2014年10—12月，河南省进行了第八届村级组织换届选举。近日，笔者在一些地方走访过程中了解到有些村庄在换届选举中发生的某些问题没有得到有效处理从而导致他们的换届选举工作至今没有如期进行，或没有进行到底。这些村庄的日常工作要么是乡镇政府委派政府工作人员代理，要么是乡镇领导委托村党支部成员代理，给村民的生产生活带来诸多不便。为了能让自己村庄的村委会尽快步入正轨，很多村民多次到相关部门上访反映，甚至到法院进行诉讼，让相关部门启动选举程序。其结果要么是相关部门之间推诿扯皮，要么是法院以种种理由拒绝受理。根据我国当前农村换届选举的实际情况笔者分析这种现象在当前的农村社会治理过程中属于一个法律盲区。如何治理这种法律盲区是解决当前一些农村换届选工作遗留问题的瓶颈。
一、选举“烂尾”现象形成的原因——谁对农村换届选举不如期进行行为负责
根据我国现行的关于村级组织换届选举有关规定可知，农村换届选举工作是由两个固定单位和一个临时机构组成：两个固定单位，一个是民政部门（村级组织换届选举业务主管单位），另一个是乡镇政府（村级组织换届选举工作具体的实施单位）；临时机构是市县级政府成立的村级组织换届选举领导小组办公室，其职能是解读和主导农村换届选举各项工作。但随着农村换届选举工作的结束，该临时机构也随着被撤销。只剩下民政部门和乡镇政府两个固定单位。在现行的农村换届选举管理体系中，随着市县政府设置的临时机构被撤销，有关农村换届选举的遗留问题即“烂尾”就转嫁给民政部门和乡镇政府，而民政部门与乡镇政府不是垂直领导的上下级关系，民政部门针对有关农村换届选举工作出现的问题依法作出的某些决定乡镇领导却是置之不理。针对乡镇领导的这种不作为行为，民政部门又不能将乡镇政府怎么样。
笔者在走访过程中了解到实际情况几乎上都是如此，在选举初期，因镇政府的某些行为不符合法定程序或在选举过程中弄虚造假，为此引发很多村民因不满。一些村民先后到市县农村换届选举领导小组办公室和省民政厅反映，他们的信函转到乡镇政府后，乡镇政府以各种理由拒绝处理。这样导致乡镇政府没有在法定期限内依法、如期进行选举工作。在全省的农村换届选举工作基本结束后，市县政府设置的换届选举领导小组撤消后，为了让相关部门启动选举程序，或变更因其违法行为造成的不合法选举结果，并让其重新进行选举，一些村民不得不向省民政厅反映，要求镇政府启动选举工作，而民政部门下达相关信函转到乡镇政府后却变成一张“废纸”。为此，有些村民将乡镇政府诉至法院，想通过司法程序进行解决。按照最高人民法院法院出台的关于立案制度改革精神，法院应该对农民的诉讼案件进行受理，但令诉讼的民众费解的是法院以种种理由拒绝受理。
这样，一些村庄的换届选举工作就出现了“烂尾”现象。
二、选举“烂尾”现象治理瓶颈——法律盲区
从当前我国农村换届选举格局可以清楚看出，民政部门、市县政府设立的临时机构、乡镇政府及村民选举委员会四个部门中，除了乡镇政府与村民选举委员会之间在某种程度以上存在所谓的上下级关系外，其他三个部门之间不存在任何的直接或间接利害关系和管辖关系。村委会成员特别是村委主任的人选对民政部门和市县政府的临时机构来讲只有不违背选举的相关对定，谁当选都行。但对于乡镇政府来说却并非如此，是否是“合适”人员当选对乡镇政府今后的工作来说至关重要。为了让自己认为“合适”村民当选村委主任，乡镇政府的相关领导会用一些违规甚至违法手段操控选举工作，让自己认为“合适”人员当选。假如自己认为“合适”村民没有当选或在选举中不能稳超胜券时，他们会用某种手段中止选举工作。根据相关法律规定可知，乡镇政府在农村换届选举工作中职责是指导关系，但在一些村庄的换届选举中乡镇政府扮演的却是领导身份。当选举结果没有得到他们预期的目的时，他们采用各种手段干预选举工作。这是典型的违法行为。当他们的违法行为遭到村民质疑或反对时，选举工作就会被迫滞停。
针对乡镇政府的这种违法行为，因现行的法律条文中没有“关于乡镇政府的这种违法行为”制约的明确规定，同时，民政部门和市县政府的临时机构不具有制约乡镇政府违法行为的职权和职能。这样就给乡镇政府违法干预或相关部门不积极处理（不处理）相关问题创造便利。
又因当前的法律体系中没有针对乡镇政府或相关部门在农村换届选举中非法干预或不作为行为定性的违法界限。由此造成乡镇政府或相关部门的某些非法干预或不作为行为在法律的认定上就出现了一个“灰色”地带。当遇到民众反对时，想将乡镇政府或相关部门诉至法庭，想通过司法手段解决相关问题，就遭到法院的拒绝。
这样以来，在农村换届选举过程中，乡镇政府或相关部门的某些违法或不作为行为就成了一个法律盲区。
三、建议
1、将“九龙治水”的模式改为“一门”主管模式
从当前农村换届选举格局可以清楚看出，民政部门、市县政府的临时机构和乡镇政府在农村换届选举过程中都有责任和义务干预或处理选举过程中出现的各种问题。在问题没有发生前，他们都会对选举工作说三道四，但当问题发生后，轮到处理的时候，为了躲避或逃避责任追究，他们开始互相推诿：市县政府的临时机构说：我们是一个临时机构，没有处理问题的职责和职权，应该找负责选举工作的民政部门反映，让民政部门处理；民政部门讲：我们只是业务上的主管部门，问题是乡镇政府在具体的操作中引发的，乡镇政府又不听从我们，我们也没有什么特权左右乡镇政府，相关问题应该找乡镇政府处理；乡镇政府则辩称：我们对农村换届选举工作只是指导关系，相关规则是上级部门制定的，我们无权指责上级部门和干预农村换届选举工作，同时，我们也不具备处理相关问题的职权，相关问题应该找上级部门反映，让他们处理。这样转了一圈，就出现了“九龙治水而不治水”的现象。
如果将农村换届选举工作归咎于一个部门（单位）统管或主管，其它相关部门必须听从于此部门的调遣或无条件服从此部门作出的决定或决议。如果不服从，就是违法行为，并追究相关人员的法律责任。同时，也制定出针对此部门违法行为的法律条文，民众只要认为此部门存有违法行为，就可以直接追究此部门相关人员的法律责任。这样可以避免相关部门之间推诿行为的发生。
2、完善农村换届选举的法律规定体系
按照《村民委员会组织法》相关规定可知，乡镇政府对农村换届选举工作是指导关系。但在很多地方的农村换届选举过程中却变成了领导关系，并严重干预农村正常的换届选举工作。在当前的相关法律体系中没有明确的关于乡镇政府非法干预农村换届选举工作的相关法律规定，即什么样的情况是非法干预、什么样的行为是违法犯罪行为等等。一些乡镇领导为了自己某种需求，用“打擦边球”的方式干预选举，从而躲过或逃避法律责任追究。这些情况均是由于农村换届选举相关法律不完善造成的。
为此，笔者建议立法部门应该针对当前农村换届选举过程中出现的问题进行相应法律修订，弥补相关法律体系的缺失，否则，农村换届选举中的某些问题就不会得到根本性治理。
3、加强法院对农民的诉讼受理工作
从走访了解到实际情况看到，很多农民均以“行政不作为”或“违法干预行为”为由将某些部门诉至法院，但令这些民众感到费解的是法院以没有相关法律规定等种种理由给予拒绝。这样实际上等于变相助涨了某些部门的违法行为。如果司法部门能够依照最高人民法院的相关规定受理农民针对某些部门在农村换届选举中的行政不作为或非法干预的违法案件，并使那些违法者被绳之以法。这样会给那些不作为者在思想上造成一定压力，他们才会积极依法处理选举中发生的一些问题。
这样，乡镇政府或相关部门才能及时处理选举过程中发生的一些问题，才能避免农村换届选举过程中某些“烂尾”现象发生。
作者地址：河南省新乡市高新区关堤乡张八寨村
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