现为“三多三少”，即懂农业的多，懂产业的少；懂生产的多，懂市场的少；懂传统技术的多，懂现代科技的少。开展工作凭老经验、用老办法已无法应对新时期出现的新情况、新问题。对此，一方面要建立党员干部长效学习机制，定期举办党的理论知识、领导方法和致富技能培训班，组织致富能手传授致富经验。同时，针对他们对国家涉农方针政策领会不及时、理解不准确的问题，及时组织学习党和国家的最新政策，避免“政不入户”的难题。另一方面，探索教育管理新方式。如江西瑞金通过在经济条件较好、交通较便利的村庄成立“村干部之家”，构建“村与村、村干部与村干部”之间信息交流平台、教育培训基地、外出办事的“驿站”。
4、蓄后劲。要确保党员干部队伍的生命力，必须做好人才储备工作。一是建立党员创业孵化基地，到组织部和民政局备案，通过帮扶机制和优惠政策将优秀党员培养和孵化成致富能手，为村党支部领导班子预备“好苗子”。二是多渠道选人，为提高党员干部的整体素质，从致富能手、复员退伍军人、返乡创业人员、离退休老干部等人员中吸纳人才，建立村级后备干部人才储备库，为其提供工作实践的机会，按照优胜劣汰、动态管理的原则，对工作能力强的后备人才予以重用。通过这一机制，构建了村级选人用人的梯次队伍，为选好配强村级党员干部队伍奠定了坚实的基础，为村级事业发展储备了后劲。
5、突专业。党承担了重要的任务，但是党员、党的基层干部也不是全才，不可能胜任各方面的工作，也很难找到“全才”。因此，要根据社会管理多元化、党的领导专业化的要求，不求“全才”，而求“专才”。一是擅长协调沟通、具有一定权威的党员可以安排在自治组织工作；二是具有公益精神、服务意识的党员可以安排社会管理工作，强化党对群众的服务和联系；三是具有经济管理才能的党员可以安排在集体经济组织或者其他的企业管理部门工作，发挥其企业管理才能；四是具有领导、统驭才能的党员可以让其担任党的领导职务，做好领导工作。通过这些方式找到适合的人才，使其才尽其用、才具其位。
（三）建立保障机制，激发党的领导活力
当前农村基层党员干部作用发挥得不好主要是激励不够、保障欠缺。农村党员干部普遍反映工作任务重，工作压力大，但是工资待遇低、社会保障差，导致其无力办事、无心办事。因此，要栓心留人，必须要从制度上确保农村党员干部“有甜头、有奔头、暖心头”。
1、经济上给予保障。村干部是党的方针政策在农村的传达者、组织者和实施者。我们调查发现，全国各地村干部每月的基本补贴多为六、七百元，所得到的报酬与付出的劳动不成正比，导致部分村干部不愿任村干部。他们表示，每个月几百元的工资，还不如一般打工的农民收入高，工作起来积极性不高。鉴于此，国家应该首先从经济上保障村干部，使其干了工作有甜头。建立村干部基本补贴正常增长机制，在每个行政村在职干部基本补贴的基础上，按照物价水平和上年度省内农村劳动力平均收入水平增长幅度递增。同时，由于基层社会管理基本以“组”为单位进行，小组长为村干部分担了许多工作。因此，建议将小组长纳入补贴范畴。此外，应当为全体在职和离任的村干部办理养老保险。
2、政治上给予出路。村干部作为最基层的“干部”，过去他们的政治权利和从政的意图并不明显，但是随着年轻村干部队伍的壮大，其要求政治上进步的意愿越来越强烈。因此，应该在政治上给予他们出路，让其干好工作有奔头。一是推荐提名政治素养好、参政议政能力强的村干部为各级党代表、人大代表和政协委员，为其提供建言献策的舞台。二是实行选聘乡镇事业编制人员制度，每年选聘一定数额的优秀村党组织书记和村主任将其纳入乡镇事业编制，并优先推荐优秀村干部参加乡镇公务员考录。三是增加优秀大学生村官晋升和升学的机会，建议将任满三年且考核合格的大学生村官转为基层公务员编制，对于特别优秀、成绩突出、有杰出贡献的大学生村官给予免推读研究生的机会。
3、生活上给予关怀。针对当前农村党员干部年龄偏大、文化水平偏低、青黄不接、后继乏人等现状，一方面要给老党员和特殊党员以生活上的关照，另一方面要为党员提供政策优惠，吸引年轻人入党。具体来说，一是建立困难党员帮扶机制。通过走访慰问的形式定期在节假日给困难党员“送温暖”，建立困难党员“一卡通”政策，对新农合、新农保、交通等生活方面进行补贴。二是建立关爱老党员长效机制。虽然党员是只讲奉献不求回报的，但是人到老年后国家对他们的关爱可以增加他们的归属感和光荣感，起到稳定人心的作用。可以由县市牵头建立老党员关爱基金，以党龄划分补贴标准，一视同仁地对城乡的老党员进行补助。三是为党员创业提供金融扶持。一般来说，农村的创业者多是具有一定素质的中青年，这正是农村党员队伍需要补充的“新鲜血液”。因此，可以通过为创业者提供贴息贷款等优惠的金融政策，一方面吸引他们入党，另一方面助推他们淘到“第一桶金”。
4、权利上给予保护。现在很多基层干部都觉得自己不快乐、不幸福，整天忧心忡忡、提心吊胆，害怕出事情。有干部反映：问题没有处理完，干部自己完了。关键问题是干部自身的权益得不到保障。因此，除了要在经济社、政治上、生活上关心、关怀基层干部外，还要在权利上给予保护。一是保障干部处理问题的权利，要干部承担责任，要干部干事，就要让干部有处理问题的权利，不能随意的指责和批评；二是不能搞秋后算帐，在处理干部问题时，只能就事论事，建议不算历史帐；三是党的监督部门，如纪委、监督部门在调查干部时，一定要依法进行，注意保护干部的个人权利、保护干部的隐私，不能让干部流汗又流泪。
（四）创新考核理念，明确党的领导方向
当前的党员干部考核机制，存在重经济轻社会、重上级考察轻下级意见、部分考核指标刚性化、考核手段有限等不足。为此，我们建议转变考核体系侧重点，优化考核手段，使考核机制与党组织职能定位相适应，与地方发展相协调，与民意相符合。
1、转方向。当前的党员干部考核体系，重经济指标而轻社会发展，与党的职责功能不相适应，与部分地方发展不相协调。为此，我们建议改革考核侧重点，调整引导党组织发展方向。具体而言有两方面建议：一是与党的核心功能相适应，从注重经济增长指标向注重综合性指标转变。将社会发展、民生改善、政治民主、环境保护等纳入到考核体系中，降低经济发展所占比重，减小招商引资任务。二是与地方发展相适应，从全国“一刀切”向“因地制宜”转变。各地区可以以县为单位，进行主体功能划分，根据各乡镇的发展条件赋予不同功能，根据功能发挥进行考核评价。如对于没有经济发展优势的乡镇，可以划分为“环境保护区”，考核指标将侧重于环境保护、民生改善等方面，破除“以GDP大小论英雄”的局面。
2、分类型。对于不同类型的党员，应有不同的考核监督机制，使考核机制更具针对性。对于县乡干部，可以优化“双述双评”机制。将县干部的党组织关系下放到乡镇一级，将乡镇干部党组织关系下放到村一级。县乡干部向同级和下级党组织述职，并由同级和下级党组织对党员干部进行评议。干部的绩效工资、升迁根据评议结果来决定。在部分条件成熟的地区，其乡镇党委书记可以考虑由党员代表进行直选和罢免。对于村干部，建立公开承诺机制、党员评议机制和群众评议机制。每年初，由村干部在党员大会上向党员承诺计划要办的事项，并在年终党员大会上予以述职，由党员和群众予以监督和评定。对于无职党员，可以建立优秀党员评选机制。每年年终，召开党员代表大会，根据党员发挥自身模范带头作用的大小来评选一定数量的优秀党员，并予以奖励。
3、出新招。一是变硬性指标为软性激励。我们建议逐步弱化计生、维稳等“一票否决制度”，而以化解多少社会矛盾，解决多少群众问题，办了多少实事为评价标准，解决问题越多，考核得分越高。二是变必选为多选。建立“基本职能+自选职能”考核体系，即推广1+X管理办法，由县级党委将政策宣传等确定为党组织基本职能，让村级党支部、乡镇党委等根据自身特点，在基本职能外再选择一项或多项“自选职能”，年初制定计划报上级党委审批，上级党委根据党组织的“基本职能+自选职能”来进行考核。三是运用新技术进行考评。如在乡镇政府网站上设立乡镇干部、村级支部书记评价版块，在网络上公布各干部的工作计划，工作进度等，由社会成员通过网络方式进行评议。又如乡镇党委建立对村支书的短信评价机制，定期利用短信平台向所辖各村的党员发送手机短信息，公布党员所在村村支部的工作开展情况，并由党员回复短消息予以评价。
（五）坚持群众路线，夯实党的领导基础
全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，立党为公、执政为民是我们党的本质要求。“水能载舟亦能覆舟”，只有坚持走群众路线，服务群众、依靠群众，以人民群众的利益为重、以人民群众的盼望为念，才能夯实和巩固党的执政基础。
1、联系群众。一是减少大院高墙，与群众“零距离”。在调研中发现，不少群众表示，党群关系的疏远感来自于越来越多的豪华高墙大院的隔阂感。对此，我们建议建设开放式的行政大院，以标准化而非豪华化为目标修建乡镇、村委会大楼，这有利于展现党的质朴和亲和的形象，拉近与群众的距离。二是推行常态走访，与群众“零接触”。将各地推行如“大走访”、“三进三同”、“三万”、“三送”等活动制度化，实行“干部贴牌签到”制，监督干部的走访使其落实到位。在有条件的地区可以考虑实施干部下访IC卡制度，做到每次下访都有记录，每次要求都有回应。三是利用现代工具，与群众“零时差”。基层党组织可充分运用 “QQ群”、“微博”、“手机报”等现代化的传播方式展示党组织最新的工作进展、介绍新增的服务项目、普及科学常识以及送上节日的问候，实现联系群众的“全天候、全覆盖”。通过这些方式解决“政不到户”、“策不到人”的问题
2、引导群众。群众工作离不开群众的积极参与。一是引导离职卸任的老同志发挥余热。根据老党员老干部工作经验丰富、群众基础扎实等特点和优势，积极为他们设岗定责，采取“一帮一”、“一帮几”的方式，组织资历深、精力足的老干部、老同志与年轻干部、后备干部、入党积极分子结成对子，传授工作经验，加强思想教育，促进健康成长。二是引导积极向上的群众建功立业。结合“挂包帮”活动，发动作风优良、踏实做事的干部深入一线，帮助群众排忧解难，指导发展生产，以实际行动影响和带动群众积极投身新村建设。三是引导能推动发展的带头人做强产业。始终将产业大户作为引领群众致富的重要群体，适时给予信息、资金、技术等方面的帮助和扶持，引导他们做大做强产业，进一步带动群众脱贫致富。
3、服务群众。党对农村领导的重点就是解决民生问题，解决民生问题的关键是为群众提供公共服务。创新党对农村的领导体制，必须实现服务群众的均等化与常态化，以服务促进领导、以服务强化领导。一是搭建服务平台。可通过孵化、引进和重组等方式，引进社会组织、社会慈善力量以及半公益半盈利性质的企业，搭建市场化、社会化的服务平台，实现服务群众的常态化。二是服务机构进村。将干部的工作场所设在基层，设立村级服务站，承担行政服务工作和村级公共服务、自我管理和党员教育管理工作，为村民提供全方位、立体化的服务。三是党员服务入户。实行党员干部轮流值班制，为村民提供便捷式服务；推行党员干部包户制度，每个党员干部包10-20户村民，积极主动为村民排忧解难。还要善于发挥无职党员服务群众的作用。通过设岗定责，设置形势政策宣传员、社情民意报告员、科普知识辅导员、致富信息传递员等岗位，引导他们争做人民群众的“主心骨”。
中国乡村发现网转自：中国农村研究院
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