内容摘要：衰退产业，是指在产业结构中陷入停滞甚至萎缩的产业。产业衰退其实也就是产业盛极而衰的一个过程。但是，如果不加以调控，任其发展，将会给经济发展造成严重的负面影响。破解嘉禾煤炭、冶炼、铸锻造产业衰退问题，必须创新思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施。
关键词：产业衰退; 调查; 对策
衰退产业，是指一个地区或一个国家的产业结构中不适应市场需求变化、不具备区位优势、缺乏竞争力的产业群，在产业结构中陷入停滞甚至萎缩的产业。产业衰退的原因有很多的，各个国家不同，基本上是有些行业泡沫严重，开始衰退，然后产生传递效应导致整个市场信心不足。其实也就是盛极而衰，如果不加以调控，任其发展，将会给经济发展造成严重的负面影响。
嘉禾县位于湖南省郴州市西南部，辖9镇1乡，面积699平方公里，人口43.5万，是湖南省地域面积最小、人口密度最大的县份之一。全县是以煤炭、锰铁矿、石灰石开采、加工，生产铸锻件、水泥、能源为主导产业的一个典型的综合性资源县，是全国100个重点产煤县之一，境内探明的煤炭地质储量1.45亿吨，工业储量9000多万吨，含煤面积近30平方公里；是湖南省铸造产业基地，被评为“江南铸都”，县内铸造企业210多家，年产铸件80多万吨；是“中国锻造之乡”，精密五金锻造工具年产5000万件，占据全国市场份额的20%。
一、产业衰退基本情况
近年来，受资源日益枯竭、国家宏观经济持续下行和去产能政策等因素影响，我县传统主导产业日益衰退，产值由2011年的28.6亿元下降到2016年的10.2亿元，规模以上企业由37个下降到19个，吸纳就业人员由9823人下降到1200人，税收由2.6亿元下降到0.56亿元，利润由11.72亿元下降到2.07亿元。
（一）煤炭产业严重萎缩。受政策调整影响，煤矿从曾经的200多个关闭整合到2011年的58个，再减少到目前的12个（其中正常生产的只有9个），煤炭产业产值占工业总产值的比重由之前的50%以上下降到2012年的20.3%，再下降到目前的5.1%，煤炭税费由1.9亿元下降到2016年的0.57亿元，占财政总收入的比重也由23%下降到4.9%，随着煤矿关闭政策的进一步落实，到2018年，还要退出6个煤矿，煤炭税费还将进一步下降，煤炭对整个产业的支撑能力逐步消失。
（二）冶炼行业遭遇政策性淘汰。我县冶炼企业规模小，产能低，抗风险能力弱。在国家环保政策和产业政策双重压力下，冶炼企业加速淘汰。冶炼企业从2009年的81家减少至目前的1家，税收从2009年最辉煌时的1.7亿元下降到现在的30万元。
（三）铸锻造行业效益不高。由于我县的铸锻造业处于产业的最底端，技术含量不高，产品附加值低。加上近两年金属制品价格持续走低，我县铸锻造行业税收由2011年的3610万元下降到现在的1355万元。
二、产业衰退引发的突出问题
由于煤炭资源逐渐枯竭，我县长期以资源型、粗放型、低端型产业为主的发展过程中积累的各种深层次矛盾和问题不断凸显，严重影响了嘉禾的可持续发展。特别是近年来的去产能政策对嘉禾这个资源依赖型地区造成了较大的影响和冲击，突出表现在以下几个方面：
（一）产业衰退造成财政运行严重困难。一是税费征收总额减收严重。从税收分行业来看，煤炭业、铸锻造业、冶炼业税是我县的支柱财源，占财政收入的半壁江山，煤炭形势最好时，仅煤炭行业实现的税费就占财政总收入的40%以上。随着国家去产能、降能耗政策调整，我县煤炭业、铸锻造业、冶炼业实现的税收大幅减少，分别从2011年的18720万元、3610万元、9067万元减少到2016年的5686万元、1355万元、61万元，我县的可用财力大幅下降。二是财政支出大幅增加。2014年以来，我县共关闭退出国有煤矿4个，涉及职工1866人（其中无固定期限职工833人、合同制职工1033人），初步预算需要补偿资金2.68亿元,市财政实际拔给职工安置费1.46亿元,缺口1.2亿元以上。2016年，关闭非国有煤矿2个，需关退奖补资金2400万元（有包括之前关闭的煤矿），造成目前县财政资金缺口巨大，运行更加困难。
（二）产业衰退造成社会不稳定因素增加。一是减少了群众的收入。煤炭、冶炼等主导产业的衰退，直接导致从事煤炭等行业的从业人员从以前9823人下降到目前的1200余人。同时，从事煤炭运输、煤场经营、煤炭销售以及为煤炭生产提供材料，为煤矿工人生活提供服务的行业间接吸纳就业人数减少6000余人。去年，我县关闭袁家、罗卜安、铁炉下3个国有煤矿，加上焦冲元煤矿共有职工1866人失去工作，下岗失业，近1000个家庭失去主要经济来源，家庭因失业致贫。今年春节前，数百名煤矿下岗工人到县委、县政府集体上访，严重影响公共秩序。此外，大量煤矿职工下岗，造成我县正在建设的国有煤矿棚户区改造建设资金筹集受到严重影响，全县有近1000户未及时交纳建房集资款，目前建设项目处于半停工状态。同时，由于煤矿工人大都是当地居民，有的全家数人都在煤矿从事采煤、后勤等工作，煤矿关闭退出后，对家庭收入影响巨大。二是对职业病人的医治产生不利影响。近年来，我县煤矿从业人员职业病数量不断攀高，煤矿衰退致使职业病人维权之路面临中断，后期的治疗费用和基本生活费用失去经济保障，纠纷不断。三是部分企业主对政策的误判导致投资失败产生不稳定隐患。随着国家煤矿关闭退出机制的出台，对煤矿企业技改等要求越来越高，部分煤矿老板盲目投入巨额资金进行技改扩能建设，全县民间资金共投入近3亿元。2016年国家又出台关闭政策，各关闭退出煤矿损失巨大，约900个股东因投资煤炭产业血本无归，成为新的不稳定因素。
（三）煤炭衰退对关联产业产生致命影响。近5年来，全县减少的煤炭产量110万吨，按目前煤价每吨500元计算，减少工业总产值5.5亿元。此外，煤炭产业衰退对关联产业影响巨大。嘉禾发达的汽车运输业，很大程度上是矿业运输的带动作用，2011年，按每车10吨载重量计算，嘉禾共170万吨煤炭，需17万台次。汽车运输又带动汽车维修、汽车销售等产业的繁荣。矿产设备的制造、销售也随煤矿关闭由繁荣走向衰退，嘉禾县有超过一半以上矿产设备制造和销售企业倒闭。
（四）采煤沉陷区综合治理陷入困境。粗放的开采方式对矿山地质环境造成了非常严重的影响，地面塌陷、土地损毁、植被和地形地貌景观破坏等一系列问题日益突出。由于采煤沉陷，影响了我县的5个产煤乡镇，34个自然村，1324户，4495人不同程度的受到采煤沉陷引发的矿山地质灾害隐患的威胁和损失。由于引发地质灾害的煤矿关闭，原来由矿山承担的部分地质灾害治理资金后续投入无法保障，引发的房屋开裂、山体滑坡等地质灾害治理困难，特别是到了雨季，直接威胁到矿区群众生命和财产安全。
三、促进产业衰退地区发展的工作思路及做法
（一）稳妥推进国有煤矿关闭退出，着力去产能、降成本。近年来，我县不断健全煤矿关闭退出机制，完善煤矿关闭退出相关标准，指导煤矿有序退出，推动资源枯竭型城市转型发展。一是实行各级领导联乡联矿制度。深入乡镇深入煤矿做工作，分析产业政策和经济形势，剖析煤矿资源贮存情况，陈述关闭整合的利害关系，最大限度减少煤矿关闭退出阻力。二是加大政策宣传力度。充分利用电视、广播、报纸、墙报、宣传册、网络等各种形式大力宣传国家产业政策，让产煤乡镇、煤矿、煤矿股东和职工认清形势，做好心中有数。三是推行煤矿安全倒逼机制。对安全条件差和不符合安全条件的煤矿实行严格管理，坚决打击违法违规生产和作业行为。经过5轮煤矿关闭整合，由原来的65家煤矿整合到目前的12家，煤矿关闭整合及退出工作基本平稳。
（二）促进产业转型升级，催生新产业、形成新业态。顺应市场环境和发展条件的变化，努力克服国家去产能政策带来的煤炭产业萎缩、铸锻造产业持续低迷的阵痛，轻装上阵，加快产业转型，打造布局合理、层次分明、产城一体的现代产业体系。一是力推铸锻造等传统产业向智能制造转变。以智能装备制造、精密五金为主攻方向，主动对接“中国制造2025”、制造强省建设“1274”行动计划，加快“一区两园”建设，大力推进机械装备、智能制造等高新技术产业发展，推动传统铸锻造向装备制造、嘉禾智造转型升级，朝着高端化、智能化、低碳化加速迈进，打造“江南铸都”升级版。二是大力培育战略性新兴产业。依托嘉禾独特的区位优势、丰富的自然资源、深厚的文化底蕴，着力将温泉产业、观光旅游、文化旅游、电子商务、现代物流等产业培育成新的经济增长点，加快补齐我县产业发展短板。三是推动体制机制创新。以经济体制改革为牵引，解放思想，大胆探索，破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，建立起科学规范、运行有效、适应嘉禾加快转型跨越发展的体制机制。进一步优化政务环境，把简政放权、放管结合、优化服务工作推向深入，为创新创业开路，为企业发展松绑，为扩大就业助力。不断创新园区管理体制，解除园区体制机制束缚，打破身份界限，释放机构和人的活力。加快创新招商引资体制，引进开放的理念、先进的机制、优势的资本，加快与经济发达地区的全面对接，确保在项目策划、招大引强上实现新突破。
（三）加强沉陷区综合治理，着力促稳定、惠民生。近年来，我县坚持把采煤沉陷区治理摆在优先位置，突出抓好沉陷区生态环境恢复治理、棚户区改造、沉陷村搬迁项目，大力推进城乡供水、公交、社会救助一体化，不断改善沉陷区居民生活环境，提高沉陷区居民生活质量。通过多年的努力，取得了一定的成效。一是组织好治理资金。县财政将治理资金纳入年度预算，保证每年安排1000万元资金，用于全县的采煤沉陷区的治理工作。严抓现有煤矿的矿山生态修复与环境治理工作，全县每年用于矿山生态修复与环境整治理资金不得少于200万元。积极争取国家采煤沉陷区综合治理项目资金，2016年成功申报龙潭采煤沉陷区专项建设基金2000万元。二是加大治理工作力度。坚持把沉陷区避险安置工作放在首位，按照规划推进，保证工程质量，兑现竣工时间，每年完成200户以上的危房治理任务。充分调动乡镇、村组、煤矿参与治理沉陷区的工作积极性，结合沉陷区治理，抓生态恢复、经济发展、产业接续工作。三是抓好沉陷区项目落地。按照 国家、省市提出的七大板块，落实项目，落实政策、落实责任主体，配合项目业主与建设单位，加大棚户区改造、沉陷区搬迁等项目建设力度，争取项目早落地、早开工、早完工。目前，全县（国家财政、县级财政、煤矿、村民）先后共投入资金近3亿元，有8个村272户实施了整体搬迁；有31个村142户村民在政府的组织下自行拆旧建新，异地避险安置；有20个村的200多亩农田得到了“水田改旱土、货币补偿”；有36个村150多户被鉴定为A、B级危房的村民住房得到了维修；部分受损水利工程输水灌溉功能得到了修复。
（四）加大困难群众帮扶力度，着力搭平台、保就业。支持企业多渠道分流安置煤矿职工，做好再就业帮扶工作。支持下岗职工和残疾人等弱势群体创业就业，为下岗职工和残疾人等弱势群体提供职业选择、求职技巧、职业技能等方面的指导，并将就业技能培训与推荐就业有机结合起来，实现培训就业“一条龙”服务。积极推动劳务输出，鼓励农村剩余劳动力外出务工，积极搭建平台，大力推进全民创业“六个一”工程，即建立一个创业项目信息库、创建一个返乡创业基地、教会一手创业技能、安排一笔小额贷款、出台一系列优惠政策、树立一批创业典型，引导嘉禾在外老板和务工人员“携资金、带技术、引外商”返乡创业。特别是在要素资源配置方面实现税费征收、人员落户、场地安排等方面的优化整合，唤发出了全民创业、全民创新的大热情，走出了一条“统筹城乡发展，促进全民创业就业”的嘉禾模式。目前，全县返乡创业人数达到1.6万余人，创办回流型实体经济2300多家，为群众提供就业岗位4.93万个，新增城镇就业1.1万人，新增农村劳动力转移就业1.3万人，帮助农民增收达5.8亿余元，有效解决了因产业衰退失业人员的的再就业问题，一定程度上消除了社会不稳定因素。
（五）加大上级政策资金争取力度，着力强保障、促发展。 我县财政总量小，基础设施、城镇保障等历史欠账多，再加上产业衰退，财政压力巨大，要实现资源枯竭型城市转型发展，就必须抢抓国家政策机遇，认真研究国家、省和市政策投资导向，加大采煤沉陷区综合治理、促进产业衰退地区发展等项目申报力度，全力争取上级各类专项资金。一是研究政策，把握投向。不断加大与上级发改部门的沟通联系工作力度，及时了解上级资金投向，第一时间获取政策信息并及时送到企业手中，为项目申报做好前期工作准备。 二是超前谋划，争取主动。按照中央、省和市资金投向、项目申报要求，着力与我县在建、拟建项目搞好对接，超前梳理各类申报材料，认真查漏补缺，完善项目手续，确保万无一失，在各级政策出台后，立即组织上报，牢牢把握工作主动权，抢占先机。三是跟踪服务，确保成效。对申报项目全程跟踪抓好落实，直至项目获批。随时与上级部门加强沟通对接，以快速的效能、务实的作风和诚恳的态度，争取各级对我县经济发展的最大关注和支持。四是加强储备，科学发展。为充分发挥项目建设在经济发展中的重要推动作用，我县坚持以项目为本，不断强化措施，对于符合国家产业政策，有利于优化资源配置和结构调整升级，有利于促进经济社会全面协调、可持续发展的项目，积极做好项目申报工作，争取更多的上级政策和资金支持。
（作者单位：中共嘉禾县委党校）
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