吕志奎等:超越政策动员:“合作治理” 何以有效回应竞争性制度逻辑

——基于X县流域治理的案例研究

本文利用扎根理论对深度访谈资料进行了编码，经过开放性编码、主轴编码、选择性编码三级编码过程，重新归纳访谈资料并命名，形成相应的概念类属，提取出“制度逻辑”、“部门协同”、“企业吸纳”、“民众引导”、“合力治理”等主范畴，如表1所示。通过选择性编码对主范畴进行抽象提炼，归纳出研究的核心范畴，即“竞争性制度逻辑”，“整体性机制配置”，“长效性合作治理”，如表2所示。通过核心范畴概念间的逻辑关系，建构起合作治理理论分析框架，如图1 所示。最后，对剩余访谈资料进行饱和度检验后，未发现新的概念类属和关系，说明理论模型处于饱和状态。

在本文，“合作治理”是政策动员具体化、制度化、精细化的结果表达，指在多重互嵌的治理情景中产生了竞争性的制度安排，成为地方政府选择动员式政策执行的制度诱因，多重互嵌的制度环境又对合作治理提出了整体性要求。地方政府在党委驱动作用下，通过整体性机制配置和柔性的合作治理举措，回应了多重制度情景中对合作治理的需求，以部门协同、企业吸纳和民众引导机制，消解了动员式政策执行中的行政压力和科层依赖，形成了政府引导下的纵向部门联动和横向社会参与治理结构，超越了传统的“政策动员”模式。

合作治理框架具有如下特点：

（1）科层、市场与社区构成了重叠的治理场景。一方面，以其竞争性的制度逻辑影响着不同主体行为选择的优先级，成为政府选择动员式政策执行的制度诱因。另一方面，多重互嵌的制度安排提出了治理的整体性和协同性要求，构成合作治理的基本动因。

（2）地方政府不再是单纯的压力型政府形象，而是积极的合作治理引导者和柔性化治理推动者。在基层党委发挥驱动作用下，政府、企业、民众成为合作网络的关键行动者，政策动员是合作治理的阶段性行为选择，培养了合作惯性，也推动了地方政府治理方式的变革。

（3）政策动员向“合作治理”的演化路径中，政府从“权威性主导”作用转变为“柔性引导”作用，以制度化的方式进行整体性机制配置，形成了常态化的部门协同机制、企业吸纳机制和公民引导机制，调和了不同行为主体策略性互动产生的矛盾，消减了政策动员中的行政压力和科层依赖性。同时，通过柔性治理措施与竞争性制度的深度融合，打造了更为精细化的柔性治理工具，搭建了合作治理的知识、信息与资源共享渠道。

（二）案例选择

本文选取X县XD溪的流域治理作为案例分析单元，该图1理论框架对X县流域环境整治做进一步阐释。X县XD溪的治理通过“百日攻坚行动”实现了良好的短期治理效果，也实现了常态化治理转型，建立了河长制、转产转业制等配置制度，促进了多元治理主体参与，且成为全国流域治理的典范，是研究流域合作治理的典型案例。笔者分别于2017年8月、2018年7月、2019年3月对X县、XD镇的相关政府官员、地方村民、企业人员、河长、养殖户等21名治理主体进行了深度访谈，追踪了百日攻坚治理行动前后当地的水流域治理的变化，获取了当地流域治理的一手资料，结合现场的参观、对被访人员的观察以及政府相关工作文件，形成了证据三角，案例分析具有可信度和效度。

（一）制度互嵌：竞争性制度逻辑与整体性治理要求

治理情景通过制度逻辑影响组织行动，组织对多元治理情景的选择性回应会导致组织行为多样化。首先，多重治理情景中的制度安排是发散的、竞争的，导致了政策执行中跨部门协同的矛盾与冲突频发，需要高超的行政组织与动员能力整合治理资源，实现政策目标。其次，多重制度逻辑嵌入到治理中，需要多元主体共同参与，并做出整体性回应。按照不同行为主体的行动逻辑，制度情景大致分为科层、市场以及社区制度。科层制度遵循自上而下的政策执行逻辑，层级分明，规则性强，职能部门分工明确。市场制度遵循理性选择逻辑，表现为明显的委托—代理关系、合同关系。基层社区治理表现为行动者在无外部压力作用下的民主协商、自我管理、自我调节过程。

1.科层制度结构的整体性要求与部门的选择性执行的张力。

科层情景通过自上而下的层级责任传导，其合作行动在“自上而下”的体制规则和权威压力中达成。如中央政府高度重视污染防治，以最严格的制度倒逼水污染治理。案例中，G省最初以致电沟通方式请求F省相关部门督促地方政府对辖区内污染企业加强监管，但合作消极，互不配合。F省也曾推行过“河长制”，但F省单方面治理缺乏资金支持，问责逐渐流于形式，跟踪督办不到位，“河长制”停留在简单效仿层面，未进入到规范化的政策议程中，“河长制”疾风过后，水质又退回劣IV类。直到T江上游X县XD溪被环保部（现生态环境部）挂牌督办，中共中央、国务院明确将“T江—H江”纳入国家横向生态补偿试点，才为两省正式合作树立了共同政策目标。在科层体系中，地方政府之间往往缺乏直接沟通，遇到问题需“函告”请求上一级协调，兄弟县的沟通协调是在上级权威协调机制作用下进行的。同一级政府的本位主义无法根除，不同职能部门倾向于保护自己的部门利益，会提防外部权力“入侵”，或采取回避策略甚至反向行动保护既有惯例，选择性执行政策，组织的职能覆盖不足、职能重叠、组织的行动动机与信息障碍导致科层制的资源分散。

2.市场机制的理性利益选择与公共利益权衡的张力。

X县政府考虑到自身缺乏专门的技术、设备与专业人员，加上治理成本高昂，地方财力不足，政府作为发包主体以招投标的方式将污染治理、生态修复等水治理任务委托给私营部门；对绿色农业和低污染的产业招商引资；同时动员养殖户拆除猪舍，转产转业，通过重塑政府与市场的利益关系，形成新的治理结构。另一方面，市场逻辑也会催生新的利益矛盾。如X县在转产转业过程中主要遇到了三大类利益阻力：一是规模较大的私人承包的养殖场主。由于他们本人不居住在当地，不受水环境污染的影响，只追求养殖带来的经济收益，会抵抗拆迁。第二类是居住在当地的小规模养殖户。大多是中老年人，靠养猪谋生，不愿做出变革，为维护既得利益，也会采取抵制行为，个别养殖户意识不到位，认为只是“一股形式风”。养殖户B：刚开始拆猪舍雷声大，雨点小，我们能拖就拖（访谈编号：20170021）。第三类是村里合伙养殖群体，这类群体会涉及不同的意见分歧，利益协调工作难度大。市场情景下，理性的经济人往往追求自身利益最大化，虽然以市场竞争和契约制来建构政策执行的合作结构具有一定激励效应，却无法摆脱理性主义思维定势。个体理性选择甚至会演变为合作治理的阻力，与集体公共利益相悖。同时，鼓励社会行动者之间开展竞争解决问题，通过授权赋能提高自主性，也可能加剧组织间冲突。

3.社区居民自我调节与权威式思想政治教育的张力。

组织权威属性包括正式权威与实质权威两种类型，农村社区情景包括农村要素禀赋及其结构变化、社区文化、市场化程度、村庄能人效应、社区内的权力结构和社区成员的关系强度。一方面，社区情景是邻里互助、文化认同的集中场域，有利于形成共同的价值观。在社区情景下，通过邻里监督、社区文化、能人效应、熟人关系等制度安排，以守望相助的共同信念以及道德标准约束个体行为。X县发动离退休妇女、党员干部、村里大户的力量，通过熟人社会内潜移默化的宣传形成了退养转产的思想意识，发挥群众基础的作用。同时，通过乡村能人效应，引导、带动村民退养转产。村民：村里一般聘请“熟人”来做工作，养殖户碍于情面不好意思（访谈编号：20180010）。但在社区治理情景中，进行完全的自主治理是不易实现的，需克服群众工作的各种阻力。一是思想意识的转变是长期的，历时性的。初期行动主体往往会采取抵制、反抗的策略应对制度环境中的变革，维持固有生活习惯或产业模式，待“不习惯”转变为视若当然的习惯后才会发挥作用。二是农村社区多以年龄较大的老年人为主，知识水平和接受能力弱，思想转变困难。三是社区情景中公民约束与合法性权威之间存在张力，村民的自我调节行为需要得到合法性承认；同时，也会产生道德与利益的选择问题，社区情景中的制度安排可以有效发挥对群众思想教育、引导的作用，但也需要考虑群众思想转变的现实问题。在制度环境中，不同治理情景下的制度安排互嵌，制度的相对竞争性与矛盾性阻碍了政策执行中的跨部门协同，复杂的制度环境往往导致多主体之间冗长、拖沓的协商或者政策执行的停滞。所以，需要一个强有力的治理主体，发挥积极协调作用，以确保政策执行的可持续性和不同利益主体间的良性互动。

（二）政策动员：责任-绩效-使命的动员机制

动员式政策执行的实质是集中力量解决政策执行中的真空问题，短时间内整合跨部门的行动和碎片化的资源，促使相互依赖的行动者直接开展合作。地方政府通过积极开展政策动员来理顺竞争性制度安排下相互矛盾的行动逻辑。政府发挥“权威性主导”作用，以强有力的工作组方式嵌入到政策执行场域，促进部门业务联动，集中开展流域整治行动。可以说，政策动员以权威的方式为合作治理提供了协同的方向，培养了部门间合作的惯性，也推动了地方政府治理方式的变革和转型。

1.以党委为轴心的业务联动机制。当科层制是协调问题的主要反应机制时，介入政策制定和执行过程中的部门间和组织间仍然存在讨价还价和协商。面对治理顽疾，临时性、权威性的协调机制和指挥部可在短时间内高效配置人、财、物资源，强调党委、政府在科层组织网络中的统摄性地位，提高组织体制性增量，促进跨部门联动。政府通过党委领导下的综合工作组模式，统一规划、协调、指挥，形成了业务联动机制。

X县流域环境整治“百日攻坚”行动成立了为配合此次行动而专门组建的联合指挥部，下设办公室、宣传动员、转产转业、宣传报道、执法维稳、督察工作五个工作组，县领导、XD镇镇长等相关负责人入驻，县委常委挂帅，其他成员从各部门抽调。指挥部工作人员A：以前环保局一家组织不起来，现在有了书记当第一总河长，才能够召集起这样的队伍（访谈编号：20170020）。政府领导以及职能部门工作人员与部分乡贤组成宣传动员组，动员村民签订“关拆改造养猪场协议”；农、林部门组成转产转业组，引导村民转产；县委宣传部、政法委、电视台、网管中心等成员组成宣传报道，负责行动期间工作进展情况、典型案例的宣传报道，牵头组建法制宣讲团，进村入户宣传; 政法委、城管、信访、公安、环保、交通、人社、供电公司、拆迁企业等成员联合组成执法维稳组，负责处理会战期间各类矛盾纠纷和群众来信来访，协调处置各类突发事件和群体性事件，组织相关执法部门开展联合执法行动。

 2.监督机制嵌入动员式政策执行结构。通过设立督察工作组等方式，开展行政性督察，包括行政系统内的督察和行政系统外的督察，对有关单位在动员行动期间负责的各项任务落实情况进行督查。同时，通过法制化的制度约束，将监督问责机制嵌入到政策执行过程中，政府通过规范而正式的行政权力形成刚性约束，可以进一步调动预防防范机制、志愿服务机制以及监督举报机制的作用，进一步规范行为主体的权责利关系与行为选择范围。

首先，开展对内监督。中央环保巡视组严格督查水环境，严肃问责第一责任人。X县政府对内落实流域治理主体责任，通过“一票否决”、环保终身责任制压实主要领导责任。实行责任追究，定期或不定期检查镇村两级工作组落实巡查打击责任情况，对巡查责任不到位、工作不落实的工作人员进行问责。X县法制办公室负责监督地方行政执法部门，审查污染类案件的处理情况，防止以权谋私；建立督查办，定期督查水治理情况。其次，开展对外监督。X县积极鼓励多元主体参与监督和举报，建立镇级巡查督查工作组、村级巡查处置小组、河道护卫队，网格员队伍等，同时配合第三方监控开展全区域、零死角的工作巡查。通过健全生猪养殖复养巡查与治理机制、社会监督举报制度及巡查沟通处置机制，着力整治反弹复养行为。最后，地方政府通过法律法规等权威性、强制性的政策工具使监督机制合法化，制度化。比如制定《乡镇生猪场监管责任书》，全面落实“四禁止”政策。

3.基于目标责任的奖罚激励机制。动员行动一方面要激发政府官员的积极作为，另一方面要提高受影响群体的配合力。X县推行党委政府环保目标责任制，将畜禽养殖污染防治列入党政生态环保目标责任书重点考核内容，压实责任，并采取约谈、取消评先评优、效能告诫等方式问责相关负责人；建立常态化的考核监督机制，实行每月一推进、每季一督查、每年一考核；将考核指标列入各级主要领导的政绩考评中，对其晋升实行一票否决制；配合“精神+物质”等激励手段，对相关职能部门和有关领导进行评级奖励，评选“百日攻坚”行动中的优秀党员，表彰先进。对受影响的养殖户，落实以奖代补政策：“200平方米以上猪舍在2017年5月底前关闭拆除的，一次性奖励2000元/户，拆除猪舍内部功能设施可享受每平方30元转产奖励。”

4.政治使命驱动机制下的资源精准配置。在人员安排方面，X县发挥党委领导和党员带头“一核心多辐射”作用，为避免责任交叉，领导干部分组分片，县抽调200多名干部进村入户做动员。河道分段配置党员网格员，负责巡视流域水环境情况、打捞、处理河道中的漂浮污染物并汇报。在物资配置方面，农业部门停止向禁养区和可养区不达标生猪的养殖场发放耳标，同时限制生猪动物免疫证。农业局工作人员A：我们先控制出55万头， 55万就相当于我们每年都控制在55万个耳标，多养了，没有免疫证，就卖不出去（访谈编号：20180005）。资金上，X县金融部门取消向禁养区养殖户及违法违规饲料生产商、经销商的新增贷款；养殖户的拆迁补偿金根据实际核查情况发放并公示，严格资金管理。

（三）回应整体性治理的政策调适：从“运动其外”向“常规其内”转变

为巩固动员式政策执行的成果，形成与多重互嵌的制度安排相适应的常态化治理模式，X县通过政策调适行动打造了精细化的合作治理工具，通过信息技术搭建了合作治理的知识、信息与资源共享渠道。

1.制度保障下多样化的机制配置。动员式政策执行的指挥协调机构在取得阶段性成果后会解散，其工作任务会分散到各部门。在常态化治理转型过程中，需将多重互嵌的制度对合作治理的要求以制度化的形式固定下来。首先，X县将跨部门协同机制制度化为“党政同责、一岗双责”的河长制，构建起“省—市—县—乡—村”五级河长体系，通过“河长制”将流域治理职责分解到单位、落实到部门、细化到岗位，发挥河长办在部际协调和资源整合中的作用。同时，建立了河长办综合性的行政执法队伍，系统性整合涉水部门处罚权、执法权，避免“向上报告，中间协调，又回归属地解决”的执法困境。牵头建立跨区域生态保护区域协作机制，解决跨流域边界污染问题以及跨域联合执法问题。其次，在企业吸纳与民众引导机制的作用下，流域治理立体化合力治理格局得以构建。X县形成了官方河长引导、企业和群众参与的河流管护新体系，其中，政府发挥激励作用，通过企业河长聘请制度，提高企业主的治水责任意识，调动企业主参与巡河、治河、管河的积极性，利用其污染识别与治理的专业性，为河长制政策执行提供资源、技术支持。同时，为退养农民提供农业技术培训平台，扶持龙头级农业企业，吸收退养户入股加盟。再次，建立民间河长聘请制度，以民间河长弹性的工作时间巡查捕捉污染信息，监督污染行为，鼓励民间河长宣讲河长制知识、普及政策。

2.政府引导下的柔性化政策调试。为合作治理打造更为精细化的治理工具是合作治理的内在要求，需根据政策执行的阶段性矛盾，对既有的政策与措施进行柔性调适。在规制性考核政策上，X县实现了对编外人员、河长办借调人员的监督考核与正式工作人员的差异化考核。同时，将政策风险预警与政策评估纳入监督考核体系，通过对河长制政策执行风险的精准研判，减少专项整治、专项执法中的纠纷，降低执行风险，如结合河长制执行阶段减少河长制中的工作推进会。在规范性引导政策上，X县将政策目标转移到常态化的无污染或低污染的产业转型上。以循序渐进的方式引导大户带动转产转业，种植适合当地气候地理条件的黄金果树、养殖地方特有的象洞鸡，政府也为企业、公众参与营造了较为健康公平的合作环境。同时，出台配套转产扶持和补贴政策，发挥柔性政策支持作用。如X县政府将“转产”政策细化为“疏”、“堵”、“转”、“补”结合的产业政策。利用政策支持大户参加培训，组织镇村干部、部分养殖户前往外地考察学习现代农业，带领村民转产转业，发展种植业和小污染养殖业；引导养殖户、退养户转产，发展适合当地的产业模式，通过政府的技术帮扶带动产业转型。最后，在基层加大自愿性政策工具的开发和使用。X县以提高村民环保意识为抓手，开展对群众的说服、教育、引导工作，发挥党员干部的带头作用，营造浓厚的环保氛围，开展村居“流域治理工作座谈会”，鼓励退休党员干部自愿带头巡河。

3.信息和知识共享基础上的合作治理。组织是复杂的“任务—结构—人力—技术”社会系统，在多重互嵌的制度环境下，除了制度保障外，合作治理还需要有效的信息资源交换和知识共建，通过构建信息、知识的共享渠道，可以构建起有机的合作治理体系，发挥外部知识的治理功能，形成不破坏价值分工的信息和知识合作模式。

X县创新了河长制技术共享平台，通过普及蔚蓝地图等环境监测App、开发河长制管理信息平台、河长制网站专栏、建立“生猪养殖业整治”微信群、公众号，开通河道专管员GPS 实时实地定位系统等具体技术手段，实现了污染信息及时反馈，跨部门信息及时共享，河道专管员巡查记录及时上传，提升了河长制的信息整合与共享能力。治理所需的知识缺乏是治理失败的根源，治理需要专业科学知识来确保治理的科学性、有效性，同时，知识是无价治理的资源，知识的积累、传播与学习对形塑行动者的价值偏好，形成治理的倡导联盟有着重要作用。X县充分利用专家知识，创新了流域治理的知识基础，使专家服务于河流精细化治理。组织人大、政协成员、高等院校专家学者开展实地考察、调研，为整治工作提供建议与咨询，及时调整治理中的偏差。通过专家培训、技术培训、知识科普等方式带动当地群众深入学习，共同研判水流域治理矛盾以及合适的流域治理工具。

中国治理场景中的地方政府不是个体行动者，也不是私有利益的保护者，更不是单纯的压力型政府，而是一个积极的综合治理体。第一，多重互嵌的制度环境中，存在竞争性制度逻辑与整体性制度逻辑，两种逻辑的分离导致了“政策动员”与“合作治理”看似不相兼容的悖论。竞争性制度逻辑下，不同行为主体的行为选择优先级导致了策略性互动和竞争性行为，成为地方政府选择动员式政策执行的外在诱因。但在地方政府选择政策动员的同时，也提出了整体协同的治理要求。第二，政策动员依托“责任—绩效—使命”的动员机制可以实现政策执行资源与力量的高效整合和优化配置。党委以强有力的政策动员方式，使权威成为合作行动的基础性资源，政策动员成为合作治理生成的阶段性行为选择。第三，为回应制度情景中整体性的治理要求，地方政府会在复杂治理情景中进行治理变革，从“权威性指导者”转变为“柔性化引导者”，并以制度化的方式开展整体性机制配置，建立起了常态化的跨部门协同机制、企业吸纳机制与民众引导机制，调和了不同行为主体间策略性互动的矛盾，同时，消减了政策动员中的行政压力和科层依赖性。第四，通过柔性化合作治理机制打造了与竞争性制度环境相融合的、更精细化的合作治理网络，通过信息技术搭建了合作治理的知识、信息与资源共享渠道。最终，合作治理成为了政策动员具体化、制度化、精细化的结果表达，超越“政策动员”的合作治理模式得以生成。

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