政治学与乡村治理(笔谈)
房宁.村民自治制度发生新变化[J].乡村治理评论,2026,(1):1-6.
基层群众自治制度是当代中国四大政治制度之一，也是唯一诞生于中国改革开放新时期的基本政治制度。农村村民自治、城市居民自治和企业职工民主管理是基层群众自治制度的三个组成部分，其中，村民自治是最主要和最重要的。近十多年来，中国工业化、城镇化和现代化事业的不断快速发展，中国社会结构随之发生深刻变化。在这一背景下，农村村民自治出现了许多新问题、新情况、新现象，村民自治制度也发生了新变化。
20世纪80年代，中国改革开放之初，农村改变人民公社制度而实行家庭联产承包责任制。在这一重大制度变革的背景下，村民自治制度是由基层农民群众率先自发创造而出现的，其主要形式是农村村民委员会选举。最早发自基层由农民群众自发组织起来的管理农村基层公共事务的“村民委员会”，经过初步的实践展现出了旺盛的生命力，在短时间内在广大农村迅速发展，很快得到了国家的肯定和支持，被确定为中国基层社会的一项新的政治制度。1982年，我国宪法对村民自治及村民委员会的制度地位予以确认。1987年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，标志着以村民委员会为核心的农村基层自治制度的正式确立。
村民委员会由村民直接选举产生，是农民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众自治组织。村民委员会选举是中国社会中最广泛的竞争性选举，被称为“农民身边的民主”。从20世纪80年代以来，到21世纪最初十余年，农村基层群众自治制度及其核心村民委员会对于在农村地区实行家庭联产承包责任制，推动农业发展和实现农村小康，支持、推进中国工业化和城市化的进程等方面，发挥了历史性的伟大作用。可以说，农村基层群众自治制度是中国工业化、城市化、现代化的一块重要的制度基石。没有农村基层群众自治制度，就没有中国农业的历史性进步，就没有农村农民摆脱贫困，中国的工业化、城市化就没有坚实的经济基础和稳固的社会基础。
一、现代化进程中农村的结构性变化
在发挥重要历史作用的同时，伴随着中国工业化、城市化、现代化进程以及由此带来气势磅礴的社会变迁，中国农村基层群众自治制度自身也在发生着巨大而深刻的变化。进入21世纪以来，特别是近十余年来，中国农村人口结构、经济结构不断发生的深刻变化，广大农村特别是18亿亩“红线”以内的以种植业为主的农村地区的变化巨大。中国农村、农业、农民的结构性变化主要发生在两个方面：
（一）人口的老龄化
老龄化，即人口结构的变化。中国的农民真的老了。有人说，现在是“最后的农民”了，是最后一代传统意义上的农民。2017年，我们从北京到杭州沿京杭大运河进行徒步考察活动。一路上亲眼所见、亲身感受了的中国农村的老龄化。从北京到扬州两千里一路走来，乡村中基本是一老一小的人口结构，即爷爷奶奶带着孙辈。我对部分村子里面的情况做了概括：“二三十没有，四五十很少，基本是六七十”。当时正值北方春耕浇麦，田野里基本上是六七十的“老农民”在干活。
从“七普”以来的调查数据看，2025年数据显示，农村户籍人口60岁以上的比例为23.81%。2022年以来，我们在川西的阿坝、甘孜、凉山等地做考察，一路所见乡间村里基本上都是70、80岁的老人。从这一现象得出的判断是，农村的老龄化、高龄化直接影响了农村的人力资源，造成本地村民的参与村民自治，以及自我管理、自我教育、自我服务能力的下降。
（二）经济结构和产业结构的变化
改革开放以来中国农业朝着产业化、现代化的方向迈出了历史性的步伐。中国农村和农业已经不是过去的农村和农业了，经济发达地区的农业已经进入了产业化以及设施农业的新阶段。业内有云：中国农业看山东，山东农业看潍坊。潍坊已经成为中国产业化、现代化农业的模板。其他地区实际上也在迅速地实现农业的产业化，养殖业比例、效益提升，种植业基本实现了设施覆盖，正在向高附加值农业方向发展。
农业产业化对农村基层群众自治制度提出了挑战，出现了许多新情况新问题。这些新的情况和问题集中起来说，对农村的人力资源、人才事业提出了新的和更高要求。村民自治已经远远不是能够“管好自己的事”那么简单了。简而言之，农业产业化和农村现代化，需要把资本、技术、人才引进来，需要把产品卖出去，需要把产业管理好。进一步讲，从管理角度看，农业产业化就是管理社会化。产业化的组织管理架构与村民自治发生了深刻的冲突与不协调，农业产业化事实上对农村治理结构体系提出了新的要求。
在这种新变化带来的新环境、新形势下，改革开放初期形成的农村基层群众自治制度的基础条件和环境不知不觉间发生了很大演变，农村的治理结构与形态也随之发生了重大改变。这种改变集中和突出地表现在农村基层群众自治制度的核心——村民委员会的组织和运行上。
二、村委会的变形与转型
四十多年前形成的农村村民自治及村委会制度，是由本村村民直接选举、组成村民委员会。但农村的老龄化和产业结构变化使这种制度远远不能再适应农村实际，不能满足农业生产和农村社会管理的实际需要。于是，近十多年来农村基层的组织架构、管理形态自上而下发生了很大的变化。根据我们的调研观察，农村基层治理的组织与管理形态主要发生了三个方面的重大变化。
（一）“下派干部”大量进入村级管理层。
2015年以后，中组部等部门统一部署推广了下派干部担任村党支部“第一书记”，实际上接管了农村基层党组织的领导工作。开始是派驻“软、弱、涣、散村”、贫困村，后来被更加广泛的推开。最初，派驻工作主要是服务于“脱贫攻坚”，后来逐步常态化。
从下派“第一书记”开始，各地逐步下派更多的干部、大学生进驻村级组织，许多地方被称为“第二村委会”。除去第一书记外，各地又纷纷派出，诸如：从事农业科技服务的科技“指导员”和其他“挂职包村”干部、大学生“村官”等从事辅助性管理工作。
（二）村“两委”合并选举
上面情况对村民自治影响的第二个方面，是村党支部与村委会“一肩挑”的合并选举。与直接下派干部相比，这是一种“软影响”，但这种影响更具制度性。长期以来，在部分地区村民委员会选举中，“富者”“强者”为官出现和存在着一些问题，以及竞争性选举的通病“金钱政治”问题日益普遍和发展。特别是在东南沿海经济发达地区，甚至成为一个影响基层社会公正和稳定的问题。2007年前后，我还专门就此做过调研。党的十八大之后，中央日益重视基层选举中存在的问题，逐渐采取措施加以纠正。其中的一项重要措施即是村两委选举的合并，两委交叉任职和书记、主任“一肩挑”。开始是在一些地区试行，后来逐步制度化、规范化。新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，规定村民委员会主任可以由村党组织负责人通过法定程序担任, 两委成员可以交叉任职。这一举措确实起到了在农村加强党的统一领导，一定程度上避免了原来村委会选举中出现和存在的问题。但村两委选举合并也在法律及事实上构成了对村民选举的身份约束，影响非党员身份群众担任村委会负责人。
（三）下派“专班”
由于农村产业化的发展，农村经济中的专业化程度和经济规模及复杂程度日益提高。日益老化的村民无法适应这一快速的发展变化。派遣“专班”是当前各地农村尤其在经济发达地区推进农村产业化、现代化的主流组织和工作形态。2021年夏，我再一次来到当年费孝通先生《江村经济》的原址——苏州吴江七都镇开弦弓村开展调研。当时这个村里就有一个吴江区和七都镇联合下派的“江村综合提升专班”，它的任务是打造经济、社会、文旅全面发展的特色村庄。专班共有7人，他们单独办公，带有专项经费，对开弦弓村的整体村容村貌进行统一设计、包装、改造，在村里建立了俱乐部、图书室、小剧场以及其他一些公共设施。现在在新农村建设以及乡村振兴中，这种“专班”方式日益推广发展。
三、当前出现的新情况、新问题
在农业产业化、现代化的大背景下，中国的四大政治制度之一的基层群众自治制度在农村发生了广泛而深刻的变化。下派干部大量进入村级管理层、村两委合并选举、下派专班，这种新变化有其历史合理性和逻辑必然性，但同时也带来了新情况和新问题。
（一）多元主体与关系互动
上级下派的各种人员形成了与村委会及村民的复杂关系，在处理不好的情况下会产生摩擦和矛盾。我们在调研中，很多下派干部及“专班”人员都会提及与村委会及村民的关系问题。下派人员及机构肯定是来帮助村里工作的，但这并不意味着一定会得到村委会和村民的欢迎和拥护。在许多情况下，下派干部和专班感到“费力不讨好”。这其中就涉及到村民自治的问题，毕竟国家在基层社会的基本制度是自治。村委会和村民具有自主性，如果一切由下派干部和专班“越俎代庖”，就会影响基层自治与自主。
（二）短期目标与长远利益
基层工作的短期目标和长远利益的关系问题。下派干部和专班都只是担负“任务性”工作，有着确定的期限和明确工作目标，他们是对任务负责，任期结束就离开。这样下派人员、专班考虑问题的视角与本村农民及村委会就会有所差异，许多问题就是由此产生的。我们在调研中了解到，一些村委会成员及村民对下派干部及专班多有看法和怨言。村委会和村民有意见和争议最多的是，由下派干部和专班是否考虑本村的长远利益，是否从本村实际出发？还只是负责完成上级统一部署安排的任务？
（三）两委合并选举与村民自治
两委合并选举导致非党身份群众很难成为村委会主任。尽管就法律规定而言，“村民委员会主任可以由村党组织负责人通过法定程序担任”。但在实践中，在村级组织选举时许多情况下是合并选举的，从而使非党员身份群众很难获得参加村委员主任选举的机会。
四、几点思考和建议
从总体上看，下派干部、两委“一肩挑”和设立专班是从我国广大农村经济发展和加强管理的现实需要出发的，有利于解决三农问题和推进农业现代化。但这种新政策新措施应在实践中不断探索和改进，以与作为国家基本政治制度的基层群众自治制度相适应。为此，我认为应在以下几个方面多做些思考和改进完善。
第一，村两委合并和书记、主任“一肩挑”是否应成为常态？鉴于目前广大农村地区老龄化严重，人力资源短缺，实行村两委尽量交叉任职，书记主任“一肩挑”可视为一种救急手段。但是，这一做法如果成为法定程序以及常态则应慎重考虑。这样做是否符合基层群众自治制度的原则与精神？我认为，在可能的情况下应尽量减少书记、主任的“一肩挑”情形，尽量减少党支部和村委会交叉任职。
第二，慎重使用下派“专班”方式。以上级的资源反哺基层、反哺农村是非常正确的。但广泛使用“专班”方式，一方面影响实施的实际效果，毕竟基层与村组织最熟悉本地情况，会从本地长远利益考虑，其工作的实施效果往往更扎实有效。另一方面，“专班”方式，因工作的出发点和视角的不同，几乎肯定会在一定程度出现与村两委、与村民之间的矛盾。我在调研中发现，有些专班几乎不与两委发生关系，在一个村子里各办各的公、各干各的事，互相几乎不理睬。
第三，以常驻服务站强化村级组织的服务功能。从长远看，农村基层治理与管理可以参考和引进深圳等城市在社区基层治理和管理中的“社区服务站”模式，建立置于村两委领导监督下的专业化、市场化程度高，工作质量好的“服务站”，以常驻服务站替代“专班”和加强村两委的服务功能。
作者简介：房宁，中国社会科学院政治学研究所原所长、研究员；来源:《乡村治理评论》2026年1期
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