[摘要]仅从创新和产业内分工整合的角度强调“三产融合”发展有利于资源优化配置的视角是不够的，还要重视其社会政策内涵。文章从中国农村发展的政策沿革解析“三产融合”的社会发展内涵，分析了“三产融合”发展与城市化、专业化、规模化的关系，以及“三产融合”发展中农民的主体地位和激励工商资本的积极性的关系，指出“三产融合”发展不以资源优化配置为唯一目标，不能对该目标抱有过高期望，在产业发展和社会发展的关系方面，“三产融合”在实践中更像是一门综合权衡的艺术。
[关键词]一二三产业融合发展；社会政策；关系辨析
一、引言
中国农村的一二三产业融合（下文简称为“三产融合”）发展，是指以农业为基本依托，通过产业联动、产业集聚、技术渗透、体制创新等方式，将资本、技术以及资源要素进行跨界集约化配置，使农业生产、农产品加工和销售、餐饮、休闲以及其他服务业有机地整合在一起，使得农村一二三产业之间紧密相连、协同发展，最终实现农业产业链延伸、产业范围扩展和农民增加收入的产业发展模式[1]。
学者们一般从技术、产业、市场联系的角度认识产业融合的性质。如GreensteinS和KhannaT[2]认为，产业融合是为适应产业增长而发生的产业边界的收缩或者消失。是不同产业或同一产业的不同行业，通过相互渗透、相互交叉，最终融为一体，逐步形成新产业，其特征在于融合的结果出现了新产业或新的增长点。自2015年中央1号文件提出“推进农村一二三产业融合发展”以来，国内对该领域的研究日益丰富。已有的研究主要从创新（包括技术创新、业态创新和发展模式创新）和产业内分工整合的角度来强调“三产融合”发展对资源优化配置的影响。例如，姜长云[3]认为“三产融合”以产业链延伸、产业范围拓展和产业功能转型为表征，通过形成新技术、新业态、新商业模式，带动资源、要素、技术、市场需求在农村的整合集成和优化重组。王兴国[4]则认为“三产融合”发展是指农业生产经营者以农业生产为基础，以农业多功能性为依托，综合发展农产品加工、销售、餐饮、休闲、观光等产业形态，积极分享农业全产业链增值的过程。梁伟军[5]认为农业产业融合是农村三产之间以及农业部门内部在企业跨产业经营的基础上进行的产业创新过程和产业创新结果。李治等[6]研究认为，农村三产融合引入农业以外的新理念和新技术，缩短农产品生产和消费的交易距离，以及形成跨产业存在的扁平化、柔性化经济组织，能够降低市场交易费用，实现交易成本内部化。苏毅清等[7]认为农村三产融合将农业整体纳入到产业分工中，突破了传统农业内部分工的局限，通过产业间的分工合作来获取其他产业细分部门的发展成果，进而实现农业的进步和农民增收。
然而，虽然新技术、新理念、新模式给农村的一二三产业带来融合契机，在一定程度上有利于资源优化配置，但以农业为基础的、以农民为主体的“三产融合”发展目标是多元的，其核心目标除了“农业增效”，还要实现“农民增收和农村繁荣”（引自国务院办公厅发布的《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》，后文简称为《指导意见》），以上三个目标并不总是一致的，因此，该政策不仅是一项产业政策，还是一项社会政策，甚至后者比前者更重要。中国“三产融合”发展是在整体经济持续快速增长和城乡收入差距居高不下背景下提出的。根据国家统计局的数据，2017年，中国城乡居民人均收入倍差为2.71。虽然从2009年的3.33持续回落，但中国是世界上城乡收入差距最大的国家之一。如果将城乡基础设施、教育资源、医疗资源、养老保障和环境保护方面的差距考虑在内，城乡的实际差距会进一步扩大。在“推拉”原理的作用下，农村人口不断涌向城市。农村劳动力流失，既带来农业发展困境，又带来空心村、孤寡老人、留守儿童、治安环境变差等一系列社会问题。党的十九大报告提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，而“我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出”（见2018年中央“1号文件”）。在这样的前提下，“三产融合”发展显然不能以单纯的优化资源配置目标来衡量，更重要的是要符合“农民增收和农村繁荣”的要求，属于防止农村衰败和城乡收入差距扩大的平衡战略。从日本、韩国、中国台湾等地实践看，“三产融合”是地区经济社会发展到相当高的水平后，基于进一步缩小城乡差距、保障农民收入、避免乡村凋敝而提出来的。如日本颁布的《六次产业化—地产地消法》（2010年）提出，日本全面推进“六次产业”发展战略，旨在“提高农民收入、提升农业产业竞争力和增强农村经济活力”。韩国于2014年颁布了《农村融合复合产业培育及支援法》，也提出其“不仅为农业增加值创造基础，……，而且为增加农民收入做出贡献”。显而易见，各国和各地区的“三产融合”政策都有非常明确的社会目标。
目前，中国已有研究大多强调“三产融合”发展中有利于资源优化配置的一面，但对日本、韩国、中国台湾地区等地“六次产业”发展的很多做法逆城市化、逆专业化、小规模化的特点认识不足，对如何坚持农民的主体地位和有效利用工商资本的讨论尚不充分，从而不能全面把握“三产融合”的政策内涵。这一倾向可能导致两方面的后果：一是对当前中国的“三产融合”发展实践中的困难估计不足，似乎只要提出这一发展理念，“三产融合”就能轻易实现；二是单方面强调提高效率的机制和手段，对如何保障农户的主体地位办法不多，对如何建立与农户稳定的利益联结机制缺少突破。
本文旨在梳理我国农村三次产业发展的政策演化，提出“三产融合”发展政策的社会政策内涵；在此基础上，讨论“三产融合”发展中需要注意的几对关系；最后对实践中如何把握“三产融合”中的社会政策内涵提出改进建议。
二、政策沿革：从中央政策变化轨迹看“三产融合”的社会政策内涵
通过二三产业发展促进农业农村发展的思路在中国由来已久。改革开放不久，中国就开始鼓励发展乡镇企业。1984年中央“一号文件”和四号文件都明确提出“鼓励农民向各种企业投资入股或联合起来兴办企业”。促进乡镇企业发展，其目的是加速开发和利用各种自然资源，全面提高农业经济效益，同时可以促进农村分工分业，加快农村专业化、社会化的进程，推动商品生产更大规模地发展。这一时期农村二三产业的发展的主要特征是要建立乡村工业（包括但不仅限于以农业为基础的二三产业），解决供给不足和剩余劳动力就业问题。
随着农业生产力不断进步，自20世纪90年代起，中国逐步进入农产品相对过剩的时代，部分领域农产品（特别是率先实现市场化流通的领域）出现卖难情况，为解决小农户和大市场的连接问题，中央提出“贸工农、产供销一体化”的产业发展思路。1993年颁布的《九十年代中国农业发展纲要》提出，要实行“种养加”“贸工农”结合，开拓农村新兴产业，促进农林牧渔业与二三产业协调发展。1997年颁布的《〈关于发展贸工农一体化的意见〉的通知》中提出，“按照风险共担、利益均沾的原则，建立稳定的农工商关系，形成种养、加工、销售一条龙的产业链条，密切重要农产品的产销关系”。在“贸工农一体化”政策中，起核心作用的是龙头企业。2000年以来，中央屡次强调扶持龙头企业发展，提出通过“公司加农户”“订单农业”等多种形式，大力推进农业产业化经营。“鼓励龙头企业以多种利益联结方式，带动基地和农户发展”（2005中央1号文件）。以龙头企业为核心的“贸工农一体化”政策解决的是农业向二三产业延伸的问题，然而，虽然中国龙头企业的发展取得显著进步，但是也出现订单执行率不高和龙头企业与农户利益联结不紧密的问题，补贴龙头企业对带动农民增收的效果也不理想。此时，加强农民自身的组织化建设成为一个重要的选项。
2006年的中央“一号文件”提出“推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式，让农民从产业化经营中得到更多的实惠”，农民专业合作社的作用日益受到重视。合作社是农民自己的组织，天然地与社员有紧密的利益联结，能够将农民组织起来进入市场。中央一方面继续强调“龙头企业要增强社会责任，与农民结成更紧密的利益共同体”（2008年中央“一号文件”），另一方面提出“多种形式推动龙头企业与专业合作社对接，引导专业合作社和专业大户入股龙头企业，与企业结成更加紧密的利益共同体，共享发展成果。支持农民专业合作社兴办农产品加工企业或参股龙头企业”（《关于创建国家农业产业化示范基地的意见》，2011年）。
一直以来，在农业产业化政策中，如何建立与农民紧密的利益联结始终是关键问题。差不多每年的“一号文件”都会反复强调要建立龙头企业、合作社、农民之间紧密的利益联结机制。反过来也说明，如何建立涉农工商资本和农户之间紧密的利益联系是农业产业化政策中的短板。2015年中央“一号文件”提出“推进农村一二三产业融合发展”，提出要延长农业产业链、提高农业附加值来增加农民收入。同年国务院办公厅发布了《指导意见》，从融合方式、融合主体、利益联结机制、服务体系、推进机制多个方面进行了全面部署。2018年的中央一号文件将农村一二三产业融合发展纳入“乡村振兴战略”的框架，成为“乡村振兴战略”重要内容。与以往的农业产业政策相比较，农村的“三产融合”发展除了“深度融合”“价值提升”等度的描述有所不同外，其目标特别强调了“农民增收和农村繁荣”，目的是平衡社会发展水平。
此外，“三产融合”发展还以农业的多功能性作为理论支撑，强调农业在生态保护、农业景观、农耕文化、农业教育方面的重要性，提出要“充分开发农业的多种功能和多重价值”。农业多功能性的基本涵义是农业除了提供食品、纤维等商品产出的经济功能外，还具有与农村环境、农村农业景观、生物多样性、农村生存与就业、食品质量卫生、国家粮食安全保障、农村农业文化遗传以及动物福利等非商品产出相关的环境和社会功能[12]。既然是非商品产出，就很难在市场上销售。已有的研究从不同的视角估计农业中非商品产出的价值，主要目的是为农业扶持政策提供理论支撑，对农产品的国际贸易扭曲提供支持或反对的理由。国际上，高调赞同农业多功能性理论主要是欧盟、日本、韩国等农业竞争力较差的国家，美国则认为农业多功能性不足以成为农业贸易扭曲政策的基础和依据，中国在很长时间内态度不明。因此，在“三产融合”发展政策中明确强调农业的多功能性，可能意味着中国今后将以此为基础，加强对农业的扶持和保护。
综上所述，中国的“三产融合”发展是在全面建成小康社会的新阶段下，为解决城乡经济发展的不平衡提出的产业政策和社会政策，其理论基础是农业的多功能性，基础是农业，主体是农民，核心目标是农民增收。应该看到，“三产融合”发展不是以资源优化配置为唯一目标的，其社会政策的内涵非常明显。
三、理论探讨：“三产融合”发展中的几对关系辨析
在实践中，无论是较早开展“六次产业发展”实践的日本、韩国、中国台湾，还是当今的中国，“三产融合”政策都有其非效率的一面，并不因为其合意的社会目标而自动实现，对其间的几对关系应有更深入的认识。
（一）“三产融合”发展与逆城市化
城市化是提高资源配置效率的必然方向。随着农业劳动生产率的提高，少量的农业劳动力便可以满足社会对农业生产的需要，农村必然会出现大量的剩余劳动力和剩余农产品。农业生产力发展产生的两大“剩余”是城市形成和城市化发展的前提，而城市化过程中对这两大剩余的充分利用即是提高资源配置效率的体现[13]。
改革开放以来，中国的城市化率迅速提升，特别是2012年之后，中国城市化率以每年1.2%的速度增长。2018年，中国的常住人口城市化率达到58.5%。预计在2020年我国城镇化率达到60%左右[14]，中国城镇化率的饱和值为80%左右[15][16]，还有很大的发展空间。“三产融合”政策试图通过吸引工商资本下乡以及“鼓励科技人员、大中专毕业生等到农村创业、鼓励农民工等人员返乡创业三年行动计划和现代青年农场主计划，开展百万乡村旅游创客行动”等方式，吸引生产要素向乡村集聚。以上政策可以理解为基于中国城乡巨大的不平衡，以及看到发达国家和地区防止乡村凋敝的社会政策而未雨绸缪。然而，目前中国有6亿多农村人口、2.2亿农户，户均耕地不足10亩，受此约束，基于边际报酬递减规律和食品的收入弹性小于1的规律，中国不可能在劳动力未能充分转移的条件下实现城乡二元经济的一体化。虽然中国的“三产融合”发展试图通过鼓励耕地逐步向种粮大户、家庭农场集中提高农业劳动生产力，通过发展经济作物并延伸产业链以获得更多的价值增值，以及利用乡村风光向城里人兜售“乡愁”。然而，上述几个途径的作用都是有限的：农地流转和集中既要有历史的耐心也要受人地关系的制约；休闲旅游资源不是均匀分布的，有这类资源的村庄占比不超过5%；经济作物高附加值是以其高风险和高投入为代价的，扣除风险与投入因素，在充分市场条件下，种经济作物的收入与种大田粮食作物的收入是等值的[17]。任何一种具有超额利润的经济作物种植都会吸引大量模仿者，从而会出现供给过剩。因此，最终解决中国城乡二元结构的前提是充分的城镇化。
日本“六次产业化”是在进入发达阶段、城市化进程已经完成的前提下实施的，日本政府推进“六次产业化”时，日本的城镇化率已经达到90%[18]，存在普遍的农民兼业化和城乡混居现象，出现了逆城市化趋势。此时，庞大的城市人群为乡村“六次产业化”项目的发展提供了市场保障，“六次产业化”的目的则更加偏向对农民的收入支持和防止村庄衰败。中国的城市化进程还远未完成，应当辩证看待现阶段中国的城市化进程与鼓励农民工、大学生和退役士兵等人员返乡下乡创业的关系。
（二）“三产融合”发展与逆专业化
“三产融合”发展试图通过“延伸产业链、提升价值链”，将农业流出到工商业和城市的就业岗位和附加值内部化，将加工流通、休闲观光和消费环节的收益留在本地、留给农民。除休闲观光部分是基于农业的多功能性向市民销售“乡愁”外，价值链的延伸意味着将产业间和城乡间的分工内化于农业、农村内部。具体形式包括兴办产地加工业、建立农产品直销店、发展农产品线上和线下融合销售等。仅从产业链延伸的角度看，一二三产业融合旨在鼓励将以前由工商资本主导的销售和加工领域部分地由“三产融合”经营主体完成，是鼓励农业生产者采取纵向一体化战略，这一战略在一定程度上是逆专业化分工的。
日本“六次产业”发展中的“地产地消”就凸显了逆专业化的倾向。日本农林水产省将“地产地消”定义为：根据地域内消费者的需求进行农业生产，并将生产的农产品在当地消费，使生产者和消费者直接联系在一起的流通组织形式。“地产地消”推崇消费者和农民直接见面，强调消费者要“看得到农夫的脸”。
日本的“地产地消”的目标首先是满足消费者对新鲜、安全食品的追求。1981年日本农林水产省首次提出“地产地消”时，旨在解决当时日本传统饮食结构所引发的国民健康危机，减少国家在医疗支出上的压力。之后，随着日本农产品在生产技术上有了明显提升，进入高附加值阶段，加之日本食品安全事件频发，日本的食品消费环境变化，更加强调农产品的质量安全和新鲜度，注重饮食健康[19]，通过“地产地消”增加农民收入也是目标之一。
“地产地消”在日本形成了产地加工型、产地直销型和旅游消费型三种产业形态[20]。与中国一直推崇的以“一乡一品”为代表的“专业化生产+大规模销售”的农业产业化思路相比较，这种思路显然是逆专业化的。这种逆专业化分工的短产业链模式的优点在于：（1）增强生产者的责任感，促进农药、化肥、兽药减量化；（2）增强消费者信任感，可以在不需要引进第三方品牌认定和树立品牌的基础上，向消费者有效传递产品质量信息，既让消费者吃上放心的食品，又能有效降低产品价格；（3）增进社区合作，促进农耕文化传承。由此可见，“地产地消”的本质是向消费者提供差异化、多元化的产品。对差异化（体现在对安全的需要和品种的多元化）农产品的需求是消费者收入达到一定水平以后的必然要求，但与标准化农产品相比较，对差异化农产品的需求必然以一定的效率损失为代价。“地产地消”不以增产为唯一目标，重视消费者的消费体验，力求减少“劳动异化”，是经济发展到一定程度后的必然要求，也是我国农业供给侧改革的题中之义，但是不能只认识到“三产融合”发展中有资源优化配置的一面，而不注意其逆专业化分工的一面。
（三）“三产融合”发展与小规模化
“三产融合”的主体是农民，方式是鼓励农业生产者适度参与产业链下游各个环节，将农业流出到工商业和城市的就业岗位和附加值内部化于农村。如果以农民为主体推进“三产融合”发展，由于农民拥有的生产要素有限，必然在一定程度上限制对规模经济效应的追求。
日本“六次产业化”发展中就清楚体现了逆规模化的一面。日本“六次产业化”的组织主体分为农业生产者主导型、社区主导型、自治体主导型、企业主导型和工农商连带型。农业生产者主导型和社区主导型均是由农民自身开展的小规模农产品的加工或直营店，主要目的是解决就业和在农闲时间拓宽自身收入渠道。自治体主导型是以由农民组成、代表农民利益的农协为事业主体。企业主导型虽然由农业企业作为“六次产业”的事业主体，将生产范围扩大到特色种植、加工、直销、餐饮等领域，但由于日本对于工商企业进入农业有着严格的限制，企业直接参与和从事农业生产经营的数量非常少，且主要是由市町村将抛荒地委托经营而产生，与非涉农工商企业相比生产规模受到限制。农工商连带型主体是将农业生产者与具有核心技术食品加工企业、广阔市场渠道的流通企业组建工农商一体化组织，通过利用工商企业的优质资源开发新产品、开拓新市场，整体收获产业链增值收益。但是，为了保障农民主体地位，日本2008年颁布的《农工商合作促进法》将工商业出资股份限制在49%以下，也决定了其出资主体为投资能力较弱的农业生产者，最终形成的农工商一体化组织规模有限[21]。
从“六次产业化”的实践结果来看，各经营主体的规模是相对较小的。根据日本2015年的农业普查，年销售规模在1亿日元（约合600万人民币）以上的六次产业经营体只占总数的6.5%，5千万到1亿日元之间的经营体占总数的10.5%。累计61%的六次产业化主体的销售额都在3000万日元（约180万人民币）以下。特别是占六次经营主体绝大多数的农户（个人）主体，年平均销售额只有429万日元（约25万人民币）。因此，只要坚持农民的主体地位，小规模化就是必须要有的心理预期。
（四）“三产融合”中农户与工商资本的关系
虽然国务院办公厅颁布的《指导意见》提出“三产融合”发展要重视农民的主体地位，促进“农民增收和农村繁荣”。然而，由于农户整体上投资能力差，人力资本积累不足，缺乏必要的管理和运营能力，单靠农民发展“三产融合”受到很大制约，日本六次产业化经营主体的小型化就是鲜明的例子。因此，在中国“三产融合”发展的实践中，往往更加重视经济效率，强调产业链延伸和加工增值，工商资本带动的发展模式是“三产融合”发展的主要模式。
这种模式中，“完善利益联结机制”成为难以破解的问题。《指导意见》仅在总体要求部分就三次强调要以“完善利益联结机制为核心”，之后又专门在第四部分详细论述如何建立多形式利益联结机制，提出要“创新发展订单农业、鼓励发展股份合作、强化工商企业社会责任、健全风险防范机制”来保障农民的利益。从《指导意见》提到的几个利益联结机制的建设看：订单农业履约率低是普遍现象，符合机会主义行为假定；强化工商企业社会责任属于道德感召范畴；健全风险防范机制也仅仅是针对通过规范合同提高农地流转中的履约率；股份合作的实践效果有赖于建立完善的治理结构，农户作为均质的小股东，其利益能否得到有效保护还有待观察。
日本在确立农户在“六次产业化”中的主体地位时主要有两方面的经验：一是通过六次产业事业主体的认定确保农民的主体地位。认定条件主要有三个：第一，事业主体必须是农林渔业从业者个人（法人）或由其组成的团体（农协、地区农业组织等）；第二，事业主体必须以自己生产的农林水产品等作为原材料进行新产品研发，在销售时采用全新的方式，或根据实际情况合理调整自己的生产方式；第三，未来3~5年内商品的销售量和利润增长必须符合某些指标。被认定为六次产业化主体的经济主体分为三类：农户（个人）、农户（法人）、公司。如果是公司类主体，农工商合作中工商业的出资股份不能超过49%。六次产业化主体的认定与相应的扶持政策相联系。二是重视农协的作用。农业生产者延伸农业产业链和价值链的过程中，许多生产者都接受农协的指导；农协凭借自身的信息优势，可以降低政策性金融投资的信用风险，也对相关补贴资金起到监管的作用；农协对以农耕、经济事业为主的地区内农业相关信息的发布与共享，可以对地区内加工设施进行调整，增加加工部门的稳定性；以农协为主导建立和运营的农产品加工生产设施、品牌和市场网络的也占相当比例。
参照日本的经验，中国可以考虑推行“三产融合”主体资格的认定工作，以减少“三产融合”主体的模糊性和异质性，使扶持和鼓励政策更具针对性。同时，鼓励农户入股“三产融合”发展项目，也可以考虑参照日本，在农工商合作的“三产融合”项目中，明确限定工商资本的持股比例。当然，限定持股比例的同时如何保持工商资本的投资积极性是一个权衡的艺术。此外，中国虽然没有类似日本综合农协的半官方的服务体系，但已经发展出了数量庞大的农民专业合作社。农民合作社社员以自主经营的农户为主体，主要目标是解决单个农户无法解决的问题，其了解农民、代表农民的特点使得合作社在“三产融合”中大有可为。当然，考虑到农民专业合作社的发展良莠不齐，对如何发挥农民专业合作社在“三产融合”中的带动作用需要做更深入的研究。
四、结论
中国的“三产融合”发展政策是在中国经济快速增长，从二元经济向一元经济转变的背景下，为了解决巨大的城乡差距带来的不平衡问题而制定的产业政策，同时也是以追求农民增收和农村繁荣为目标的社会政策。从重视和扶持乡镇企业发展到促进贸工农一体化战略下大力扶持龙头企业，再到通过农民专业合作社带动农民进入市场，乃至今天的推进一二三产业融合发展，农业发展目标逐步多元化，农民增收和农村繁荣的重要性占了越来越多的比重。
已有的关于“三产融合”发展的研究大多关注其创新和产业重新分工整合的一面，对其逆城市化、逆专业化、小规模化和一定程度上限制工商资本的利用的方面认识不足。当前的中国，从优化资源配置的角度看，城市化、专业化、规模化、鼓励工商资本进入是主流，如何平衡这几对关系，未雨绸缪，逐步缩小城乡差距，属于权衡的艺术。
作者简介:马彦丽（1970-），女，河北辛集人，河北经贸大学农民合作社研究中心教授，硕士生导师，研究方向：农民合作经济组织，产业转型与农业现代化；胡一宁（1994-），男，河北石家庄人，硕士研究生，研究方向：产业经济学；李宗奇（1994-），河北沧州人，硕士研究生，研究方向：产业经济学。
中国乡村发现网转自：《新疆农垦经济》2019年第2期
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