为探索完善农产品市场价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，2014年我国率先启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点。目标价格补贴是一种差价补贴，其基本作用机制是政府预先确定目标价格，农民按市场价格随行就市销售农产品，当市场价格低于目标价格时，按两者之间的差价给农民补贴，若市场价格高于目标价格，则不启动补贴。差价补贴既有市场价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是发达国家由市场价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的一种过渡措施，如美国的“反周期支付”、“贷款差额支付”，欧盟的“干预价格”，日本的“水稻生产收入稳定计划”，韩国的“稻米差价直接补贴”。东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点实施一年多来，在国内大豆、棉花市场价格下跌、国内外价差有所缩小的同时，有以下三个问题值得关注：
一是“黄箱”利用趋于增加。目标价格补贴支付的依据是目标价格与市场价格的差价和当年的种植面积、产量或销售量，属于世贸组织农业协定定义的“黄箱”政策，我国入世承诺此类政策的上限为各年农业总产值的8.5%。2014年，中央财政向东北三省和内蒙古拨付大豆目标价格补贴资金32.5亿元，向新疆拨付棉花目标价格补贴资金240.3亿元。2015年大豆、棉花目标价格分别为每吨4800元和19100元，今后即使维持目前的目标价格水平，在国际市场大宗农产品供给宽松的预期下，国家财政用于目标价格补贴的资金将呈上升趋势。
二是“种豆、植棉”收益趋于减少。首先，与目标价格对应的市场价格是采价期内的平均价格，棉花采集轧花厂收购籽棉的价格，大豆采集粮食收储企业、大豆加工企业收购大豆的价格，并不是农民在地头直接出售的农产品的价格；其次，市场价格是一个平均价格，农民领到的补贴也是按照目标价格与市场平均价格的差额计算的。如果农民卖出的价格高于市场平均价格，实际得到的收入就会多一些，这就要求农民尽可能提高农产品品质，并努力把握市场节奏，争取将产品卖个好价钱，目前我国以小农为主体的农业生产者还不具备这样的素质和能力。
三是“卖难”现象趋于频繁。目标价格补贴的出发点是政府不干预市场价格，企业按市场价格收购，有利于恢复国内产业的市场活力，这在提高收购企业市场意识的同时，也必然导致其面临的市场价格波动风险增加，入市谨慎。2014年东北三省和内蒙古大豆、新疆棉花在开秤时都出现了市场购销不活跃的情况，大豆采价期结束后尚有大量余豆，截至2015年4月底，东北三省和内蒙古整体余豆比例为30~35%，是上年同期的3倍。另外，在上市高峰期和资金需求集中的年底，也容易出现“卖难”现象，农民损失较大。2015年，“卖棉难”、“卖豆难”的问题更加突出。
2015年中央1号文件要求总结新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点经验，完善补贴方式，降低操作成本，确保补贴资金及时足额兑现到农户。借鉴发达国家的经验，结合我国的国情和试点地区的实际情况，笔者提出以下建议：
一是调整目标价格计算公式。试点阶段采取生产成本加基本收益的方法确定目标价格，生产成本包括物质与服务费用、人工成本和土地成本，建议将家庭用工折价从人工成本中扣除，加到净利润中，调整后的目标价格计算公式为：生产成本（物质与服务费用+雇工费用+土地成本）+基本收益保障系数（K）×（净利润+家庭用工折价）。这样做主要基于三点考虑：第一，《全国农产品成本收益资料汇编2015》数据显示，2012~2014年，三种粮食平均家庭用工折价约占生产成本的38.1%。实际情况是，目前在北方从事农业生产的劳动力基本都是无法转移的劳动力，而这部分劳动力的成本是按市场价格计算的，虚高了人工成本；第二，农民在计算生产成本时通常不包括家庭用工折价，那么按收入扣除成本计算的净利润理论上低估了农民的实际收益；第三，2012~2014年，三种粮食亩均净利润平均为122元，加上亩均家庭用工折价384.6元，总计506.6元。调整后可以更好地实现保供给或调结构的政策目标。
二是完善目标价格补贴发放依据。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价和种植面积、产量或销售量等因素，对试点地区生产者给予补贴。2014年、2015年东北和内蒙古大豆按种植面积发放补贴，新疆棉花主要按交售量发放补贴，二者的共同点都是依据当年的面积、产量和市场价格，是完全挂钩的补贴。而且，这种补贴发放方式需要掌握每年的基础信息和数据，执行成本高昂。建议可考虑参照美国2002年农业法案关于反周期支付的做法（反周期支付额=反周期支付率×单产×面积），即，单产和面积根据基期数据确定，每3年或5年调整一次，与当前的面积和产量不挂钩，只有目标价格与市场价格的差额（反周期支付率）与当前的市场价格有关，属于部分脱钩补贴，这样做不仅可以减少对生产和贸易的扭曲，而且可以有效降低执行成本。
三是推动开展目标价格保险试点。目标价格补贴是实现农产品价补分离的重要方式，是一项由政府投入支持的反周期收入补贴计划，管理的是大的、可预期的、周期性的价格波动。然而中等的、不可预期的、随机性的价格波动则需要相应的市场化风险管理工具来应对，目标价格保险就是一种比较有效的工具。目前，在我国推动实施目标价格保险至少需要具备两方面的条件：一是合理制定风险预期价格；二是提高商业保险公司参与的积极性。前者建议参考期货市场价格制定，后者则需要通过财政支持来实现。可以预期，调整目标价格计算公式后，目标价格水平将有所下降，甚至会出现农民基本收益难以保障的可能，目标价格补贴和目标价格保险将共同构成保障农民基本收益的安全网。
四是建立市场应急托底预案。目标价格补贴设计本身只是保障农民的基本收益，部分抵御市场风险，不仅不能保障农民增收，更难以帮助农民规避自然风险。2015年新疆遭遇了近20天的极端高温天气，棉花单产下降，品质也不如往年，这种损失是目标价格补贴没法弥补的。建议在实施目标价格补贴的同时，依据农产品生产成本制定支持价格，并设立临界值，当市场价格低于支持价格临界值时，中储粮、中储棉等大型企业结合国家储备的需要，启动托底预案，以市场价格收购，减少农民损失。
（作者系中国农科院农业经济与发展研究所）
中国乡村发现网转自：农民日报2016年01月16日
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