一、问题的提出
《土地管理法》的修改自从2017年启动以来，一直备受关注。2018年12月25日，全国人大常委会初次审议了《土地管理法修正案（草案）》（以下简称“草案”）。总体来说，“草案”能够适应新时代全面深化改革的现实需求和未来发展的趋势，对原《土地管理法》作出了很多创新性的修改或者补充规定，大多数修补都是科学合理、适应时代需要的。但是在个别地方，仍然存在一些值得探讨和改进之处。
其中，“草案”的第六十二条对宅基地使用权分配的“一户一宅”原则予以了坚持和保留。即以户为单位，每户可以（也只能）申请一处宅基地，若子女成人自立门户，则可以重新申请新的宅基地。宅基地使用权产生之初，其主要承载的制度功能是一种保障功能，也就是维护农村社会稳定的功能，其主要的政策目标是要保证农民“户有所居”。因此，基于此种目的，原《土地管理法》中明确了宅基地使用权分配环节的“一户一宅”的原则。但是，自2008年以来，全国农村经历了一场巨大的变化。各地通过“拆村并村”，建立起各种“农民集中居住区”或者“新型社区”。这些新型社区一般以多层单元式楼房为主，农民按照人均30-40平方米的居住面积，从原来村落住宅中搬入单元式楼房，原有住宅被平整、复垦为耕地。农民一般将这种现象称为“农民上楼”（或者宅基地置换模式），我认为也可以称之为“一户一房，户有所居”的分配模式。出现这种现象的原因，主要是我国城乡一体化的不断推进以及社会主义市场经济的不断发展。
实际上，“一户一宅”原则最初确立的立法目的，是为了保护有限的农村土地资源（尤其是耕地），避免农村土地资源被浪费，这也是我国土地政策的主要内容之一。但是，随着我国农村经济的发展以及我国城镇化进程的加快，农村社会正在经历着巨变。在这种时代背景下，实践中的“一户一宅”原则反而对我国的农村土地资源和土地政策都造成了一定的消极影响，尤其是该原则的制度设计造成了“一户多宅”现象以及大量农村闲置宅基地的出现，严重阻碍了城乡一体化发展的进程。现阶段来看，“一户一宅”作为宅基地使用权分配原则的弊端是显而易见的，它所表现的仍然是计划经济时代的平均主义。在经济不断转型，市场经济发展水平不断提高的新时代背景下，继续坚持计划经济时代农村宅基地使用权分配中具有的社会保障功能已经不合时宜。因此，我们应当对宅基地分配过程中的“一户一宅”原则进行改进，以期形成符合市场经济规律要求的包括“一户一房，户有所居”原则在内的多元宅基地分配制度。
二、实践中多元宅基地分配模式的探索
为了完善农村土地制度，为推进农业现代化和新型城镇化提供实践经验，2015年2月，全国人大常委会授权了33个试点县（市、区）在2017年底前试行暂行调整实施有关法律规定。此次宅基地改革试点对以往的宅基地制度做了较大的改变，试点目的不仅在于对试点地区的宅基地制度进行优化完善，更重要的是为今后全国宅基地制度的完善提供可复制、可推广的试点经验。
在此次试点的过程中，各试点地区都对宅基地的分配制度进行了多元化的探索。其中，义乌市在对处于城镇规划圈内的“城中村”进行改造时，需要对规划内281个村的宅基地进行征收，并集中安置到55个社区。为确保改造工程顺利完成，由义乌市政府主导对涉及村村民的宅基地资格权进行了确权，并以宅基地资格权为基础，按一定比例将农民的宅基地使用权面积置换为了新社区的房屋所有权，并允许农民将置换的面积指标进行公开上市交易。通过此种方式，义乌市较为顺利的完成了对于规划范围内农民宅基地的征收，在此过程中，农民的居住权益非但没有遭到任何损害，还获得了相当大程度的改善，甚至有的农民还因分的房子过多而发愁没钱装修。通过资格权的创设和确权，义乌市已经在新社区集聚安置住房8284套、完成协议签订2601户；解决住房困难户5010户，治理危房户24509户，使农民的成员权在住房保障方面落到了实处。我们的课题组在义乌市进行调研的过程中，当地的农民激动的表示：“改革的红利让我们在睡梦中也能笑醒。”这充分证明了宅基地使用权分配制度的多元化探索，符合以获得感、幸福感和安全感满足人民美好生活的新时代需要，改革红利明显。
四川省泸县在坚守“土地公有制不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线以及社会稳定的前提下，对宅基地使用权的分配制度的改革颁布了多项政策、采取了多种措施。为了保障农民的宅基地权益，泸县形成了“以人定地、法定无偿”的宅基地取得制度。同时，积极探索“不同区域户有所居”的不同实现模式。对城镇郊区的农户，结合新型城镇化，在城镇建设用地规模范围内，采用“一户一房，户有所居”的分配模式，探索开发建设农民公寓或住宅小区；对传统农区的农户，在标准控制、布局合理的前提下，继续实行“一户一宅”的分配模式，并结合幸福美丽新村建设，相对集中到中心村建房居住。对贫困地区、山区和林区的农户，结合异地扶贫搬迁，引导农民带着原有农村产权到农村新型社区居住。
此外，在试点地区以外也广泛存在着宅基地多元分配模式的探索。比如重庆市涪陵区，已建或在建农民集中居住项目超过了70个，范围涉及近70个行政村，约占行政村总数的65%。这些集中居住点大多是企业投入大量资金到农村从事农业规模经营而推动建设的，在村子里形成了集中居住点和农业园区合二为一的布局，极大地推动了当地农业经济的发展。再比如四川省的都江堰市，在2012年地震后，很多镇就采用了“拆村并村”的方式，整理复垦农户宅基地，将腾出的数千亩建设用地指标转让给国土部门后，将获得的流转资金在统一规划的居住区重建住房，有效解决了灾后重建的资金困难问题。
各地区宅基地使用权分配模式探索的实践经验表明，在新型城镇化提出后，更加强调要以人为本，城市和农村要协调发展，城乡一体化新模式要以实现农村和城市经济、政治、文化领域的共同发展目标。而现有的农村宅基地分配的“一户一宅”原则过于单一，立法规定也过于概括，其他相关的配套制度也不够健全。“一户一宅”原则内在的矛盾限制了宅基地使用权的分配和流转，造成了大量宅基地闲置和浪费的现象，在很大程度上限制了农村土地的经济效益。因此，应当在《土地管理法》中明确在“一户一宅”的分配模式之外，对于不同区域，采取多元的宅基地分配模式。
三、“一户一房，户有所居”分配模式的制度优势
随着我国城市化水平达到一定阶段，国家为了缩小城乡经济社会方面的差别、统筹城乡发展而推出了建设社会主义新农村、土地增减挂钩等政策，“一户一房，户有所居”原则正是因应这些政策而出现的新型宅基地分配模式。其主要是指不再按照原来“一户一宅”的模式分散分配宅基地，而是在一处宅基地上仿照城市建立农村社区，使得村民从原来的村落式分散宅基地统一搬入单元式楼房集中居住，形成“一户一房，户有所居”的格局，这种分配模式同样可以保障农民的居住权益。如果涉及土地增减挂钩政策，节约出来的耕地指标用来换取城市建设用地指标，以便提高土地利用率，增加经济发展所需要的建设用地，同时改善农民原有的居住条件，提高生活质量。综合来看，“一户一房，户有所居”的宅基地使用权分配原则主要具有以下制度优势：
第一，宅基地使用权的分配和流转流程大大简化。集中居住使得农民的宅基地使用权事实上聚集成一个权利束，每户农民均拥有所居住楼房的宅基地使用权的一部分，宅基地使用权的分配仅需通过住房内部的分配（或买卖）即可实现。而且按规划建成的楼房面积规范，户型相似，非常适合内部流转，基本可以彻底消除在“一户一宅”的分配模式下可能存在的分配不公的问题。
第二，农村土地承包经营集约化发展的需要。随着经济社会的发展，不只农村的村落形态、农民的生活方式发生着剧烈的变化，农民的生产方式及“包产到户”以来的家庭经营形式也在发生剧烈的变化。承包地“三权分置”后，可以将经营权流转后形成规模化集约经营的现代农业生产模式。由于流转出经营权的农户不再有农业生产的需求，新型社区可以建在离承包地较远的地方，从而有效扩大耕地半径。在这种模式下，地方政府可以帮助引进各种城市企业集中租赁农民的承包地，大规模种植经济作物或从事各种高投入、高附加值的“现代农业”，从而促进农业现代化。
第三，城市化发展的需要。随着现代化的进程推进，城市化水平逐渐提高和加快，乡镇对农村的辐射作用越来越明显。大量农二代向县城以及城市聚集为产业的集聚和农村的城镇化提供了更好的基础。但是，农二代与土地的“粘着性”与其父辈相比大大降低，随着大量“农二代”向城市流动，农村宅基地所占的集体建设用地规模不但没有萎缩的趋势，反而有所扩大，农村闲置宅基地越来越多，这使得很多村庄成为了“空心村”。同时，他们大多也在县城重新购置了新房，这造成了我国城市建设用地和集体建设用地“双扩张”的现象。因此，全国很多试点地区借助国家的“增减挂钩”政策，对农民宅基地分配（或用已有的宅基地置换）实行“一户一房，户有所居”的模式，集中建设农村社区，用分房的模式保障农民的居住权益，从而节约土地，提高了土地的利用率。
第四，农村基础设施共建和共享的需要。村民集中居住的新建社区有利于村庄的统一规划，配套水、电、煤气、供热、道路、通讯设备等基础设施。村民还可以使用社区内的健身器材等进行锻炼活动，在棋牌室内进行打牌、下棋等娱乐活动，丰富精神生活。“一户一房，户有所居”的集中居住模式一方面为解决以前村内基础设施匮乏、建设成本高等问题提供了一条良好的途径，改善了村民的生活条件；另一方面统一科学地建设和管理，减少了设施运行和维护的费用，增加了基建设施的经济社会效益。
第五，农村居住环境、卫生治理改善的需求。“一户一宅”的分配模式造成的农村原有的偏僻和分散的居住分布格局，使得村内很难进行统一的环境规划，导致了村庄内部的脏、乱、差现象，大多数村庄都呈现出无序状态。村民集中居住后，可以修建专门的垃圾处理池，安置统一的垃圾桶，村民的生活垃圾得到处理。既有利于环境卫生，也方便了农民的生产生活。同时，还方便以社区为单位开展宣传环保活动，普及环保知识，增强村民的环保理念，提高村内居住环境质量。
四、关于《土地管理法》中“一户一宅”原则改革的立法建议
当前，我国对宅基地管理过程中的诸多难题，仍然维持着由政策调整主导，而法律规定缺位的现状。我们应当以此次《土地管理法》修订为契机，将实践中已经证明为更科学的制度在法律中予以明确。“一户一宅”是一种朴素的公平分配理念，在保障农民住有所居的情况下，也成为了农民追求更好生活环境的阻碍。在修改《土地管理法》的过程中，我们应当探索“一户一宅”之外的多元的宅基地使用权分配模式，不再统一实行“一户拥有一处宅基地”的规定。探索不同区域、不同资源禀赋条件下，农民“户有所居”的多种实现形式。明确可以通过集中统建、多户联建、集中建设农民住宅小区等多种方式，以“一户一房”的形式落实“户有所居”。
诚然，“一户一房，户有所居”的分配原则可能会带来农民“市民化”、农民“熟人社会”体系的崩塌以及农民的社会保障缺失等一系列的问题。因此，在《土地管理法》中明确该分配原则的同时，在实践中还应当配合以多种举措，比如对村庄布局进行合理规划、对农民进行必要的宣传引导、政府对农村社会保障予以大力支持等。从而使制度的创新真正对农村长期发展起到至关重要的作用，促进新农村建设和城乡一体化发展。
作者系全国人大宪法和法律委员会委员，中国社会科学院学部委员、法学研究所研究员。
中国乡村发现网转自:中国法学网2019年12月24日
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