有破有立 到位不缺位 进一步优化宅基地管理
——关于江西省万载县宅基地管理的几点思考
作为基层干部，我们经常要面对“三农问题”。然而，以前我们更加注重农业增产和农民增收，比较忽略农村增效。近年来，新农村建设持续推进，农村面貌改善不少，但如何实施乡村振兴战略，引导村庄实现全面有效治理，还需假以时日，付出更大努力。宅基地管理便是其中的一场重头戏。
一、工作背景和基本情况
宅基地制度改革是我国农村土地制度改革三项试点工作之一。今年2月，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。
农村宅基地管理工作是一项促农村树新风换新颜的重要工作。今年年前，宜春市委颜赣辉书记带队，组织各县市区党政主官赴丰城等地实地考察宅基地管理工作。宜春市政府紧接着制定出台了专门的实施方案，明确时间任务，并将农村宅基地管理试点工作纳入全市巡回看变化必看内容。万载县委、县政府十分重视，主要领导对此项工作均作了明确指示，并于6月25日，在潭埠镇召开现场会。万载县成立以县长任组长、分管副县长任副组长的领导小组，下发工作方案，并建立县四套班子领导和乡镇党政主要领导挂点推进宅基地管理工作机制，全力推进宅基地管理试点工作。
万载县485个新农村建设点整合成宅基地管理试点284个，涉及17个乡镇（街道）112个行政村452个新农村建设点及30个深度贫困村，实现新农村建设点100%覆盖。根据有关摸底数据统计，全县284个试点村共涉及户数14185户，人口58276人，宅基地12976宗，面积193.44万平方米。
二、存在的主要问题
（一）“房子拆不拆”有困惑，需厘清“农民与宅基地的关系”问题。
一是房拆难。一方面，村民存在恋土情结。随着城市化进程加快，农村外出或进城务工人员增多，到城市租房买房居住人口增加，农村不少农房、宅基地常年闲置，利用低效化比较普遍。而受传统观念影响，农民的恋土情结根深蒂固，“土地是安身立命基础”、“宅基地是祖传的产业”、“房子多、房子大光宗耀祖”等想法在村民的潜意识里依然挥之不去。在有的村庄，谁要拆人房子，和挖人祖坟相当，无异于捅马蜂窝。另一方面，干部存在畏难情绪。有的乡镇新村办和土管办干部对如何承担宅基地管理试点工作职责不够明确，对工作的开展存在一定畏难情绪。因而，旧祠堂和土坯老屋或散布各处，或集中连片，牛棚、猪圈、露天厕所，零零星星占据着村庄的东南西北中（包括村庄核心区域），制约了宅基地的腾空使用。
二是房不拆也难。有的农户赶上儿大当婚，没有合适的宅基地建房。政府也有难处，不是不想给农户批地建房，而是没新宅基地可批。无奈之下，一些村庄面临着“老旧房屋拆不掉，新增农户无地批”的尴尬境遇。
（二）“宅基地如何使用管理”有困难，需厘清“使用与退出的秩序”问题。
一是宅基地使用现状堪忧。由于多方面原因，农村“一户一宅”规定落实不够，超法定面积使用、非集体经济组织成员在农村占有使用宅基地现象也存在。有关数据显示，部分试点村一户多宅、房屋面积超标准现象不少，对“一户一宅”超面积占用宅基地、非集体经济组织成员使用宅基地建房的清理整治力度不够大。
二是宅基地退出预期难控。对历史上已造成的违规使用宅基地现象，采取的防范和整改措施不够全面有力，导致后续退出中有时会出现前后处理标准不一的困惑。加上还没有形成相应的一系列体制机制，对宅基地的使用与退出成效不明显。部分村没有完善试点工作章程和试点工作自主管理制度，没有推动抓手，或制度虽挂在墙上，自主管理却时常缺位。有些村民至今还认为宅基地使用与退出是宅基地资格权人和使用权人的事情，和村里关系不大。
（三）“政府职能发挥”有困扰，需厘清“政府引导与村民自治的逻辑”问题。
一是政府引导作用还需加强。乡镇部分干部对政策了解不深不透，也没有进行广泛深入宣传，不能有效为群众释疑解惑。今年5月底，万载县邀请余江县宅基地制度改革试点工作办公室负责人，来万载举办农村宅基地管理试点业务培训后，乡镇有关业务干部对此项工作有了更深的了解，但宣传发动火候还有所欠缺。另外，对推动宅基地管理工作可能引发的有关后续问题也调查不够。如，因有村民猜测自身所处村庄以后或许会被划入棚改范围，便想方设法让亲属入住原本闲置多年的老屋，不太配合拆“三房”工作。有的乡镇干部对此类问题估计不足。
二是村民自治活力尚未激发。宅基地管理工作由县乡引导指导、村民理事会操作。虽然全县所有宅基地管理试点村都成立了村民理事会，大部分会员参加了乡镇组织的宅改培训，但因理事会成员没有相应的工资和其他福利待遇，纯粹属于“友情出演”，在“吃力不讨好”的利益权衡下，参与宅基地管理试点的积极性不够。加上大多数理事会成员不很清楚如何具体操作，或不便撇开情面放手操作，可以说还是没有真正步入正轨。
三、对策建议
（一）破——宽严适度破解两难困局，进一步明晰农民与宅基地的关系。
思想是行动的先导。宅基地管理试点作为一项改革，必然对人们的思想认识有更高要求。农民在思想上弄通、认识上闹懂后，行动上会更加配合，“拆与不拆”两难困局或可迎刃而解。
一是要聚焦“拆”，大力引导农民正确看待宅基地。有些农民不愿拆掉自己的老屋，心理症结就在“宅基地是祖传的产业”。这是对宅基地概念的不正确理解。我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”一直以来，宅基地都不是个人所有，但农民可以依法依规使用。要聚焦“拆”，以处理好农民和宅基地的关系为主线，继续加大政策宣传力度，进一步强化宅基地集体所有性质。况且，农二代、农三代离村不回村的趋势难以逆转，虽然有些农民回乡创业，但是回乡创业的农民并不都是回村，主要是流向家乡所在的地级或县级城市。村里的老屋空置着就还是空置着，而盘活和利用好这些宅基地资源，将关乎乡村振兴和农民收入。只有让农民充分了解政策和形势，才能改变他们的传统思想观念，破除思想障碍。
二是要选择性“不拆”，适度尊重村民对古物古宅的情感。在推动宅基地管理试点中，还要注意慎砍树、不填湖、适拆房，尽可能保留村庄原始风貌和文化符号。如，对古祠堂和古宅，村民普遍认为是家族的象征，体现着家族的荣誉和兴衰，即使废弃不能使用，也不愿拆除，否则，在世子孙会被当作“不孝”“败家子”。考虑到工作的推动，并尊重普通村民对具有深刻历史文化意义的古祠堂和古宅的情感，建议采取更加灵活的政策加以引导，统一规划，动员村民自发对古祠堂、古宅进行维修完善，也可以引入更多的返乡创业人员投资参与维护开发，将一些古祠堂和古宅修葺一新，既可当作凝聚村民向心力的载体，也可成为村里的文化活动中心，以此破除村民情感障碍。
（二）立——县乡联动健全体制机制，进一步规范宅基地使用与退出的秩序。
万载县宅基地管理工作领导小组下发了村级八项规章制度参考件（包括村规民约、集体经济组织成员资格认定及户的界定办法、宅基地有偿使用办法、宅基地分配方案、宅基地退出流转办法、村庄规划执行办法、农民建房管理审查细则、村民理事会工作制度），各乡镇（街道）依据实际情况正在抓紧制订和出台相关制度。
一是要完善宅基地有偿使用制度。建立阶梯式有偿使用费征收标准，建议以超出面积分为几个档次，实施不同标准。建立多样化的交费方式，建议可按年度交纳，或按时间段交纳，如5年期一次性交纳、10年期一次性交纳、20年期一次性交纳，等等；同时建议出台相关鼓励政策措施。建立对不按时缴费农户的惩戒机制，建议实行责任连带，对于拒不交纳的农户，除了收取滞纳金、不予分配本集体收益外，子孙分户建房也会受到影响，等等。
二是要完善宅基地竞价分配制度。明确申请资格，建议严格落实“一户一宅”的宅基地分配规定，对集体经济组织成员家庭，要按照有一个成年儿子、有两个及多个成年儿子、出嫁的女儿等情况区别对待。设定竞价标准，建议根据本村宅基地储备、基础设施建设等成本，按耕地、旱地、其他土地确定地块底价。制定竞价规则，建议涉及新增宅基地的必须择位竞价，择位竞价方式为“三确定一公示一竞拍”，即，由村民理事会确定地段分类、面积、底价，张榜公示，并组织村民竞拍。
三是要健全宅基地退出机制。明确退出程序，建议具体操作可为：农户向村民理事会提出退出申请；由村委会、乡一级人民政府、县国土部门逐级审核相关证件资料；退出户按照协议在规定期限内腾出现有房屋并将建筑物、构筑物清除，或签订放弃建筑物、构筑物协议书；村委会按照一定的补偿标准支付退出宅基地补偿款或无偿收回。明确补偿标准，建议具体操作可为：对一户一宅超面积部分和一户多宅的多宅部分，住房按建筑面积补偿，辅助用房、畜禽舍、柴火间等按占地面积进行补偿；对于非集体经济组织成员在农村占有和使用宅基地建设的住房，加大处理力度；对于常年在城镇工作生活、自愿放弃宅基地并进城购房的农户，可以在县城选购房屋，并享受政府一定标准的房价补贴。同时建议出台相关鼓励政策措施。
（三）到位不缺位——主辅结合强化协作担当，进一步把握政府引导与村民自治的逻辑。
宅基地管理工作中，政府起引导作用，村民起主体作用，两个因素缺一不可。
一是政府引导要到位。建议强化举措，注重制度设计，着力激活村民自治功能。采取多种形式，进一步加大政策宣传覆盖面，坚守法律底线，紧扣核心思路，帮助农民牢固树立“一户只能一宅、建新必须拆旧”的意识。倡导“党员干部带头拆、理事会成员先行拆”，用身边事教育引导周边人，形成党员示范、干部带头、理事会先改、群众跟进的宅基地退出局面，营造宅基地管理浓厚氛围。在“引进来”学习先进经验的基础上，建议适时组织乡镇（街道）主要领导外出学习考察，汲取其他县市宅改先进经验。此外，还要及时研判形势，对工作中可能出现的信访维稳等问题进行充分风险评估，做好充足应对准备。
二是村民自治不缺位。宅基地是农民的生活空间，也是重要的生产空间。宅基地管理，主体是村民。走好群众路线，可事半功倍。农村矛盾纠纷大多是内部问题，单纯靠外部力量介入，只能缓解，甚至有可能使矛盾加剧；村里的事由村民办，让村民做主，协商解决才最彻底。要在政府引导下，增强村民“做村庄主人”的责任感，鼓励村民积极参与村庄规划。村庄规划要以宅基地管理为基础，注重依法依规，强化村庄生态、多功能、地方特色和可持续发展。村民可通过村民理事会对规划持否决权，并对不合乎规划的行为进行纠偏。推动各村建立健全宅基地使用管理制度，严格落实使用管理规章，必定可以提高农村宅基地、空闲地利用水平，从而助推壮大集体经济，进一步加大城乡融合力度，促进农村现代化。
（作者单位：江西省万载县人民政府办公室）
(扫一扫，更多精彩内容！)
