——《乡村振兴关键是激活“人、地、钱”三要素》之二
乡村振兴出路在改革创新，改革的主线是处理好农民与土地的关系。农村土地包括属于集体所有的农用地、未利用地以及集体建设用地三种类型。农用地是指用于农业生产的土地，包括耕地、林地、牧草地、设施农业用地、坑塘水面等，农用地可用来进行现代农业、创意农业。农村集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地，可发展加工以及商贸、旅游、养老、仓储、物流等产业。未利用地指除农用地和建设用地以外的土地，主要包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等。农村土地保国家粮食安全和保生存稳定的特殊功能，决定了它不可能像一般的财产可以随意让渡和处置。2021年中央一号文件提出：“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。”保障农民“三权”，重点是搞好农村基本经营制度、农村宅基地制度、农村土地征收制度与农村集体经营性建设用地制度“四项改革”，关键是探索依法自愿有偿转让（不是退出）的具体办法，释放农村土地制度改革红利，让农村的资源要素充分利用起来，让农民的积极性创造性充分迸发出来，让全社会惠农的力量充分汇聚起来，为乡村振兴添活力、强动力、增后劲。
一、农村基本经营制度改革：前提是坚持土地集体所有权，根本是保护农户土地承包权，重点是放活土地经营权。
农村基本经营制度是乡村振兴的制度基础。农村基本经营制度核心在“三个坚持”：坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。表现在“三权分置”：集体所有权、农户承包权、土地经营权，坚持土地集体所有权是前提，保护农户土地承包权是根本，这两个权利是底线要求，没有改革余地，党的十九大明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。延长承包期30年，意味着在第二轮土地承包到期后30年内，农村集体所有的土地制度不会改变，农民对土地的承包关系不会改变，农民已经承包的土地不能随便调整。所以农村基本经营制度改革的重点是放活土地经营权。
（一）政策梳理
一是土地确权是基础。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要搞好农村土地确权登记颁证工作。2009年中央一号文件进一步明确，将权属落实到法定行使所有权的集体组织;稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户。2011年，国土资源部、中农办、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。2013年正式开展农村集体土地确权登记工作，并计划到2018年完成。通过确权登记颁证，摸清承包地底数，解决地块面积不准、四至不清等历史遗留问题，保护农民在土地经营权流转中的合法权利。
二是经营权流转是路径。2014年9月，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上习近平总书记指出：现阶段深化农村土地制度改革，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促进承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。 2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，就是农村土地的所有权归集体所有，农民拥有土地的承包权，农民可依法依规流转承包土地经营权。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益，有利于促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营。
三是明确经营权权能是补充。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确了经营权的权能，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，经过承包农户同意，经营主体可以依法依规，改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施。还可以经承包农户同意，向农民集体备案后再流转给其他主体，或者依法依规设定抵押。
四是经营权入股是方向。2018年12月，农业农村部等六部委联合发布《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》。土地经营权入股发展农业产业化经营，是深化农村土地制度改革的一项重要举措，也是促进农业适度规模经营、实现小农户和现代农业发展有机衔接的重要途径。
（二）经营权获取方式
一是转让。即在发包方(一般为农村集体经济组织)同意的前提下，受让方与土地承包人签订土地转让合同协议，获得其所拥有的未到期土地的承包权与经营权。土地转让成功后，原土地承包人所享有的使用、流转、抵押、退出等各项权能将转移给受让对象。土地转让程序较为严格，需经过发包方的同意，如果出现承包方不具有稳定的非农职业或者稳定的收入来源，或者转让合同不符合平等、自愿、有偿原则，或者受让方改变了承包土地的农业用途，不是以农业生产经营为主要目的，或者本集体经济组织内其他成员提出要优先享有等情况，发包方有权不同意承包方与受让方之间的合同。
二是租赁。土地承包人与土地承租方在进行洽谈磋商的基础上，以承租的方式，签订土地租赁合同协议，获得一定期限的土地经营权，并按一定方式付给出租方实物或货币。土地租赁合同要上报农村集体经济组织存档，但农村集体组织无许可权。
三是入股。在自愿联合的基础上，土地权利人与投资者签订土地经营权入股(股份合作)合同，将自身拥有的土地经营权和投资者的投资共同组成一个公司或经济实体。一般土地权利人仅提供土地，不参与日常管理，资金、管理、运营等由投资者负责。入股的土地一般按照产量评定股数，作为取得土地收益分红的依据。这一模式与前两种模式相比，土地经营权没有改变，受农业生产经营效果影响，收益不固定。
（三）结论
农村基本经营制度是党的农村政策的基石，农村承包地“三权分置”制度改革的目标，就是在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。一要坚持集体所有权根本地位，保障集体组织对承包地的发包、调整、监督、收回等权能；二要严格保护农户承包权，即农户通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益；有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地；三是加快放活土地经营权，鼓励农民依法将经营权向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。经营主体在流转土地上，享有占有、耕作并取得相应收益的权利；经营主体享有优先续租的权利；经承包户同意，经营主体可再流转或抵押土地经营权。
二、农村宅基地制度改革:前提是落实宅基地集体所有权，根本是保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，重点是适度放活宅基地和农民房屋使用权。
2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》发布，标志着我国“三块地改革”正式进入试点阶段。宅基地制度改革是三块地改革中进展最慢的，也是最艰难的。2018年，宅基地“三权分置”的提出为宅基地改革指明了方向，即宅基地所有权归农村集体所有，宅基地资格权归农户所有，这两个权利是底线要求，没有改革余地，所以宅基地制度改革重点是放活宅基地和农民房屋使用权。
（一）政策梳理
一是宅基地使用权确权登记颁证。2015年国土资源部批准15个县市作为农村宅基地制度改革试点。2016年中央一号文件提出要加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作。2017年中央一号文件提出全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。
二是建设租赁住房试点。2017年也是宅基地改革快速推进的一年，宅基地试点从15个扩大到33个。8月，住房城乡建设部《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》印发，启动租赁住房试点，并确定了13个改革试点城市，分别为北京、沈阳、郑州、合肥、南京、武汉、上海、杭州、成都、广州、肇庆、佛山、厦门。试点城市均为租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力较强的城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。
三是宅基地“三权分置”。2018年中央一号文件首次正式提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。宅基地“三权分置”的提出，旨在加快补足农地制度改革中宅基地这块最短板，增强新时期农村发展新动能。
四是全面试点阶段。2017年11月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》，强调在已经试点的33个基础上，再次拓展宅基地改革试点范围。2019年9月11日印发的《中农办农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》(中农发〔2019〕11号)明确，农村宅基地管理和改革是党和国家赋予农业农村部门的重要职责，具体承担指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用等工作。2020年8月，中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，在保留原有33个试点县市区的基础上，扩大到100个县市区和3个地级市，时间跨度2年。《试点方案》指出，本轮试点是为了进一步破解农村宅基地制度改革的深层次矛盾和问题，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果。试点地区在确权登记发证基础上，围绕宅基地有偿使用、自愿有偿退出、完善宅基地管理等方面进行制度探索。一是确权的宅基地，可与房屋一同申请贷款；二是超标的宅基地，可授权有偿使用费；三是退出的宅基地，可整理支持发展乡村旅游等产业。
（二）宅基地使用权获取方式
一是转让与出租。探索建立农村宅基地使用权转让制度，这将派生出有偿使用费、租赁费等，从而增加农民财产性收益。资格权人将一定年限的宅基地使用权转让或出租，获取出让金或租金，承租者获得宅基地使用权。在乡村建设行动中，允许更新改造后的村庄农户宅基地使用权可以在本市集体经济组织成员间跨村转让并办证。
二是退出与入市。实行宅基地使用权有偿退出，退出的宅基地，通过村庄整治和拆除复垦，产生建设用地节余指标，利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，调整入市，通过交易异地使用。
三是建设租赁住房。2017年住建部发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，在试点城市，村镇集体经济组织可以利用集体建设用地自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。
四是合作改建与共享农庄。国务院《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》中提出，支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房，“共享农屋”。“共享农庄”指把农村闲置住房进行个性化改造，然后对外出租、经营。宅基地所有权没有变化，资格权仍属于农民，只是使用权共享，“共享农庄”引导农民盘活资源、参与创业或发展第三产业，增加农民收入。
（三）结论
农村宅基地制度改革前提是落实宅基地集体所有权，根本是保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，重点是适度放活宅基地和农民房屋使用权。要把握两个关键词，一是“稳慎推进”。开展闲置宅基地复垦试点、“共享农房”改革试验，通过“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”等多种方式腾退宅基地，探索盘活利用闲置宅基地和农房。不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回宅基地使用权人合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。二是“适度放活”。“放活”即允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权，其中转让、互换、赠予只能在本集体经济组织成员之间进行，出租、抵押、入股、继承可以在非本集体经济组织成员之间进行。“适度”要求做到一个“不得”和“两个严”，即:不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。放活宅基地租赁权和抵押权，要防止租赁权变性为无限期使用，抵押权过度发展，从而冲击农村社会正常秩序。
三、农村土地征收制度改革:前提是缩小土地征收范围，根本是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，重点是创新能满足乡村振兴需要的集约节约的土地征收方式。
现行农村土地征地制度引发的一系列矛盾，与征地范围过宽、征地补偿标准差异较大、安置方式单一、征地程序不规范等有关。征地制度改革能否顺利推进，关键在于相关利益方能否打破原有思维模式。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村土地征收改革方面提出了“缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”的试点要求。2020年4月9日，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，建立健全城乡统一的建设用地市场，全面推开农村土地征收制度改革。
（一）政策梳理
一是完善补偿安置办法。党的十八届三中全会增加了被征地农民的补偿办法，并在此后发布的农村政策中，不断明确政策方向与具体措施。在农民安置方面，相关政策强调除补偿农民被征收的集体土地外，还须对失地农民进行就业培训，保障被征地农民的城镇社会保障，同时有条件的地方可采取留地、留物业等方式安置失地农民。
二是从占补平衡到跨省调剂。2016年发布的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中强调推进农村土地征收改革试点工作;2017年2月，《中共中央国务院关于加强保护和改进占补平衡的意见》出台，强调对耕地保护责任主体的补偿激励，实行跨地区补充耕地利益调节;2018年3月，国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知(国办发[2018] 16号)提出：节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元;附加规划建设用地规模的，每亩再增加50万元。
（二）创新土地征收方式
一是“村村挂钩”。2005年以来开展的城乡建设用地增减挂钩政策，本质上仍是城乡二元体制的产物，挂钩的重心在城市，挂钩所产生的土地增值收益大部分也用于城市建设和发展。同时，建设用地指标调剂到城市使用，压缩了农村未来的发展空间。所以一些地区自发开展了农村集体建设用地增减“村村挂钩”的探索，在保持耕地和集体建设用地总量平衡、符合规划要求的前提下，将村庄之间的集体建设用地增加与减少相挂钩。通过把闲置宅基地和低效利用的集体建设用地复垦为耕地，置换出建设用地指标调整到其他农村地区，作为宅基地、公益性建设用地、经营性建设用地使用。“村村挂钩”不同于城乡挂钩，要求优先满足农业农村发展用地需求，保留农村集体土地的性质不改变，将土地增值收益主要留在农村、留给农民。
二是“点状供地”。点状供地是一种集约节约的土地获取方式，核心要点是在城镇开发边界以外,按照建(构)筑物占地面积等点状布局，按建多少、转多少、征(占用)多少的原则点状报批，按规划用地性质和土地用途灵活点状供应，开发建设服务于乡村振兴的项目用地。剩余部分可只征不转，按租赁、划拨、托管等方式供项目使用。“点状供地”是发展乡村旅游、盘活农村闲置房屋、促进农民增收、助推乡村振兴的一项创新举措。“点状用地”项目方向是农村基础设施和公共服务设施，休闲农业、乡村旅游和健康养老，农产品生产加工(流通)和手工作坊，以及符合相关规定的农村新产业新业态的建设项目。2019年7月，四川省出台《关于规范实施“点状用地”助推乡村振兴的指导意见（试行）》，2020年4月，海南省自然资源和规划厅印发《关于实施点状用地制度的意见》，明确点状用地的内涵和实施范围、规划管理、审批管理等具体要求，提出实行点状用地差异化供地，并对差异化供地的供地方式、供地面积、供地用途和年限、供地价格以及交易平台作出详细规定，值得推广借鉴。
三是农地农用特殊管理。统筹农业农村各项土地利用活动，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局，乡镇土地利用总体规划可以预留一定比例的规划建设用地指标，用于农业农村发展。进一步完善设施农业用地政策，对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施，包括蔬菜种植、水果种植等农作物种植园的看护类管理房用地（单层、占地小于15平方米），临时性果蔬预冷、葡萄晾干等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地（原则上占地不得超过400平方米），在不占用永久基本农田的前提下，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。
（三）结论
土地征收是将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予合理补偿和妥善安置的一种行为。征收的对象主要有集体农林用地与集体建设用地。其中，集体农林用地的征收需要先办理农用地转用审批手续，转为建设用地，再办理土地征收审批手续，转为国家所有，总体要符合城乡建设用地增减挂钩政策，通过建新拆旧和土地复垦，实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更加合理。对于集体建设用地来说，可直接进入土地征收流程。土地征收转变为国有建设用地后，企业可通过正常的招拍挂获得土地的使用权。目前我国土地征收范围不断缩小，征收程序不断规范化。
四、农村集体经营性建设用地制度改革：前提是符合规划、用途管制和依法取得，根本是农村集体经营性建设用地与国有建设用地享有同等权利，重点是探索就地入市或异地调整入市的方式。
农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括工矿仓储用地、商服用地、旅游用地等。2019年印发的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市;允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地。2020年1月1日新修订实施的《土地管理法》进一步明确了集体经营性建设用地入市的规定。
（一）政策梳理
一是赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。2015年的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》明确提出了集体土地入市的大方向。政策强调，完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径，适当提高农民集体和个人分享的增值收益；建立健全市场交易规则和服务监管制度。同年印发的《国家新型城镇化规划》中指出，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
二是开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款。 2016年5月，中国银监会、国土资源部印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，规范推进农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，规定在坚持土地公有制性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损的前提下，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。
三是推进集体经营性资产股份合作制改革。2017年中央1号文件再次强调集体经营性建设用地入市的土地改革方向，明确推进农村集体经营性资产股份合作制改革，确认成员身份，量化经营性资产，保障农民集体资产权利。
四是深入推进农村集体产权制度改革。全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，加快推进集体经营性资产股份合作制改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，实施“百村示范、千村试点、万村推进”行动，拓展集体经济实现形式，增强集体经济发展活力。创新农村集体经济组织资产经营管理机制，制定发展壮大农村集体经济实施意见，研究促进村级集体经济发展政策措施，实施集体经济“空壳村”清零计划，全面消除集体经济“空壳村”。
（二）土地入市方式
一是土地抵押融资。在集体经营性建设用地与国有土地“同权同价”的总原则下，集体经营性建设用地拥有抵押贷款权，可以通过土地抵押进行融资。如北京市大兴区把土地入市后的“未来收益”作为抵押，推出村镇(环境)整治建设贷款、小城镇建设基金等金融服务，为大兴区相关项目建设提供了启动资金。
二是分散零星土地调整集中入市。由于土地分布不均，碎片化严重，可采用土地统筹，集中入市的方式。如四川省郫县将集体建设用地指标在扣除集中居住区建设使用指标和新增有效耕地后，节余产业发展预留区在符合规划的前提下就地入市，将零星分散的集体经营性建设用地调整集中入市。
三是建立土地收益调节机制。入市的一个重要目的就是增加农民收入，推进农村可持续发展，因此，集体经营性建设用地改革设计了收益调节机制。如大兴区通过制定“增值收益调节金征收使用管理办法”，调节收益分配，在保证农村基础建设资金基础上，使企业、村集体、农民都受益;浙江省德清县则不直接分配入市收益，而是将资源性资产转变为经营性资产，以折股量化的形式用于壮大集体经济。
（三）结论
在坚持农村集体经营性建设用地所有权不变的情况下，赋予其通过出让、租赁、入股等方式，使得使用权通过有偿方式实现转移，从而与国有土地同等入市、同权同价。中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和自然人，除法律、法规另有规定外，均可依照规定取得集体经营性建设用地使用权，进行开发、利用、经营。对于具备开发建设所需基础设施等基本条件的用地，可就地直接入市；对于零星、分散的集体经营性建设用地，可根据增减挂钩政策，先复垦后再异地调整入市。入市后的土地可以用作工矿仓储、商服、旅游等经营性用途，暂不涉及住宅用途。
（作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院特约研究员、西北农林科技大学硕士生导师，咸阳市林业局党组书记、局长）
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