摘要：第二次世界大战后日本在借鉴发达国家经验的基础上, 从日本国情出发, 走出了一条颇具特色的城乡一体化发展之路。本文基于战后日本城乡差距的演变, 分析日本城乡一体化的历史背景, 从法律制度、公共服务体系和政策支持体系等方面入手, 探寻战后日本促进城乡一体化发展的运行机制与实现路径。
消除城乡二元经济结构, 缩小城乡差距, 走城乡一体化发展道路, 是世界各国在工业化、城市化和现代化进程中必须面对和解决的共同课题。第二次世界大战后日本在借鉴欧美发达国家经验的基础上, 结合本国国情, 走出了一条颇具特色的城乡一体化发展之路。研究日本促进城乡一体化发展的运行机制与实现路径, 对中国加快推进城乡一体化具有一定的借鉴意义。
1、日本城乡一体化的历史背景
1.1 第二次世界大战后日本经济的恢复和发展
第二次世界大战结束后, 日本在美国扶植下, 为了重振经济, 日本政府确定日本的唯一目标就是经济高速增长, 为此推进生产和技术变革, 大力发展重化工业。从1955年起, 日本经济开始高速发展, 经济规模逐年扩大, 国民生产总值 (GNP) 保持年均10%的高速增长, 逐步迈入发达国家行列, 创造了经济迅速崛起的奇迹。20世纪60年代末, 日本GNP先后超过英国 (1967年) 、法国 (1967年) 和德国 (1968年) , 位于美国、苏联之后, 位居世界第三。1988年超过苏联, 成为世界第二大经济实体[1]。
1.2 第二次世界大战后日本城乡差距的演变
第二次世界大战后日本城乡差距经历了由不断扩大到逐步缩小再到基本消除的过程:工业化、城市化初期, 城乡差距呈现迅速扩大之势;工业化、城市化中后期, 城乡差距短期稳定后呈现缩小趋势;工业化、城市化结束, 基本实现了城乡一体化。
第二次世界大战后初期, 由于日本走上一条“挖乡补城、以农哺工”的发展道路, 导致农民收入相对下降, 农民人均消费水平低于城市劳动者, 城乡差距逐步拉大。1955年日本进入高速发展时期, 在工业化、城市化的进程中, 日本经济发展采取以牺牲农民利益为代价的出口导向型发展战略, 片面追求工业发展, 致使农业发展缓慢, 农民收入较低, 城乡差距逐年扩大。数据显示, 日本城市家庭人均收入与农户人均收入的差距由1955年的1.3倍扩大到1960年的1.5倍[2]。1957—1959年, 农业生产者收入仅相当于制造业工人收入的63.6%[3]。战后日本城乡差距不断扩大, 引发了农民和社会舆论的不满, 使大量农村人口流向城市, 农村人口锐减, 传统村落社会迅速崩溃。日本人多地少, 人口超过1亿, 占世界总人口的2.2%, 但陆地面积不足38km2, 耕地面积仅占世界耕地总面积的0.4%。基于人多地少的国情和城乡差距扩大的现实, 日本政府借鉴德国、法国等国家的成功经验, 开始关注农村发展。20世纪60—70年代, 随着工业化的迅猛发展, 日本工业具备了反哺农业的能力, 日本政府采取“以工代农、以城促乡”的发展模式, 对农业、农村和农民给予大量补贴, 出台一系列政策措施。在政策措施的推动下, 农民收入开始逐年增加, 从1963年起, 日本农民人均消费水平增长率开始超过城市劳动者, 到1970年城乡消费水平达到同等水平, 此后农民消费水平超过城市劳动者。1977年, 日本的农民人均收入已经高于城市劳动者人均收入, 农民人均收入92.2万日元 (100日元约合5.90元人民币, 2017) , 城市劳动者人均收入则为81.7万日元[4]。1980年度《农业白皮书》的数据显示, 1979年度农民生活水平超过全国劳动者生活水平13%, 其中非农业收入多于农业收入的第二种兼业农户的生活水平超过全国劳动者生活水平18%[5]。20世纪80年代以后, 日本逐渐进入了后工业化时代, 日本大部分农村地区的生活品质与城市趋于一致, 城乡居民收入差距很小, 日本基本实现了城乡一体化。
2、日本城乡一体化的法律制度建设
2.1 优化顶层设计, 制定科学规划
日本政府重视优化顶层设计, 着手从宏观上制订城乡一体化的发展规划和开发体系。1955—1960年, 随着城乡差距、地区差距的不断扩大, 引发了大量人口从农村流入到城市或者从低收入地区流入到高收入地区, 大量人口流动导致农村或者落后地区出现了人口“过疏”问题;与之相对应, 大城市或者大工业区出现人口“过密”问题。面对人口“过疏”或“过密”的新问题, 日本政府于1962年制定并实施《全国综合开发规划》。《全国综合开发规划》把日本分为3种地区:一是“过密”地区, 支持转移工厂, 限制新设工厂;二是“发展”地区, 即“不疏不密”地区, 作为工业重点发展地区, 建立大中等规模工业开发基地;三是“开发”地区, 即“过疏”地区, 着力加强基础设施建设, 建设大规模工业开发基地和大中规模城市开发基地, 为经济起飞做好准备。由此可见, 《全国综合开发规划》从全国整体角度对农村和城市进行统筹开发和规划, 突出地域性, 积极缩小城乡差距和地区差距[6]。
在《全国综合开发规划》的指导下, 日本制定《农村地区引入工业促进法》, 引导和支持城市工业向农村转移, 给农民提供非农就业机会。因此, 日本城乡一体化的规划和开发体系, 系统地规划了工业和城市分散布局的战略, 极大地促进了农村非农产业的进一步发展, 进而在农村迅速成长了许多核心企业;随着农村地区企业日渐增多, 农民有了更多的非农就业机会, 既解决了农村富余劳动力的就业问题, 也增加了农民的收入, 从而带动了农村经济的发展。因此, 日本城乡一体化的规划和开发体系的制定和实施, 有效地促进了城乡均衡发展, 缩小了城乡差距, 促进了日本城乡一体化。
2.2 制定专门法律, 提供法律保障
城乡一体化发展规划和政策措施必须有法律保障, 才能得到真正落实。农业是国民经济的弱质产业, 需要法律保障和政府扶持。在工业化、城市化的进程中, 日本政府高度重视农业立法, 制定完备的法律法规, 为城乡一体化发展提供法律保障。20世纪50年代, 日本政府先后制定《土地征用法》《农地法》, 明确赋予农民所有制的永久地位。1961年, 日本制定《农业基本法》, 提出基本法目标之一就是缩减工农收入差距。20世纪70年代, 日本政府修改《农地法》《农业协同组合法》, 设立农民养老金制度;《农村地区引入工业促进法》解决了农民的非农就业问题;《农振法》鼓励农民土地使用权流转。20世纪80年代, 为加强农村地域环境建设, 政府修改《农振法》和《土地改良法》;为促进村落建设, 规范农村村落周边土地利用秩序, 政府制定《村落地域建设法》。因此, 健全完备的法律法规, 确保城乡一体化发展依法进行。
2.3 实施财政转移支付制度
规范的财政转移支付制度既可以缩小城乡差距, 也可以实现公共服务均等化。第二次世界大战后日本为了提高农村地区财政能力, 政府直接采取财政转移支付和税收调节手段来进行[7];为了缩小城乡人均财政支出以及人均公共支付的差距, 政府实行交互地方税制度, 地方自主财源的不足部分用中央财政下拨给地方财政的税收来弥补。从1950年至2003年年末, 日本中央财政通过转移支付方式, 对北海道地方财政补助的比例超过70%[8]。随着工业化水平的提高, 中央财政丰裕, 日本税收制度开始向农村倾斜, 对农村的土地税制和所得税制予以优惠, 并从国家税收方面加大对农村地区的返还力度。中央对农村的税收返还比例由1955年的12%上升至1970年的22%, 增加了10个百分点, 2000年税收返还比例增至25%[9]。
2.4 改革农地制度, 推进规模经营
(1) 通过立法保障农民权益。随着工业化、城市化的加速, 日本政府重视通过立法手段保障农民权益。《土地征用法》《农地法》等法律, 明确规定农民的土地财产权, 保障农民的土地权益, 对农户拥有土地面积的上限以及农地流转严格限制, 防止农民失地, 使农民与城市居民一样共享城市化成果[10]。
(2) 改革农地制度。为适应农村经济发展需要, 日本政府注重农地制度改革, 健全农村土地流转机制, 推进土地规模化经营。由于《农地法》规定了农户的土地规模并限制农地流转, 使日本农村经济小规模经营, 农民收入增长缓慢, 农民生活水平比较低下。为了解决农地小规模经营问题, 《农业基本法》要求扩大农业规模, 提高农民收入, 与产业工人的收入基本均衡。同时, 日本政府先后两次修改《农地法》, 废除土地保有面积的上限, 允许农民通过协商、自由签订或解除10年以内的短期土地租借合同, 从而在制度层面推进了农村地区土地流转和农村土地规模经营, 极大地解放了农村生产力[11]。
3、日本城乡一体化的公共服务体系建设
公共服务体系建设是城乡一体化发展的关键, 第二次世界大战后日本政府加强农村公共服务体系建设, 以完善的公共服务体系推进城乡一体化。
3.1 加强农村基础设施建设
农村基础设施是现代农业发展的物质基础, 加强农村基础设施建设, 有利于推动城乡一体化发展。
(1) 增加农村基础设施投入。日本政府运用财政支付大量投资, 加大对农村基础设施的投入力度, 改善农村生产生活环境。从人均行政投资额看, 1970年以前, 城市始终高于农村, 1972年农村实现反超, 此后差距逐渐拉大。从增长速度上看, 1998年, 农村人均行政投资额为48万日元, 与1975年相比增加了2倍, 而城市为32万日元, 与1975年相比增加了1.29倍, 农村增长幅度明显高于城市[12]。增加农村基础设施投入, 改善了农村生产生活环境, 有助于发展农村经济, 增加农民收入, 缩小城乡差距。
(2) 实施村镇综合建设示范工程。日本政府规划实施村镇综合建设示范工程, 主要目的是改善农村环境。村镇建设示范工程包括村落、道路、上下水设施、工商设施等建设主题, 分为平衡城乡生活环境设施建设、建设具有地区特色的农村定居、地区居民利用并参与管理各种设施、建设自立且具有特色的区域、利用当地资源提高农民收入和生活质量等5个阶段[13]。实施村镇综合建设示范工程, 政府为村镇建设指明方向, 提供资金、技术和政策支持, 注重调动各级政府积极性, 引导居民积极参与村镇建设全过程, 使村镇建设充分尊重民意, 增强其归属感。日本村镇综合建设规划遵循城市规划中就近布局的原则, 集中村镇服务设施, 形成有文化意义的节庆场所和氛围, 强调传统文化继承, 既保持传统建筑特色, 又融入时代元素, 农村服务设施高级化, 即乡村城市化[14]。因此, 村镇综合建设示范工程, 改善了农村基础设施和农民的生产生活环境, 城乡联系进一步加强, 实现了城乡资源共享, 促进了城乡一体化发展。
3.2 重视发展公共教育
教育是城乡一体化发展的重要支点和关键环节。
(1) 加大公共教育投资力度。日本政府通过发展公共教育来提升人力资本质量, 推进城乡一体化。“强固山脚比强固山顶更重要”是日本的教育理念。1947年, 《基本教育法和学校教育法》将义务教育年限延长到9年 (原来是6年) , 实现全民基础教育。此外, 政府加大对公共教育的投资力度, 公共教育投资 (1965—1973年) 年均增长17.6%[15]。公共教育投资的增加, 促进了基础教育发展, 有助于均衡城乡基础教育水平, 缩小城乡差距。
(2) 重视发展农村职业教育。发展农村职业教育, 提高农民素质, 为农民市民化做准备。一是坚持政府主导。1947年日本政府制定的《职业安定法》规定, 加强农村富余劳动力的职业技能培训, 提高其职业技能, 以满足非农产业的劳动力需求。此后, 《社会教育法》和《青年振兴法》等法律, 要求利用图书馆等设施对农村成人进行教育, 由政府资助加强青年农民的教育培训, 使农村职业教育更加制度化、规范化[16]。二是构建分层次、有重点的农村职业教育体系。在日本, 政府、学校、企业等培训机构共同参与, 构建了分层次、有重点的涵盖高级、中级和初级的农村职业教育体系。高级农业职业教育机构是指日本专门的农业大学, 这是日本农民教育培训主体, 主要培养具有技术、管理、经营和组织能力的农业现代化人才。中等农业教育包括农业高中和普通高中的农业科学, 初级农业教育在初中甚至是小学就已经开展了[17]。健全的农村职业教育体系对农民进行系统的职业技能培训, 提升了农村人力资本的质量, 为城乡一体化提供了重要的人才支撑。此外, 日本政府鼓励农业优秀人才出国学习, 有接近一半的农业人才有1年以下的海外留学经历, 而有5年以上海外留学经历的比例高达10%[18]。
3.3 建立城乡一体化的社会保障体系
日本政府突破城乡二元体制局限, 构建城乡一体化的社会保障体系。
(1) 发挥政府主导地位。日本政府在建立农村社会保障体系过程中, 始终处于主导地位。政府不仅参与农村医疗保险的组织经营, 并提供财政补贴, 实施强制性保险, 而且对于农民自发组织的互助保险组合, 政府严格按照相关法律和内部规章进行运作并予以监管。
(2) 增加社保资金的财政投入。在构建农村社会保障制度过程中, 日本政府重视保护农民这一弱势群体, 增加财政投入, 多渠道筹集社会保障资金, 在财政拨款上注重向农村和农民倾斜。如国民健康保险的保费, 由政府承担50%, 基础养老保险保费由政府承担1/3。政府承担一定比例的保费之后, 农民根据年龄和险种等不同负担不同比例的保费[19]。
(3) 建立城乡统一的养老医疗保障体系。《国民健康保险法》规定, 无固定职业和收入的农户、个体经营者必须参加医疗保险, 日本由此实现了全民医保。《国民年金法》将原来没有纳入养老保险的农民、个体经营者等纳入社会养老保险。这标志着日本社会保障从职业型转向普通型, 初步建立了以农村公共医疗和养老保险为支柱的涵盖全体农民的社会保障体系, 形成了城乡一体化的养老医疗保障体系。
(4) 建立农民年金制度。农民年金也称农民养老基金, 专门为农业劳动者提供养老保障。1970年, 日本颁布《农民养老基金法》, 规定1971年1月开始实施农民年金。农民年金是国民年金的重要补充, 参加者需是拥有或正在使用50hm2以上耕地的农业经营者。年金由农民缴费、政府补助和年金运营收益构成。农业经营者只有将耕种的农用地经营权转让给农业后继者或第三者, 才能获得经营转让养老金。农民年金制度在调节城乡协调发展方面起到了很大的杠杆作用, 不仅稳定了老年农民收入来源, 缩小城乡社会保障差距, 而且使日本农业经营者保持年轻化, 经营规模扩大化[20]。
随着一系列政策措施的落实, 日本将过去的土地保障制度转化为现代社会保障制度, 逐步将纯农民、失地农民、兼业农民纳入社会保障[21], 建立了城乡一体化的社会保障体系。
3.4 建立农民组织
为推进城乡一体化发展, 日本政府重视将农民组织起来, 积极发展各种农民组织, 将农民组织起来加入农业协同组合 (简称农协) 。《农业协同组合法》规定农协从生产到加工销售、从设施到金融保险等农业、农村、农民的各个方面内容, 使农协从一个民间合作组织演变为有权威性的组织机构。作为日本规模影响最大、组织覆盖面最广的农民互助合作组织, 农协以农业家庭为单位。在日本, 农协的组织机构基本上以行政区划为基础, 设有中央农协—都道府县农协—市町村农协三级系统, 保障了农协的高度组织化, 农协可以代表政府执行相关支农惠农的政策, 维护农民的权利[22]。20世纪90年代, 日本实行改革, 将原来的三级组织体系改为二级, 把都道府县农协合并到中央农协, 并将基层农协进行合并, 提高了农协的规模和实力。
日本农协组成了完备的服务网络, 一方面覆盖了整个日本农村, 成为促进日本农业发展以及为农村建设服务的有效载体, 提高了农民组织化程度, 将农民与市场紧密联结起来, 减少了政府社会管理成本, 政府农业政策得到有效落实[23];另一方面农协组织的触角已经延伸到了城市, 借助城市人才集中优势, 在信息收集、资金运作等方面大力支持农村信贷事业、农业生产一体化的发展[24]。因此, 农协的发展以城乡一体化为战略目标, 巩固了土地改革成果, 缩小了工农城乡差别, 推动了日本城乡一体化的发展。
4、城乡一体化发展的政策支持体系构建
4.1 实施“二地域居住”政策
伴随着日本工业化、城市化的进程, 城乡差距不断扩大, 大量农村人口流动到城市, 导致农村人口稀少, 农村凋零。为了解决城乡矛盾, 日本政府实施“二地域居住”政策[25]。“二地域居住”政策主要是为了促进城乡交流与互动, 解决城乡矛盾。“二地域居住”政策主要针对城市居住人口, 他们工作并居住在城市, 政府针对有意向到农村工作或者居住的人实施“二地域居住”政策, 突破地域, 消除以工定居的传统观念, 进一步推进了城乡人口流动, 为农村发展注入活力, 既协调了城乡之间人口流动矛盾, 又推动城乡和谐发展。此外, 日本实施宽松的户籍管理制度。日本的户籍管理制度包括户籍和居民居住地证明。在日本, 居民户籍证明必须到居民出生所在地政府去开, 而居民居住地证明则是“户随人走”。居民无论是在城市还是在农村都是完全自由的, 只要注销原来所在地地址, 然后到现居住地政府登记新的住所即可。因此, 这种宽松的户籍管理制度使农民进城或城市居民“下乡”都很方便, 有助于城乡人口流动。
4.2 打造“市民农园”
为了促进城乡交流, 推进城乡一体化发展, 日本注重打造“市民农园”。“市民农园”是城市居民以休闲娱乐为目的, 利用农村资源建设的农园。“市民农园”使用权归市民, 但所有权归农民, 市民以租赁方式租用农民的土地, 并参与农业生产过程, 享受大自然的快乐, 而农民由此得到一笔收入。1990年日本政府制定《市民农园整备促进法》, 鼓励城市市民去建设农园, 作为实现城乡交流的重要手段。打造“市民农园”, 一方面使农村闲置土地发挥出最大效益, 农民通过租赁土地可以带来稳定的收入;另一方面可以让市民远离城市的喧嚣与污染, 到农村亲身感受农业生产和农民生活, 体会劳动、休闲的快乐。因此, “市民农园”实现了城与乡的结合, 是促进城乡交流的有效手段, 也是城乡一体化发展的成功典范。
4.3 市町村平成大合并
市町村平成大合并是日本政府改善城乡关系、加速农村城市化进程、促进城乡一体化的一项重大举措。
(1) 市町村平成大合并。日本行政区划分为三级:中央政府—都道府县—市町村。第二次世界大战后, 日本市町村数量很大但规模都很小, 政府管理成本很高。第二次世界大战结束时, 日本有市205个, 町1 797个, 村8 518个, 市町村总数为10 520个[26]。为减少政府管理成本, 日本政府实行了市町村大合并运动。战后日本市町村大合并有昭和大合并和平成大合并两次, 其中对日本影响最大的是平成大合并 (1970—2010年) 。平成大合并大致分为两个阶段:1970—2000年是第一个阶段, 市町村的数量由1970年的3 380个降到2000年的3 213个, 市町村的数量变化不大, 30年仅减少167个;2000—2010年是第二个阶段, 这一阶段市町村合并速度大大加快, 2007年日本市町村总数为1 703个, 比2000年减少了1 510个。2007年之后, 市町村的数量仍在进一步减少, 到2013年, 日本市町村的总数为1 346个[27]。
(2) 市町村平成大合并对城乡协调发展的影响。市町村平成大合并, 从表面上来看, 是改变了原有的市町村的数量和结构排列, 实际上日本市町村政策调整, 有效地推动了城乡协调发展, 加速推进农村城市化、现代化进程。平成大合并改善了公共设施, 提高了公共设施及服务的使用率, 提升了市町村的整体形象, 消除了城乡之间的不平等地位;涌现出一批城乡一体或以城带乡发展型的“城中有乡, 乡中有城”田园都市[27]。因此, 市町村平成大合并是城乡一体化发展的一个重大举措, 成为日本城乡一体化发展过程中的成功典范。
5、结语
日本城乡一体化发展, 借鉴了发达国家经验, 立足于日本人多地少的基本国情, 结合城乡差距不断扩大的现实, 日本政府重视优化顶层设计, 制定城乡一体化发展规划, 加强法律制度建设, 为城乡一体化发展提供强有力的法律保障;加强农村公共服务体系建设, 完善农村基础设施, 增加公共教育投资, 积极发展农村职业技术教育, 提升农村人力资本质量, 构建城乡一体化的社会保障体系, 大力发展农民组织, 充分发挥农协的积极作用;实施“二地域居住”政策, 实行宽松的户籍管理制度, 注重打造“市民农园”, 推动市町村平成大合并运动, 改善城乡关系, 增强城乡之间交流与互动, 建立了有利于城乡一体化发展的政策支持体系。
中国乡村发现网转自：世界农业2018年01期
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