原题：地票交易一举多得
以农民进城为核心的城乡一体改革，已经成为中国经济发展与城市化不可回避的核心问题。早在2003年，杜润生先生在其90岁生日时，就有所感言：“我现在脑子里面有两个待解决的重大问题，放心不下：第一个是怎样减少农村人口，组织好农村人口的转移，如何能够在本世纪的中期，转移出去2亿左右的人口，使农民取得完全的国民待遇。现在有近亿人在城市与乡村之间摆动，城市要把这些人安排好。”现在13年过去了，在许多地区，农民及其子女仍没有获得国民待遇，仍有过亿农民在城乡之间两头摆。
农民在城乡两头摆，部分原因是在家乡的农村还有老人留守，农房伫立，但更重要的，是因为农民进城依然有较高的成本。这些成本，一方面是经济上的，一方面是制度上的。
经济方面，农民要进城定居，需要有持续稳定的收入。收入的来源，一方面是城市人口聚集创造的就业机会。人口聚集促进了分工，为农民提供了保安、司机、住房中介、摊煎饼等各种就业机会。另一方面，农民定居需要有一定的资本。农民主要从事体力劳动，收入低，且难以积累。工作技能也会随年龄增长和技术进步而衰退，从而难以为农民创造持久稳定的收入流。
持久稳定的收入流来源于资本。城里人有住房，所值不菲，可以变现用于谋生，也可用于出租而获得稳定的收入。但受制于现有的土地制度，农民的住房难以转让变现。在不少城市郊区，城里人有下乡购房的需求，或用于自住，或用于旅游度假，或用于办农家乐，都可以为农民创造收入。但既有的制度，不允许农民转让住房，私下的住房交易因“小产权房”的性质而成交价较低，农民的房屋土地资产，难以变为其进城的资本。
土地制度是一层约束，各地政府掌管的户籍、教育等制度是另一层约束。长期以来，地方政府通过土地、户籍等城乡二元体制，为城市居民维持了较高的福利水平。城市生活中的许多公共服务，包括社保、医疗、教育、廉租房等都由地方城市政府提供。城市的福利远高于农村，形成不小的城乡差距。据成都市政府估算，要为一户农民提供同样的公共服务水平，政府要多花20万元。在经济下行期，地方政府财政收入捉襟见肘，在城市公共改革尚未完成的情况下，要容纳数量众多的农民进城，部分地方政府激励会下降。
要让农民顺利进城，就要找到一套办法，兼顾经济发展和农民利益，在经济下行期和制度约束下，找到解决政府资金和农民资本的可行方法。
地票制度是中国实践创造的，能有效解决上述问题的可行办法。在重庆运转多年的地票制度，利用城市发展缺少建设用地指标的机会，将复垦农村宅基地在内的集体建设用地所产生的建设用地指标，以不小于每亩18.7万元的价格转让到城市郊区，在覆盖城市周边的农田后用于住房建设。由于建设用地的在城市周边的使用价格要远高于农村，指标交易的价格在多数时期至少是20多万，在扣除复垦成本后，仍有15万以上的收益。这部分收益，一部分可以用于为农民进城提供社保、医疗、教育等资金支持，缓解政府的资金压力。另一部分可以直接变为农民手中的资本。农民通过地票交易，可直接拿到10万左右的现金。凭借这些资本，农民可以进城买房出租，可以开店铺经营，可以进货摆摊，可以开私家车当司机，从而在城市落脚获得持久稳定的收入。
重庆地票已成为扶贫的一项重要手段。重庆有不少贫困人口分布在山区。那里土地贫瘠、交通不便，除了每年种地所得的五六百元，没有其他收入机会。多数农民离开农村，去东南沿海城市打工。我在重庆调研时，山区农村种地的农民多在五十岁以上，他们积极的支持地票政策。有一些老人复垦了自己的老房子，得了七八万元，搬到儿子的房子里住。农村老人有了一笔收入，子女对老人的态度会有很大的不同。
地票交易可以很好地为农民进城提供资本，缓解政府的财政压力。但是，在执行过程中，要避免出现农民“被上楼”的情形。“被上楼”现象的原因，是在政府主导的挂钩项目中，农民无从知晓指标置换的价格，从而与地方政府就复垦宅基地的补偿产生争议。在项目的时间和资金压力下，少数地方政府为了避免争议拖延进度，利用行政权力迫使农民“上楼”。要解决这一问题，就要促使政府主导的挂钩项目转变为农民主导的地票交易。由农民自主复垦整理土地，自主交易地票。地票在统一的市场上反复交易，既有助于集中交易信息，发现合理价格，又有助于指标明码标价。明码标价有助于止纷定争，是破解“被上楼”的可行办法。
地票交易可以为农民进城提供资本，可以缓解地方政府提供公共服务的压力，也可以破解“被上楼”难题，减轻纠纷争议。地票交易带来的这些好处，正有助于结束农民在城乡之间两头摆。
有读者可能担心，农民获得资本后，会否涌入大城市，导致中心城区更加拥挤？其实，大部分农民进城，并不会集中到北上广深等大城市的中心城区。这是因为，受生活成本的约束，农民会选择梯度进城。只有少数在大城市中心城区有高收入工作的农民，能承受较高的生活成本并在那里定居。多数农民更可能选择在三四线城市居住与生活。地票为农民创造的收入，可以促进农民梯度进城，对促进三四线城市聚集人气，发展商业，消化房地产库存都大有好处。
对地票交易的另一种担心是，这会否剥夺农民的土地所有权？其实，地票交易与征地不同：征地是将土地所有权由农村集体所有转变为国有，农民失去了土地所有权；而地票交易的只是农村建设用地使用权，建设用地在复垦为耕地后依然归农民所有。
地票交易是否会减少可利用的耕地？其实，在建设用地复垦为地票后，耕地总量不减反增。其一，将复垦的建设用地指标覆盖到城市郊区的违法占地上，耕地的总量有所增加。其二，建设用地复垦后形成集中连片的农田，农村人均耕地量增加，对提高务农收入，加强耕地保护，提高农业产量都大有好处。其三，在城市郊区保护耕地的成本高，在远郊农村保护耕地的成本低。地票将耕地从城市郊区置换到远郊农村，降低了保护耕地的成本，提高了保护耕地保护的效果。地票减少了农村闲置的建设用地，增加了可得的耕地，有效地优化了城乡的空间布局。
重庆地票的交易价格在20多万，如果扩大地票的交易范围，让地票在上海或深圳落地，实现的价格会更高。较高的地票价格能为地处西部的农民创造更高的收入。这是经济下行期，利用大城市高地价高房价为西部地区发展提供资金，化解房地产库存，转变经济结构的一步好棋。
地票是中国实践的创举。地票是中国在解决具体问题的实践过程中，为促进经济发展，提高农民收入，推进以人为本的城市化，转变经济增长方式的一项伟大发明。地票交易一举多得，值得在全国范围内推广。
作者简介：路乾，中央财经大学经济学助理教授，美国马里兰大学经济学博士。
中国乡村发现网转自：中国城市中心
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