【摘要】在当前中国大陆的法律实践中，基层公务员选择性执法具有相对合理性，但随着依法行政的逐步落实和市场经济的日趋完善，其否定性后果逐步出现：政府公信力降低、法治权威性流失、执法成本的提高；这些否定性后果的改善需要立法者、执法者、政府监督者和民众的协同共治。
【关键词】基层公务员；选择性执法；协同共治
在全面推进依法治国的今天，各种复杂的、新生的社会现象以及诸多的违法行为不断挑战着法律的盲区，同时，由于很多执法事件具有不可预知性和非均衡性以及执法资源有限性，基层公务员执法过程中存在选择性执法成为不得已而为之的选择。但随着依法行政的逐步落实和市场经济的完善，其否定性的后果逐步出现：执法代理人行为失范、法治权威性流失、执法成本提高；这些否定性后果的改善需要立法者、执法者、司法工作者、民众协同共治。
基层公务员选择性执法之否定性后果
法治权威性流失。首先，基层公务员选择性执法与法律的普适属性相悖。法律的普适性要求在法律实施的地理范围之内，对每一位公民是普遍有效的，这一属性决定了它不会受到个别因素的支配，因为法律规则是对人类普遍性行为的一种裁量和形塑。而当前转型期社会中存在的选择性执法和碎片化的政策文件对基本的法律产生实质性的替代，从而造成了特殊性代替了普适性，个别性冲击一般性。在基层公务员法律实施过程中，滥用自由裁量权，从而造成了法律规范与事实行为的背离，法律的普适性效果难以体现，法治在治理中的权威受到人们的质疑。
其次，基层公务员选择性执法与法律的平等性相悖。法律面前人人平等，是法治与执法的底线理念。在基层公务员的行政执法一线，执法的平等性是对在同等条件下的人给予相同的法律适用，这样才能实现法律的正义，但现实的选择性执法就会出现对这个主体适用这项法律，而对另一主体在同样生态下则适用其他法律，这就违反了法律的平等性，从而造成实质的不平等，出现歧视的现象，从而造成法治权威性难以树立，其权威受到削弱。基层公务员选择性执法与法治的秩序预期相悖。“社会生活所关注的是建构人的行动或行为的模式，而且只有使今天的行为与昨天的行为相同，才能确立起这种模式，如果法律对频繁且杂乱的变化不能起到制动作用的话，其结果必然是社会混乱和失序。”①现实基层公务员在执法过程中，受限于各种条件，从而出现因不同时期、不同法律、不同执法对象的选择性执法现象，这从根本上破坏了法治的稳定性、可预期性和连续性，最终法治的秩序价值难以体现，法治的权威也难以树立。
最后，基层公务员选择性执法与法治信仰的确立相悖。法治得到人们的信仰就必须具备两个条件：人们普遍服从法律和人们服从的法律是良法。基层公务员的执法权对整个社会的政治、经济和公民有着直接的利益相关性，一旦进行选择性执法，失去公平正义，就会导致法律信仰的崩溃，法治的权威也无从谈起，正如有学者所说：“一个被选择性执法扭曲的社会，不会有执法者的威信，不会有人们对法律的敬畏……选择性执法不仅摧毁了政府公信力，而且也摧毁了公民对法治精神的理解和对法律的信仰。”②
政府公信力降低。基层公务员作为执法代理的最大群体，他们的执法行为直接决定着执法对象对政府的态度，即政府与公民之间的信用，也即体现着政府公信力。因此政府公信力的建立必须要求基层公务员在执法中能以公民为本位，平等的有效的去执法。而选择性执法与此相悖。执法者“平时不烧香，临时抱佛脚”，平时不依法行政，不注重长效管理，一旦发生有影响力的大事件，便集中大量优势人力、物力、财力狠狠整治。”③这样的缺位式和运动式选择执法严重破坏了政府信用，更为严重的是基层执法者因具有执法的选择性，出现了利益型的“黑社会”执法模式，即执法者以各种方式要挟执法对象，让他们缴纳保护费，否则就会对他们进行报复性执法，这种选择性执法具有隐蔽性和极大的社会危害，容易导致执法寻租和劣币驱逐良币的效应，从而失去民心，政府的公信力处于崩溃的边缘。
执法成本偏高。一是社会成本偏高。不合理的选择性执法，比如“钓鱼执法”严重破坏了社会间人们的信任和人们日常的伦理规范，对社会的和谐造成难以愈合的“伤疤”，使社会中具有同情心的民众对政府产生不满情绪，从而在有些无直接利益冲突的群体性事件中发泄自己的情绪，造成社会的局部动荡和不安。二是执法的实际成本偏高。在基层公务员的执法过程中，上级重视的事情，就会出现在短时间内集中大量的人力、物力和财力来进行执法，其他的执法事项靠边站，这样不合理的资源配置，自然造成资源的浪费，从而提高执法的成本。三是基层公务员选择性执法导致法治权威的流失。上文已经论述，此处不再赘述。
基层公务员选择性执法成因分析
立法之“阿喀琉斯之踵”。基层公务员选择性执法问题的出现与立法者对法律的界定有着密切的关系，因为立法是执法的根本，执法是根据立法者所制之法而行。而立法存在的“阿喀琉斯之踵”为违法的选择性执法埋下伏笔。一方面，立法之普适性与特殊性之间存在张力。法律是人类根据现实进行总结，从而应用到现实生活中去的，但是，任何法律制定者在制定法律时并不能包揽一切社会经验，从而导致法律在实施过程中容易形成“一刀切”的现象，无法兼顾某些特殊群体、特殊地区。面对违法行为与法律不相适应的特殊情况时，选择性执法则应运而生。
另一方面，立法滞后于社会的新问题、新矛盾。当代社会，社会新生事物层出不穷，法律对这些新生事物的规范往往具有滞后性，这种滞后性就决定了需要基层公务员在执法过程中根据基本的法律进行自由的裁量，选择性执法也就难以避免。除此之外，法律法规间的互相冲突也是基层公务员选择性执法的重要成因。中国法律体系广、层次多，法律体系中存在着许多不足和矛盾，主要包括上下级的冲突，同级的冲突以及与地方性法律法规的冲突等。因此，在执法过程中，执法者势必要在互为冲突的法律法规中选择有利于自身和部门利益的条款进行执法，选择性执法不可避免。
行政执法裁量权扩张。随着依法治国的深入，人们更加依赖政府与法律，当人们遇到问题时首先想到的是政府与法律，希望这两者来解决社会问题，“从而过度地强化了法律法规在社会生活中的重要性。因而，很多原本属于他社会规范调整的领域就逐渐演变成了法律问题，这不仅无形之中扩大了法律的调整范围，也拓宽了行政权的执法范围，提升了选择性执法的概率。”④同时，法律法规的简洁和概括属性，给予具有扩张性的行政自由裁量权留下了大量的空间，而行政执法具有时效性、灵活性和情景性，所以选择性执法权力的扩张在所难免。
行政执法监管与独立性的失位。执法监管是有效救济选择性执法带来的不公问题的重要途径。在我国基层公务员行政执法实践中，执法行为不可避免地会产生某些不公平的问题，公民在受到这些不公平的选择性执法后，只能依靠监管机制来弥补平等权的损害。但是，我国与执法相关的监督机制并不完善，公民在遭遇不公平的选择性执法时，并没有有效的途径对选择性执法进行监督并加以制约。行政执法监督机制的缺失，使执法者避开了法律规范的制约，从而更加随意的选择执法法律，为选择性执法提供了可能。
同时，我国执法者受到外在重要的因素影响时，容易丧失其执法独立性，出现选择性执法。如在互联网时代使人们获得信息和参与评论的途径逐渐变为大众传媒工具，“全民媒体时代”正在逐渐形成。人们通过媒体高度关注一些社会重大事件、群体事件以及公众人物，并形成相关的舆论，而这些社会舆论的存在，也会影响执法主体在执法过程中倾向舆论潮流的选择执法。
执法资源的不足。我国的执法资源与执法客体并不总是相对应的，这是由于社会事件发生的不确定性。随着社会的飞速发展，社会中的各个方面都在不停变化，并且各方面之间产生着这样那样的联系，从而形成一个错综复杂的网状体系。面对复杂的关系，社会中所需要用到法律来协调的事件越来越多，小到个人从生到死的每个过程，大到整个社会的公共事务，每一个或小或大的问题都有可能涉及法律的具体问题。大量的社会问题接连不断地涌现，执法资源的有限性致使这些问题不能全部得到及时的解决，在这样的前提下，选择性执法则成为执法者处理社会问题的有效途径。在前几年发生的“日本驴友丢车事件”中，警方用了极短的时间找回自行车并交还本人，这种高速的办事效率在中国可谓少见，为此引起了人民对警方选择性执法的质疑。然而，出现这种情况的根本原因还是在于执法资源的缺乏，行政机关往往将大量的执法资源分配到大问题中，仅有一小部分用来处理基层问题，在这样的情况下，执法者只能选择性执法。
基层行政人员选择性执法的协同共治
立法者立法和监督机制完善。立法者作为顶层设计的规划者，要在立法过程中考虑选择性执法存在问题的立法根源，从战略高度和实践角度进行立法。首先，对基本法律法规的立、改、废要及时跟进，要与时代要求、新生问题和矛盾相契合，既要体现出时代性，更要体现出问题性。其次，调适法律的普遍性与特殊性之间的张力。这就需要给予地方对法律法规细化和解释的权力，同时，清理下位法与上位法之间有矛盾和冲突的条文；要把具有代表性和可推广性的判例进行推广，增加对特殊性的回应，从而调和两者之间的张力。最后，立法者作为中央和地方最高的权力部门，要有高度的责任感和使命感，除了严格制定法律法规，还要监督执法者，建立起有效的对执法者的监督机制，比如定期的质询与巡视。
对执法者选择性自由裁量权的规制。自由裁量权的出现本意是为了执法能力更具有灵活性，但过度扩张的裁量权导致选择性执法问题的不断出现，成为损害国家法制统一的元凶。要避免这种现象出现，就要对基层公务员行政执法的自由裁量权加以规制，实现法律意义上选择性执法所存在的根本职能，保持其合理性。在这一点上，我国可以效仿美国对警察自由裁量权的规范，划定权力行使的范围，制定适量的基准。这个适量的基准，旨在将法律条文细化，即在法律要求的大基础之上，将具体的处罚规定以实际情况加以细化，明确划分处罚内容的分类以及处罚幅度的分级，使执法者有明确的执法规范，从而缩减了执法者的行政裁量权范围。这是将“行政处理的普遍性和特殊性辩证的结合起来，以特殊性寓于普遍性之中”，作出具体的行政处罚规定，使各项法律法规在执法过程中更具有操作性，抑制选择性执法的产生。
政府应建立健全行政执法体制。一是明确各执法部门的执法边界。我国的执法部门多存在权力相互交织的问题，在执法中出现多部门都有权力进行执法，造成“谁都管，谁都不管”的现象，这就要求我国在执法体制中要明确各部门的管辖范围，分清职责权力的界限，将执法资源合理的有效率的分配在执法中。二是严格规定选择性执法的执法程序。执法程序的正当性与否，是选择性执法合理与否的关键，行政程序的公正是保证行政执法合理的必要条件，是防范行政裁量权滥用的有效途径。一个合理公正的执法程序，更能获得人民群众的信赖，最大程度的保护行政客体的利益，使选择性执法回归正当性，发挥其积极作用。
对执法者加强内部和外部监督。对基层公务员选择性执法的全面监督要求从内外两方面，即建立内部监督机制与外部监督机制相结合。首先要，要强化行政机关的内部监督，将监督范围明确划分，落实责任追究终身制度。责任追究终身制度可以有效预防和纠正执法者的非法选择性执法，通过严格划分执法过错的追究范围，明确与过错相对应的惩罚措施，以执法者违法或不当的执法事实为根本，严格按照监督机制追究执法主体的责任，并加以处罚，做到没有漏网之鱼，以严格把关的监督机制，促使执法者的选择性执法更加公平公正。基层公务员选则行执法的外部监督主要是社会舆论的监督和人民群众的监督，从而使执法者在执法过程中公开、透明，有利于得到公民的信赖，保证政府和法治的权威。加强民主的群众监督，要做到公开行政执法过程中的法律依据和执法程序，同时为人民群众提供切实有效的监督途径。只有公民充分了解执法的法律依据和执法程序，才能更加清楚地理解执法的目的，分辨执法行为的合法性，这样既有利于法律法规的贯彻实施，又可以在社会监督的背景下减少非法的选择性执法行为。
提高基层执法人员执法能力。基层执法人员是法律的具体执行者和实施者，其具有灵活的能动性，以实现法治与人治的结合。在我国的法治实践中，选择性执法作为针对当前社会情势所提出的一种应对策略，给予了执法者一定的裁量权，这种裁量权的使用过度与否，还取决于执法者个人的执法能力和素质。因此，要想发挥选择性执法的本质功能，就要加强执法者的素质建设，提高执法者的执法能力。
基层公务员树立正确的执法观是保证选择性执法公正的第一步，基层行政人员在执法过程中要树立正确的利益观，绝不允许以权谋私的违法行为。行政机关应重视对基层执法者的思想道德建设，这是对提高执法素质的要求，通过反腐倡廉教育，培养执法廉洁的正确观念，深入开展党风党纪教育，促使基层执法人员树立正确的价值观和利益观，以思想道德引导执法者廉洁执法。
另外，加强对基层行政人员的案例指导也是提高执法者能力的有效途径。政府可以综合过往案件，从中挑选比较典型的案件来指导执法实践，从而有效避免选择性执法问题的产生。在典型案例的指导下，执法者可以根据行政先例对相同性质的案件进行执法，以保证在相同案件的处理中保持公平公正，便于让社会公众接受并认同，减少社会舆论对选择性执法的影响。执法经验的积累也会提高执法者自身的能力，从而使执法者能够充分的理解法律，分清合法与违法的界限，正确判断违法行为所适用的法律条例，达到执法的目的。
【注释】
①叶小兰：“选择性执法的内在悖论与消解机制”，《甘肃政法学院学报》，2011年第9期，第127页。
②③冷传莉，陈松副：《法治知行》（第1辑），北京：人民法院出版社，2011年，第132页，第133页。
④耿艳文：“选择性执法的正当性探讨—兼论法律的公平性与正义性”，《人民论坛》，2014年第35期，第134页。
（作者单位：山东政法学院；本文系山东省高校人文社科研究计划项目“选择性执法现象的协同治理研究”和山东政法学院科研计划项目“选择性执法行为的协同治理研究”的阶段性成果，项目编号：J15WB58，2015/9/14Q10B）
中国乡村发现网转自：人民论坛
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