——以江苏省淮安市为例
党的十八大报告指出：“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。”当前，我国城市经济比较发达，农村相对落后，城乡经济实力、居民收入、环境面貌、道路建设以及社会公共服务上都存在显著差距，城乡发展一体化可谓任重而道远。
一、城乡发展一体化存在的关键问题
按照党的十八大精神的要求，江苏省淮安市各县（区）政府采取措施、积极推进，城乡基础设施日益完善，城乡产业融合发展的布局初步形成，城乡就业和社会保障体系基本建立，城乡社会事业全面发展，城乡生态环境建设与保护成效明显，基层基础设施建设不断加强。但城乡发展一体化建设过程中农业的素质性、结构性和体制性矛盾开始显现，土地、资金等资源要素制约日益明显，农民增收渠道拓展难度大等问题还有待解决。
1、资金制约。城乡发展一体化是庞大的系统工程，即使政府全面组织，引导多方出资共建，资金仍然难以满足。目前，推进城乡发展一体化主要依靠上级投资和农民自身投资。因此，资金短缺是制约苏北地区城乡发展一体化建设的最大“瓶颈”。
2、规划不融合。主要表现一是规划的不严肃。城乡发展一体化，首先要有起龙头作用的战略性、长期性、连续性、高起点、高标准、高质量的发展规划蓝图，引领整个地区健康、持续、有序发展。调研中发现在城乡发展一体化建设过程中，国土资源、农业、交通、规划等职能部门都从自身利益角度出发制定规划，如土地开发利用规划、镇村建设规划、城乡产业发展规划等，出现多张规划多张皮，不同规划在内容和时间上出现相互矛盾，如时间上的不融合，《淮安市城市总体规划（2009——2030年）》，《淮安市土地利用总体规划（2006——2020年）》。二是空间布局上不一致，如有的乡镇反映在同一地块，国土部门规划建农民集中居住点，而产业部门规划建乡镇工业集中区，让下级政府无所适从，无法执行，最终变成规划规划，墙头一挂。因此迫切需要把各种规划科学融合，让一个地区在统一的一个规划下有序发展。三是涉及部门众多，顾此失彼。如教育局、水利局、农委、农工部、交通局、旅游局、土地局、规划局、建设局、发改委、经信委等等，各部门只从自身一条线去发展，缺乏协调一致，造成重复建设、资源浪费和一盘散沙的不良现象。
3、行政规划调整滞后。淮安市现辖4县4区，116个乡镇，1413个行政村。镇域人口最多的是涟水县高沟镇10.8万人，镇域人口最少的是洪泽县西顺河镇0.9万人，镇区人口最多的是盱眙县马坝镇4.2万人，镇区人口最少的是淮阴区新渡乡0.28万人，镇域面积最大的是盱眙县马坝镇197.5平方公里，镇域面积最小的是洪泽县蒋坝镇12平方公里，镇区面积最大的是盱眙县马坝镇5.5平方公里，镇区面积最小的是淮安区茭陵乡0.58平方公里。淮安市规划通过空间资源融合的手段，将116个乡镇合理归并为53个小城镇，但目前没有调整到位。
4、乡镇党政负责人规划理念淡泊。城乡发展一体化，在土地市场供应日趋紧张的今天，如何做到集约、节约土地，合理利用土地，需要高质量、高标准地制定乡镇科学发展、工农业产业布局、农民集中居住点等长远目标规划。近年来，按照科学发展观和党的十八大的精神要求，各省、市、县陆续聘请规划专家并花费大量财力编制修订了乡镇村总体规划、镇村控制性详规等蓝图。但是，因为乡镇党政干部调整更换频繁，加上部分乡镇党委书记仍然习惯随手“指点江山”的现象屡见不鲜，尤其是一些招商引资项目，洽谈前不是围绕原有的规划大纲进行研究落实，而是让引资项目在全镇随意选地，不管项目是否符合土地规划要求，是否违法占用基本农田，只要是投资商看好的地，就家长式地命令国土资源、建设、规划部门向上级协调修改规划，争取指标，只至达到目的，对违法、违规行为全然不顾。
5、乡镇新型人才队伍欠缺。近些年，国家拨出专项资金推进农村发展，各地积极响应，最终需要基层村、组干部带领群众向伟大目标奋进。在农村调研中发现，一些基层干部现在是想干却不知怎样干？并为此而苦恼。许多地方领导没有科学发展的规划意识，只顾眼前利益，有些地方甚至于把花费财力找专家制定的发展详规放在一旁，变成手指规划，随意性很强，造成地方发展的不可持续性，常常是亡羊补牢，为时已晚。
二、城乡发展一体化的改革路径
推动城乡发展一体化，是落实科学发展观的重要举措。目前,城乡发展不协调,部分农村因基层管理以及体制等方面原因，导致农村集体经济发展受到制约、农民权益受到损害,已成为影响社会和谐的突出因素。只有坚持推动城乡发展一体化，从各方面采取措施,着力解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，才能使广大农民安居乐业、生活富足,使广大农村安定有序、充满活力。解决农业、农村、农民问题，推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展，关系城乡发展一体化建设的全局，关系党在农村的执政基础，是全面建成小康社会的重大任务。
根据2011年7月江苏省人民政府审批的《淮安市城市总体规划（2009-2030）年》，淮安市域内形成“一主四副多点网络化”的城镇体系空间结构，将116个乡镇合理归并为58个小城镇，形成4个县城镇——12个重点镇——42个一般镇的格局。
1、成立城乡发展一体化建设办公室。目前，城乡发展一体化建设现状总体来说，就是有蓝图没有线路图，有目标没有措施，有指导没有领导的尴尬局面。因此，市、县、乡（镇）三级迫切需要成立一个与时俱进、统一指挥、集中财力、统筹发展的“城乡发展一体化建设办公室”机构，赋予该部门对“三规”（包括土地开发利用规划、镇村建设规划、城乡产业发展规划）融合工作的督查考核权。同时要完善城乡发展一体化建设督查考核体系，使发展目标更加符合科学发展观的要求，充分调动起各方面的积极性和主动性，全力推进城乡发展一体化建设进程。
2、启动新一轮行政区划调整。行政区划调整越推迟，城乡发展一体化建设的矛盾会越多。如道路、水、电气等建设不与行政区域一致，造成资源浪费。在财力紧张的时候不能全面开花，而要围绕重点乡镇加快进度，引领其他乡镇发展，如淮安市20个特色小城镇建设必须做优，吸引农民举家迁入小城镇过上市民生活，减少人户分离现象。
3、实现城乡产业布局一体化。经济一体化是城乡发展一体化的核心。要按照工业向园区集中、农民向城镇集中和土地向规模经营集中的根本方法，进一步调整和优化城乡产业布局，促进三次产业融合，形成新型工业园区、特色农业基地、旅游服务产业相互支撑的产业格局，实现城乡产业一体化。一是工业向园区集中，加快新型工业化步伐。通过提供优惠政策，吸引绿色企业、高新企业、劳动密集型企业入园，使工业向园区集中，推进生态工业园区建设。二是农民向城镇集中，加快新型城镇化步伐。小城镇要明确产业功能定位，重点发展有优势的加工业和其他特色优势产业，鼓励发展生活服务业，大力发展面向农村发展和农业产业化的第三产业，引导乡镇企业在镇区集中布局，增强小城镇的集聚能力和服务功能，带动和促进县域经济的发展。三是土地向规模经营集中，加快农业现代化步伐。按照“依法、自愿、有偿”的原则，合理流转土地，推进土地适度规模经营，加快发展现代农业。一要积极创建绿色食品标准化生产基地。二要做大做强绿色、无公害农产品品牌。三要做大农产品深加工，走“农户+基地+公司”或“农户+协会”的模式，充分发挥其连接市场和基地的功能，培育扶持一批农业产品加工龙头企业，提高农产品效益，构筑起具有较强竞争力的农业现代化产业体系。
4、实现城乡基础设施建设一体化。城市化的地域推进、经济要素的高效利用、生态环境的综合整治，都离不开基础设施的支撑。长期以来，基础设施建设的重点在城市，农村基础设施建设投资少。今后基础设施建设应向农村延伸，向农村倾斜，在均衡发展的基础上，逐步实现城乡基础设施建设一体化。一是加快步伐优化城乡交通网络。进一步改造提高通村进组公路，加强县城、乡镇、点村之间的快速联通，畅通物流。贯彻公交优先的城乡交通政策，构建以常规公共汽车、小型公共汽车为主体的公交系统，方便群众出行。二是加强城乡水利基础设施建设。依据县域整体发展需要，需要对主要水体区域的功能和水资源供求进行综合研究，合理调配区域水资源，统筹安排蓄水、引水、取水工程，加快大中型灌区续建配套与节水改造，千方百计扩大灌溉面积，提高农村自来水普及率。建设好县城污水处理厂，建设中水回用系统，综合利用水资源。三是加强城乡能源保障设施建设。需要加快城乡电网改造步伐，满足城乡发展特别是新型工业化、新型城镇化建设需要，保证农村用电安全。大力发展农村沼气、小水电、太阳能等可再生能源技术，形成清洁经济的能源体系。四是加强城乡教文卫等设施建设。适应苏北地区全面建成小康社会发展要求，进一步优化城乡学校布局，加快中小学校建设，加快乡镇卫生院、村卫生室建设步伐，完善城镇医疗服务和预防保健设施。加大农村通讯信息网络建设投入力度，大力实施“新农村信息化行动计划”，推进广电网、电信网、互联网“三网融合”，实现信息进村入户。各乡镇要结合当地实际，适应人民生活需要，合理规划建设小游园、体育健身、文化艺术设施，让城乡居民共享改革发展的成果。
5、提高乡镇党政负责人的规划理念刻不容缓。一是乡镇也要有放眼百年的规划理念。要强调规划的科学性，要学习和借鉴江苏省华西村、河南省南街村等发达地区的成功经验。认真预测乡镇未来经济发展、产业结构演变以及文化、社会和政治的进步，并以此为基础制订乡镇建设规划。保证规划的长期性和严肃性，把规划变成乡镇地方的法规，交给广大群众充分讨论，通过地方立法程序确立规划的法治地位。乡镇规划一旦确定，就成了一个乡镇带有法律效力的发展蓝本，只能严格按照规划执行。二、加强乡（镇、街道）党委书记、乡（镇）长、人大主席的规划业务知识学习培训。加强乡镇规划管理制度建设，规范规划行政许可审批程序，促进科学规划、民主规划、阳光规划。提高规划的严肃性与权威性，把规划的实行情况纳入乡镇党政负责人离任审计范围，并作为其提拔使用的重要参考条件。一个好的乡镇发展规划，必须是在高水平的专业性与广泛的群众性相结合的基础上编制而成，并经过权力部门严格审批、向全社会公布并接受公众有效监督的。乡镇规划确定后，必须要确保其严肃性，不能因人而变，易人而废。三、加强规划实施，严处违法。针对很多乡镇出现“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”、“领导一换，规划重来”、“规划没有变化快”等不良现象，强化审批监管，坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋”，确保乡镇总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划及专项规划落到实处。增强全社会的规划法制意识和守法自觉性，规划一经批准，任何单位和个人未经过法定程序都无权变更，对违法建设及时举报，实行“阳光规划”，防止无意识犯法。四、完善乡镇规划执行力的考核制度。城乡发展一体化建设中，规划起龙头引领作用，科学的规划才能促进可持续发展，因此合理的规划本身就是一笔巨大财富，如新加坡的城市现代化建设的核心经验是处理好规划、建设与管理三者的关系，真正做到以规划统领乡镇的发展方向，以建设提升乡镇发展的水平，以管理保障乡镇高效动行，促进城乡发展一体化建设向更高目标迈进。《城乡规划法》规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。擅自修改的，由上级人民政府责令改正，并依法对有关责任人给予处分，这给频变规划者套上了一道法律紧箍咒。谁要是不依法办事，我行我素，擅改规划，就逃不过法律的追究。笔者期盼，乡镇负责人都能自觉依法维护规划的严肃性、权威性、稳定性，做到“一张蓝图绘到底，一年接着一年干”。同时，也期盼各级人大、新闻媒体、社会团体加强对乡镇规划落实情况的监督，使乡镇规划保持足够的刚性，并给新农村建设以有力的指引，给城乡人民带来福祉，为全面建成小康社会保驾护航。
城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制是我国体制改革一直着力破解的体制障碍之一。城乡发展一体化建设是深入学习实践党的十八大精神与科学发展观的重要举措，是构建和谐社会、建设社会主义新农村和全面建成小康社会的重要内容，是新形势下解决县域“三农”问题、提升城市综合竞争力及实现以城带乡、以工促农、城乡联动、协调发展的重要战略，是统筹城乡发展、促进城乡要素流动、打破城乡二元结构以及实现城乡互动发展的重要途径，是实现中国梦的必由之路。
2014-10-6
作者单位：江苏省淮安市国土资源局淮阴分局
来源：第八届县乡干部论坛
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