——以内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗探索农村村务契约化管理为例
[摘要]村务契约化管理，是近年来我国农村基层组织创造的、系统化的民主管理模式。这一模式顺应市场经济发展，符合现代治理理念、农民朴实品质和社会主义民主政治方向，有助于落实村民自治、改善农村干群关系、促进农村社会稳定、推动农村经济发展、加强农村基层党组织建设，是建设社会主义新农村的有效载体，具有重大实践价值和广阔发展前景。
[关键词]村务契约化；农村民主管理；村民自治；基层民主；法治
改革开放以来,我国经济社会的快速发展,推动各地的基层民主政治建设取得长足进步。各地创造的大量鲜活的基层民主管理模式，奠定了基层民主制度作为我国主要民主制度的实践基础。其中，“农村村级事务契约化管理”就是一种典型模式。数据显示，目前，全国已有14个省市自治区的一些社会基层组织自发地推行这一管理模式。这里，重点结合内蒙古自治区赤峰市阿鲁科尔沁旗(本文简称“阿旗”)实施农村村级事务契约化管理的探索，探讨这一管理模式的基本内涵、实践成效、重大价值。
一
所谓“村务契约化管理”，就是根据法学和经济学的契约理论，按照一定程序，运用合同、协议等契约文本安排农村村级事务，明确本村组织之间、本村村民之间、本村组织与本村村民之间、村内与村外之间的权利、责任、义务，进而形成的双向制约、平等互利、公开透明的村务管理平台。实践证明，推行村务契约化管理，有利于加强农村基层民主制度建设，完善村民自治，创新乡村治理模式。
阿鲁科尔沁旗探索村级事务契约化管理，始于2002年，逐步推广于2008年，至今已经取得明显成效。他们的主要做法是：
——坚持基本原则。一是合法性原则。邀请政法机关和相关执法部门的人员参与制作各类契约文本，根据党的方针政策和国家的法律法规确定文本中的各项条款，确保要件齐全、合法有据。二是民主性原则。凡是契约涉及的范围、内容和形式，均由村级组织和村民代表会议展开讨论，公开征求群众意见，充分体现群众意愿，保证村务管理全程透明,便于监督。三是书面性原则。凡是确定的契约事项都要落实在纸面上，不能以口头承诺代替书面字据。四是实效性原则。坚持具体情况具体对待，不搞一刀切，协议事项力求明确规范，实际实用，简便易行。
——实施分类管理。方方面面的村级事务划分为集体资产、经济建设、公益事业、社会事务、基层组织等5个大类，实行3个层面的契约化管理：一是对村级重大事务实行契约化管理，包括集体资产承包、公共设施建设、产业发展项目、社会和谐稳定与其他涉及群众切身利益的重大事项和热点问题。二是对村“两委”班子的承诺事项实行契约化管理，包括村委会主任候选人进行“竞职创业承诺”，村党支部同镇党委签订承诺契约书确定“任期目标”、“年度目标”等。三是对村党员队伍建设实行契约化管理。村党支部根据本村实际为党员设岗定责，党员自主选择岗位，依岗签订履责承诺书，村党支部依据承诺书考核、管理党员。契约的文书形式有合同、协议两种。承包土地、资产、厂矿企业等经济类村务，以合同的形式进行管理;涉及公益事业、村庄规划、村务决策等具有普遍约束力、要求共同遵守的事项，以协议的形式进行管理;村委会主任候选人当选后的“竞职承诺”事项、村党支部的“任期目标承诺”和党员的“定岗承诺”，以协议的形式进行管理。
——规范运作程序。首先，根据村级各项事务的不同特点，分别制定规范的契约文本，明确每项事务具体采用哪种契约形式。其次，按照“五步决策法”进行村级重大事务的契约化管理：村支书和村主任共商初步意见——报上级党委和上级政府审核把关——村两委班子联席会议形成初步方案——广泛征求村民党员意见或者召开村党员大会修订方案——提交村民全体会议或者村民代表会议最终决定。第三，针对决定事项的契约化管理：村两委班子研究起草契约文本——召开村党员会或者村民代表会确定契约文本——签订协议或者合同——公示文本并监督执行。乡镇设立村务契约化管理监督小组，负责审查各类契约是否全面真实、合理合法、科学规范、执行到位，将监督贯穿于契约实施的全过程。
近年来，各地创造了许多富有成效的农村民主管理方式。而村务契约化管理属于农村基层民主管理方式的系统创新。这种方式具有一事一议的针对性、简约性和灵活性的特点，应用范围广，约束力强。它可以涵盖大到村级重大事务,小到邻里日常事务，可以直接渗透进民主议事、民主决策、民主选举、民主监督等运作环节，同时也给予法治落实。
二
实行村务契约化管理，为改善乡村社会治理提供有力支撑，为完善农村村民自治注入强大活力。
(一)加快乡村民主法制化进程，落实村民自治
民主的根本意义是人民当家做主，法治的实质作用是保证民主的实施。我国《村民委员会组织法》奠定了农村民主政治的法制基础，但如果不能与村级事务有效地衔接起来，民主管理就会大打折扣。我国推行村民自治之所以不尽如人意，其重要原因就在于这部“大法”与村内“小事”之间缺少有效连接。从阿旗的实践看，村务契约化管理是有机统一两者的有效方式。一方面，契约形成的过程就是民主理事、民主决策的过程。凡属村级重大事务都由村两委或者村民代表认真讨论，之后公开征求村民意见，充分体现村民意愿;另一方面，契约形成和落实的过程也是依法决策、依法执行的过程。凡是村民通过的事项，都要签订契约文书，以约落实，之后向村民报告并由村民监督落实情况，依法保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权。这样，就把民主管理与依法管理有机地结合起来,使农村的村务管理从形式到内容、到过程都实现了真正意义的村民自治。
(二)监督乡村公权运行，改善农村干群关系
村民民主，最重要的就是通过民主选举，选出真正代表村民利益、对村民负责的人，并且建立有效的制度，制约当选者的权力,保证村民全程监督村干部行使权力。从阿旗的实践看，村务契约化管理达到了这一目的。
首先，规范候选人的“竞选承诺”和目标责任，切实保证选举民主。在以往的村委会主任换届选举中，候选人竞选没有规则。其中的一些人信口开河，胡乱承诺、甚至违法承诺，导致农村矛盾激化。2009年，阿旗进行第7次村委会换届选举，全面推行“竞选承诺”契约化管理，规定竞选者首先与村党支部签订“竞选承诺”协议，不仅要求“竞选承诺”合理合法、公开公示，而且要求今后依约兑现。否则，责任人需要负违约责任。
其次，强化民主监督，保障村官正确行使职权。过去，村干部管理村务的自由裁量权过大，习惯于个人或几个人说了算，缺乏有效的监督制约，导致村民利益受损，干群矛盾激化。契约化管理村务，将村官决策建立在民主协商之上，将村官执行决策置于村民监督之下，使村官从为民作主转变为由民作主，从随意作主转变为依法作主，从制度上铲除个人说了算、以权谋私的土壤，以期减少村官的腐败行为和决策失误。相应地，村干部的工作作风普遍改观，服务和接受监督的意识明显增强，依法办事的能力大为提高，进一步“还了干部清白、给了群众明白”，有效地改变农村基层干群关系不和谐状况。
(三)培育乡村新风尚，促进农村社会稳定
村务契约化管理原本就是为了消除农村不和谐、不稳定的因素。首先，这一管理方式使各项村务行为有了具体规定和明确标准。契约双方责权明晰，该怎么做，不该怎么做，一清二楚。即使发生矛盾纠纷，也能够以契约为据，通过调解和协商得到迅速解决。对于少数经过协商和调解仍然解决不了的矛盾，可以提供有力证据，方便司法机关依法判案。其次，这一管理方式化解农村社会矛盾，同时培育文明村风。对于邻里关系问题，小到柴草堆放位置等具体事情，都订立契约给予详细的规定和确认。这样一来，处理彼此之间的利益冲突就有所遵循。对于赡养老人问题，通过订立《赡养协议》，规定老有所养和子女应尽的义务。这类契约，虽然规范和解决的都是日常琐事，但能够有效地促进农村基层的干群关系更加和谐、家庭关系更加和睦、邻里关系更加融洽、文明村风蔚然兴起和农村社会长治久安。实施村务契约化管理以来，阿旗的基层纠纷减少、信访数量下降，被国家综合治理办公室评为全国先进集体。
(四)优化乡村发展环境，推动农村经济发展
首先，实施村务契约化管理，落实“一事一议”制度。农村取消“两税”和“义务工”以后，涉及民生问题的村级重大事务，主要通过村民代表大会的“一事一议”制度来完成。以往，由于诸多原因，许多村级重大事项议而不决，村民意见很大。契约化管理使村民代表大会能够用具有约束力的合同、协议，在村级组织与村民之间、村民与村民之间明确规定村级大事，解决了多年拖延不决、直接影响民生的村务。
其次，实施村务契约化管理，联合农民走共同富裕的道路。近年来，国家的惠农政策、项目越来越多。但是，一些村屯不能有效地组织农民，致使许多惠农的政策、项目难以落实。比如，继贤村计划发展蔬菜大棚项目，镇政府争取到资金予以支持，而多数村民顾虑筹措所缺资金困难，项目计划一推再推。契约化管理针对村民担心政府投资,由村委会与镇政府签订投资协议;针对银行担心村民还款，成立村信用互助协会，由协会分别与农业银行、与农民签订贷款协议。这样做，不仅以较低成本解决资金缺口，项目很快上马建成，而且培育新型农村经济组织，为该村经济发展奠定良好基础。
第三，实施村务契约化管理，改善农村发展环境。签订土地、荒山、荒地、林地等方面的契约，保证承包者拥有长期使用权，促使农民从长计议，调整生产经营结构。签订土地承包、修建房屋、占地补偿、失地农民养老等方面的契约，明确责任、权利、义务，为项目用地和旧村改造营造投资环境。契约化管理把农村干部从处理矛盾纠纷的繁杂事务中解脱出来，让他们有更多的时间和精力发展经济、带领群众奔小康。阿旗的乡村干部普遍反映，实现契约化管理以后，工作阻力明显减少，工作成效明显提高。
(五)转变乡村党组织工作方式，加强农村基层党组织建设
在发展市场经济和村民自治的背景下，如何创新乡村党组织工作方式，加强农村基层党组织建设，处理好“两委关系”和乡村关系，村务契约化管理，为解决困扰新农村建设的这些难题，提供很好的抓手。实施村务契约化管理以来，党支部领导职能由管理转变到服务，转变到民主决策、规范管理、监督保证，改变党组织抓经济社会工作的被动局面;在村委会换届选举中，党支部与村主任竞选者签订竞选承诺协议、与村民签订选举承诺协议，突出党组织的领导核心作用;承诺党员设岗定责事项，创新党员教育管理方法，实现党员的权利与义务、责任与利益之间的对等，为党员发挥作用设置平台、提供保障。
实施契约化管理，还促进乡镇工作方式的改革。过去，乡镇的党委、政府以责任书的形式硬性安排工作、下达任务，处罚那些不执行命令、完不成工作任务的村干部，而自身却不承担任何的责任。现在，这种上对下的单向履职模式得到改变。乡镇的党委、政府决策公共事务，首先征求有关的村级组织和村民的意见，在充分酝酿协商的前提下，双方签订行政契约，做到领导不包办、管理不违法、支持不拆台，到位不越位。这样一来，上下级变成了甲乙方，双方都有了责、权、利的规定。形成官民共同遵守、双向监督的承诺，加快服务型、责任型、法治型、诚信型政府的建设，增强农村基层党委、乡镇政府的公信度。
三
作为社会进步运动，我国的改革开放同样要不断地打破身份限制、走向契约民主。我国乡村虽然确立村民自治目标，但落实到实践，还需要相应的中介或者机制。而村务契约化管理符合这一机制的内在要求，具有普遍的推广价值。
(一)顺应市场经济的发展
经过多年的改革开放，市场经济活动已经成为我国农村社会运行的基础。为了解决交换过程中带来的竞争矛盾，农村经济主体的经济行为必须将契约作为交换的基本方式，将信用作为交换的维系纽带。有诺必践，违约必究，才能确保农村市场经济活动有序进行。市场经济的深入发展，引发不同利益主体追求自身利益的最大化，导致农村中的许多社会活动日益功利。因此，实现农村社会的公正与和谐，也需要通过契约诚信机制理顺社会利益关系。实施村级事务契约化管理，顺应市场经济的运行规律和内在要求，符合我国社会关系的发展趋向，具有充分的法理依据。
(二)符合现代治理的理念
村务契约化管理，核心是建立契约，但绝不等同于“签合同”。契约形成的过程，是民主决策、民主管理、民主监督的过程。在不损害他人利益和社会公共利益的前提下，契约当事人可以追求自己的利益。签订契约的双方当事人是平等的和自由的，彼此间相互依存且能够相互制约。实行村务契约化管理，能够促进法治保障民权，培育村民的自由意识、平等意识，有助于实现农村社会的公平正义和安定有序，有效地推动农村基层的民主化、法制化的建设。
(三)符合农民朴实的品质
勤劳、忠厚、为人诚实、注重实际，是我国农民在长期实践中形成的优秀品质。“空口无凭、立字为据”，“诚信为宝、童叟无欺”，“人随王法草随风”等理念深入民心，世代相传。随着农村改革的持续深入和农业经济的快速发展，农民获得稳定的土地承包经营权和充分的经营自主权。受到经济利益的驱动，农民以前所未有的政治热情关注切身利益，关注村内事务管理，关注村干部行为方式。他们迫切要求参政议政，用政治上的民主权利保障经济上的自主权利。30年前，安徽凤阳小岗村18位农民以摁手印的契约方式引发我国农村伟大改革;如今，阿旗村务契约化管理取得成效。这些都说明契约方式最容易被农民接受，实施村务契约化管理符合农民的传统美德，具备农村社会的思想文化基础。
(四)符合民主政治的方向
社会主义民主政治是共产党领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。村务契约化管理充分体现中国特色社会主义民主政治建设的规律，是三者有机统一于我国农村基层民主政治的生动实践。一是有利于农村基层群众自治。处理好农村的党支部、村委会之间的关系，进一步明确相关组织、相关个人的权利、义务、责任，变革主体不明、责任不清、缺乏民主的人治方式。村党支部的领导建立在平等互利、公开透明、程序规范、双向制约的管理平台上，能够减少村党支部与村委会之间的摩擦，促进农村基层实现党内民主和人民民主，把村镇建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。二是有利于农村基层政府职能转变。村民自治作为内生型的治理机制，嵌入到国家自上而下的治理结构中，必然与行政机制发生碰撞。村务管理引入契约化方式，能够化解这一矛盾，促使农村基层党政管理方式进行相应调整。开展公共管理契约化，对于巩固共产党在农村基层的执政地位，推动农村基层的民主法制建设，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，具有重大的现实意义。三是有利于乡村民主法治文化生长。实施村务契约化管理，能够加强农村基层的民主法治建设，推动乡村干部群众学习和运用民主与法律。在这一过程中，农民的交往方式和生活方式发生改变，乡村的现代民主文化水平产生飞跃，为发展中国特色社会主义事业培育坚实的社会基层政治文化基础。
中国乡村发现网转自：《中共中央党校学报》2010年02期
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