——基于政治机会结构的检视
摘要:社会转型期因环境破坏与污染而生成的农民环境抗争行为是影响农村社会稳定的一种政治现象。政治机会结构影响和制约着农民环境抗争行为的发生与发展。我国政治通道的开放、有影响社会资源的介入、行政体制的改革、抗争风险的减低和国家对环保的重视等政治机会为农民环境维权提供了行动路径和主观能动性，因政治限制因素的客观存在，使得政治机会结构在一定程度上又成为农民维护环境权益的障碍而易产生抗争行为。利用西方政治机会结构理论的本土化改造结构，提出通过完善农民环境权益诉求的政治机会结构来推动农民政治行为的制度化目标。
关键词:政治机会结构；农民环境抗争；行为逻辑；社会转型期
伴随改革开放推进的中国社会转型目前仍处在全面深化之中，近40年的改革实践使我国在取得巨大成就的同时，各类社会问题也在转型过程中不断涌现出来，尤其是这些年兴起的环境维权事件引起人们的极大关注。当前面对环境破坏与污染的严峻形势和国内民众环境维权意识的日益增强，各种类型的环境冲突事件不断被媒体披露。农民环境抗争受到学术界的关注，近年来学者们探讨的相关主题重点牵涉农民环境抗争的参与动机、抗争方式与策略等，但对影响农民环境抗争成效的外部政治环境的认知较为欠缺。本文通过对西方“政治机会结构”理论进行中国国情的矫正，以新的解释性变量来论证转型期我国政治机会结构对农民环境抗争行为的影响与形塑。
一、农民环境抗争的政治机会结构理论的观照
政治机会结构理论是政治过程理论的重要组成部分，它是西方研究社会运动所处的特定政治环境如何影响抗争者的行动策略和组织过程等。学者艾辛杰早在20世纪70年代初就提出“政治机会结构”概念来分析社会运动。在艾辛杰看来，政治机会结构主要指政体的开放性或封闭性，并认为抗争事件易爆发于封闭与开放的混合政体。继艾辛杰之后，詹金斯和佩罗等学者认为社会运动的组织和政府支持态度将影响社会运动的成败。随后麦克亚当和泰罗等学者又强调社会运动能否兴起取决于政治机会的多寡。随着政治机会结构研究的深入，该理论所包含的一些问题也逐渐显现出来，“其中，最主要的问题是政治机会结构在研究中几乎成了任何能够影响社会运动的结构性因素的代名词。由于它似乎什么都能解释，自然就失去了一个理论应有的可证伪性”。对于政治机会结构概念界定混乱的问题，迈耶等学者提出应该对“机会”进行归类，需要确定“什么的机会”以及“谁的机会”。进入21世纪，政治机会结构研究呈现出两大趋势，一方面学者们更关注的是在特定案例中，“政治机会结构的一些构成要素的特定组合与历史演变对社会运动者的策略选择、框架建构和兴衰过程等产生的影响”；另一方面便是政治机会结构理论的本土化。将政治机会结构理论与草根环境抗争问题相联系的代表性研究成果是美国学者阿尔梅达与斯蒂恩斯，他们认为政治机会的动态变化对地区性草根环境运动的策略选择和运动结果具有决定性的影响。当政治机会微弱时，草根环境维权者不论采取扰乱性行动，还是非制度化策略参与，行动的效果都比较差；当政治机会增加时，运用其维权手段就会增加他们达到行动目标的可能性。由于政治机会与政治限制对社会运动产生的影响是不同的，但西方学者在分析政治机会结构时缺乏对政治机会与政治限制的严格区分，这就需要我们对政治机会结构理论进行本土化改造来加以运用。通过剖析政治机会结构理论的构成要素及历史演变，可见“政治机会结构是一组以政治环境为中心的变量的总和，这些外生性变量规定和限制了抗争行动的发生、发展和结果，并且提高或者降低了抗争参与者所需要的成本，它是促进或阻止抗争行动者的政权和制度特征以及这些特征的种种变化，它不仅包括机会也包括限制”。受西方学者对政治机会结构理论研究的启示，我们可将包括政治通道的开放性、有影响力的社会资源、政府间关系的分化及政府处理冲突的理性态度等本土化的政治机会作为研究的基础，另外把政治限制也纳入到分析结构中来，以此来检视政治机会结构对转型期我国农民环境抗争行为的影响与形塑。
二、转型期农民环境抗争的政治机会因素
政治过程理论认为社会运动是一个政治过程，利益和理性选择是运动参与者参与的根本动因，政治机会在运动的发生和发展过程中起着重要的作用。泰罗是这样定义政治机会的：“政治环境的各个方面，这些方面是一贯的，但不一定是正式的或永久性的，它们通过影响人们成功或者失败的预期，为人们提供激励以从事集体行动。”近年随着我国政治机会结构的改善与农村环境污染情况的日趋严重，农民环境抗争显现出一种活跃的趋向。农村行政体制的改革为农民环境抗争提供了政治空间，媒体的介入增强了农民维权动员的社会资源，环保法的完善为农民依法抗争提供了条件，政府处理危险的理性态度降低了抗争的风险，中央政府对环保的重视增强了抗争的行动依据等，这些政治机会因素为农民环境抗争提供了行动路径和主观能动性。
（一）开放的政治通道
第一，乡政村治体制的实施增强了农民环境抗争的权利意识与行为。村民自治的推进，不仅改变着农村社会的政治关系，也改变着农民的政治价值观念、政治心理和政治行为。根据乡政村治的制度安排，村民在参与村级治理实践活动中，能够体验民主、平等甚至个人的尊严和价值，形成特定的认知和预期，培育了村民的民主权利意识；另外村委会在一定程度上也增强了自治社区与基层政府讨价还价的能力。随着民主化的发展和农村政治体制的完善，农民有了更多的表达和实现自己利益诉求的有效机制。同传统上级任命的村官相比，由村民自己选举的村官在环境抗争过程中更能站在村民的立场，甚至直接充任村民的维权先锋。
第二，大众传媒的介入增强了农民维权的动员资源。大众传媒的介入会对农民环境维权事件的发展和结果产生重要的影响。在以往情况下，大众传媒更多时候扮演着党和政府的喉舌。这些年来，随着社会的民主化进程及开放程度的提高，大众媒体能够在一定程度上对农民群体性事件进行报道；与此同时，不少村民开始借助新闻曝光的力量来达到解决问题的目的。除传统媒体外，新型网络媒体的快速发展也为农民环境抗争提供了更多的政治机会。网络动员相比传统动员，最大的优势就是动员效率高、传播途径多且对传统的权力屏障有所突破。农村由于受农民文化程度的限制，主要是一些具有一定文化水平的农民使用网络资源，这部分人也通常是环境抗争的行动者或主导人。农民对于网络的利用主要限于在论坛上发帖，或者进行网络投诉等方式扩大社会影响，进而使个体抗争演变为群体动员。
第三，环保法的逐步完善提供了农民依法抗争的行动依据。实行环境法治的最重要前提就是要有环境“良法”，如果没有科学、健全、完善的环境法律体系，就会严重影响生态环境治理效果。这些年来，我国政府不断完善环境领域的法治建设，使公民的环境权益得到了明显的改善。目前，我国环保法律体系主要包括宪法、环保基本法、环保单行法规、环境标准以及其他部门法中有关环保的法律规范。以农民环境抗争典型案例中的血铅事件来说，与其直接相关的代表性法律法规就有1989年颁布施行的《环境保护法》、1986年颁布的《土地管理法》、1996年修订的《土地违法案件处理暂行办法》、2007年颁布的《环境信息公开办法（试行）》等。这些法律法规为村民环境维权提供了行动依据，尤为重要的是，村民在抗争实践中切身体会到了如何运用法律手段来维护自身的合法权益。
（二）有影响力的主要社会资源
第一，社会精英的帮助。在中国社会发展过程中，由于资源和利益在不同群体之间的再分配，以致社会结构呈现出一定程度的断裂现象。与这种断裂现象联系最突出的表现就是作为社会弱势群体的农民与其他社会群体尤其是社会精英产生了一定的隔离。随着改革的深入，以知识分子为代表的社会精英开始关注社会政治的发展，努力参与社会事务。在农民环境维权事件中，一些知识精英，为了政治、经济或社会影响等各种目的而介入其中。由于知识精英们在“话语权”、“专业知识”等方面的优势，他们的介入能够使农民环境抗争事件产生较大的政治效应，进一步提高了这类事件的能见度与影响力。
第二，环境非政府组织的帮助。改革开放以来，随着我国公民社会的发展，环境非政府组织逐渐成为国内环境治理与保护中一支不可替代的重要力量。由于环境非政府组织在制度上与国家分离，因而其权威来源与国家不同，它所依靠的是由“道义、规范、知识和信息而产生的权威，是一种‘软权力’”。这就使环境非政府组织可以充分利用自身的特点与优势来协调政府与公众及其他治理主体间的分歧，防止维权事件的扩大。这些年来，环境非政府组织成为农民环境维权的一支重要外援。如在云南怒江水电开发争论中，底层群体的沿江村民就是在环境非政府组织的帮助下，通过以出席国际会议的方式来表达他们在水电开发中的利益诉求。目前我国的环境非政府组织在农民环境维权过程中主要提供诸如信息援助、专业知识培训、法律诉讼指导等智力外援。
（三）政府间关系的分化
中国政府间关系与其他国家相比，体现出一种独特的模式。“一方面，不同层级政府之间的利益是高度一体化的；另一方面，不同层级政府之间又出现了不同程度的利益分化，呈现出一种多权威中心的特征。”受市场经济体制的影响，不同层级的政府间是存在着利益差异的。在环境治理中，由于中央政府代表的是国家的整体利益，因而其环境治理行为更加注重实现全局和长远的利益目标；地方政府最根本的效用偏向于追求政绩最大化及地方经济利益最大化，这就使得政府间纵向关系中存在着利益的冲突。另外，省级以下环保机构实行垂直管理的行政体制改革也使得地方政府与地方环保部门间存在着横向关系的利益分化。这种多权威的利益结构为农民环境抗争行动增加了政治机会。政府间关系的利益裂痕越大，地方政府为追求局部利益而破坏环境的合法性就越小。所以说，政府间关系的分化既减低了农民环境维权风险，又为维权者供给了合理的行动依据。
（四）政府处理冲突的理性态度
政府处理冲突的理性态度也是一项重要的农民环境抗争的政治机会因素。改革开放初期，政府往往以对待敌我矛盾的思维方式和方法对待民众维权行动。随着社会的发展，政府在对待民众维权实践上渐趋理性化。政府开始认识到在社会转型过程中出现各种形式的社会冲突是不可避免的，民众维权事件的发生并不是对抗性的敌我矛盾，而是人民内部的矛盾。特别是进入21世纪以来，中央政府为落实构建和谐社会与环境治理的战略任务，对农民环境维权行为的态度发生了根本性的变化，农民维权不再被认定为“闹事”，只是因为其环境权益受到侵犯而引起的反应，因而严厉禁止各级政府粗暴对待农民。这一姿态明显影响到地方政府及基层民众的心态。对地方政府来说，传统的硬性手段既违背了中央规定，又破坏了和谐稳定的社会秩序，只能用其他方式来摆平农民的诉求；对农民来说，政府处理维权行动态度的变化极大地舒缓了他们对于维权后果的担忧，这也是导致产生很多维权专业户的一个重要根源。
三、转型期农民环境抗争的政治限制因素
政治限制一般是指在政治过程中妨碍抗争者达到目的的因素，这也是当政者镇压或化解民众抗争行动的能力与手段。由于政治限制对社会运动的影响要比政治机会大，所以农民在环境抗争中对它的反应要比政治机会更为强烈。激发农民采取体制外维权行动的条件有时并不体现为政治机会，而很有可能就是政治机会的欠缺。农民环境抗争是政治机会与政治限制之间交互作用的外在反映，如果农民在环境权益受损的前提下，既有政治限制的阻碍又能感受到政治机会的存在，抗争行为就易发生。
（一）政治通道的有限性
第一，农民环境权保障性的不完善。“环境权是公民最基本的权利之一，是指每一个公民都享有适宜健康和良好生活环境的权利，包括环境的占有权、使用权、知情权、参与权、索赔权等。”21世纪以来，我国颁布施行的相关环保法规都对公众的环境参与权和知情权做了明确的规定。参与环境治理是公民环境权得以保障的体现，包括宪法在内的相关法律法规为公众参与环境治理提供了法律依据，但对公民怎样行使环境权缺乏明确规定。从这些年来村民在环境维权中“讨说法”的表现来看，村民之所以奋起抗争，除了环境污染、破坏危及其基本生存与生活条件外，很重要的一点就是要维护自身环境权益。除立法问题外，环境治理的司法实践也不乐观。环境民事诉讼由于成本高、效率低、难度大，对农民来说，在受经济条件、文化水平和相关专业知识限制的条件下，自然不愿通过司法途径解决纠纷。
第二，农民环境抗争的网络媒体渠道存在的弊端。互联网作为一种新媒体，既有利于维权民众直接民主愿景的实现，又因网络信息的可操控性而容易导致其缺乏权威性和公信力。在网络空间里，任何人都可以自由地表达自己的观点和见解，这就为一些别有用心的组织或个人提供了机会。这些组织或个人通过对信息进行加工，从而在网上发布虚假信息，或歪曲事实进行宣传和煽动。由这种失真的网络信息煽动起来的公众情绪，容易激化社会矛盾，从而使维权行动偏离了抗争的初衷。例如宁波镇海PX项目村民集聚事件中，就因有人在微博上散布警察在事件中乱抓人、乱打人的谣言而激化了群众与地方政府间的矛盾。另外，政府有时也会用网络风险管理手段防止网络舆论向偏激、极端等方向发展。
第三，农民环境抗争制度供给作用的微弱。就以信访制度为例，信访本是指包括农民在内的公民或其他组织通过走访、书信等形式向各级政府提出诉求，然后由有关行政机关依法处理的活动。但农民一般认为通过书信等方式提出的诉求不能引起政府部门的充分重视，因而更喜欢与政府官员面对面直接交流，这样一来，“信访”的重心偏向“上访”。由于上访制度在设计与实际运作过程中存在着诸多缺陷，以致农民通过上访方式来环境维权的作用不甚明显。中央政府既要求对正常上访群众不能压制、阻截，又强调不能越级上访、集体上访，且对基层政府的投诉最终又返回由基层政府处理，利益冲突如化解不了就有进一步升级的可能性，容易酿成群体性事件。如浙江东阳市画水镇农民因环境污染向基层政府多次上访无效后，激发了游行示威活动。
（二）主要社会资源影响力的有限性
第一，农民环境抗争社会精英介入的有限。当前中国式的维权抗争行动与西方社会运动相比，最大的差异就在于其背后没有大型话语和意识形态的支持，只能停留在经济和利益层面，抗争主体是如此，本应是农民环境抗争重要帮手的社会精英也是如此。利益是个人或社会团体政治参与动机中最具激发力的因素。由于农民环境抗争行为与社会精英的自身利益并没有直接关联性，因而其参与动机并不强烈；另外因体制因素和政治参与制度化问题，相当部分社会精英认为自己的参与对抗争行为结果没有任何意义，使他们的政治效能感严重受挫，从而更不愿意参与此类政治活动。这也是为什么在农民环境抗争行为中，社会精英除了表达同情外，实际上对农民的帮助极其有限。除此之外，在中央密切关注环保、农村和维稳的大背景下，一旦农民环境抗争事件引起社会反响，权力高层及上级政府必定会迅速介入平息矛盾和纠纷，不会给其他社会资源的介入留下机会空间。
第二，环境非政府组织对农民环境抗争的保守态度。这些年来，我国环境非政府组织虽然发展迅速，能力也得到了一定程度的提升，但由于受控制性“双重管理体制”的影响和资金的制约，其表现出对政府的严重依赖性。面对强势的政府及与政府合作的利益诱惑，环境非政府组织是难以保持住自己社会组织的宗旨的。这种状况使得我国的环境非政府组织虽然得到了一定的社会认同，但并未增加其与政府及政府各部门进行讨价还价的资本。在当前中国“强政府、弱社会”的现实情况下，农民环境权益诉求问题的最终解决还是取决于政府的态度。鉴于环境非政府组织与政府在力量上的巨大差异，环境非政府组织要实现自己的诉求就必须尽量避免参与具有政治敏感性的环境抗争活动，通过取得政府的信任与认可来实现与政府的良性合作。
（三）基层政府环境治理能力的有限性
由于利益和制度原因，对我国不同层级的政府来说，其环保激励程度是存在差异的。和中央相比，地方政府更多追求的是地方的利益。为了追求地方利益，特别是政府自身的利益，许多地方政府不惜以破坏环境、浪费资源为代价来促进经济的增长。对于取消农业税后的农村基层政府而言，其自利、短视行为更为突出，大部分农村乡镇将招商引资作为政府的主要工作。为了招商引资增加财政收入，农村基层政府主动减低环境准入标准，引进一些高污染型企业，对环保制度的执行也仅走过场，甚至有时还会干扰环境执法部门对污染企业的环境监督和检查。另外，由于企业环境信息透明度、公开度的严重不足，也容易导致维权农民对企业和基层政府强烈的不信任感。从这些年基层政府对待维权农民的策略来看，表现出了其很强的权宜性。当抗争影响不大时，主要通过哄骗、收买和打压等方法对待民众的不满；当抗争矛盾激化引起上级政府及社会重视时，则被迫对污染企业采取限产、停产等措施来缓解民众与企业间的矛盾；等督促风头一过，污染企业又恢复正常生产。基层政府的这种环境治理态度和行为模式不可能从根本上解决农民的环境维权问题。
四、政治机会结构要素对农民环境抗争行为的形塑
政治机会结构是社会运动的政治环境，在社会运动实践中，其结构性要素的改变可为社会运动参与者提供机会窗口，进而会影响参与者行动策略的选择。农民环境抗争受外部政治机会与限制因素的深刻影响，只能在政治限制的条件下通过寻求政治机会来实现政治参与目的。由于政治机会因素与政治限制因素的不平衡或变化存在于不同阶段和不同政治条件下，所以农民环境抗争行为的发生难以预判。基于这种认识，结合农民环境抗争行为的现实情况，我们可以将政治机会结构要素领会为预示农民环境抗争发生的系列重要线索。这些线索塑造着农民环境抗争的有限诉求、行动策略和抗争结果。
（一）农民环境抗争对媒体的高度依赖
媒体介入农民环境抗争的作用是由政治机会结构的可变因素决定的。21世纪以来，媒体有关环境污染的报道不但数量大幅上升，而且负面报道也大大增加。在互联网上，关于农民环境抗争事件的各种信息更是不胜枚举。不少村民开始借助媒体作用以达到解决问题的目的。例如在一些农民环境抗争的典型案件中，媒体的确曾产生过巨大的作用，包括引起上级政府及领导关注、社会精英介入、保护上访者等方面。尽管如此，但政府仍可通过特定手段对关涉敏感性的政治事件进行控制，这又在某种意义上限制了媒体对农民环境抗争事件的介入。除了传统媒体，以互联网为基础的新媒体正依据自身特征重新塑造着新的信息秩序和信息空间，能够有效突破社会管理和控制的限制，为提升抗争行为影响力提供了良好的政治机会。在农民环境抗争事件中，一些精英已经能够利用网络媒体来主导维权话语权。如在浙江镇海PX事件中，截至2012年10月25日下午1点，其相关新闻信息中的网络论坛就有5440篇，微博达到了223822篇之多。媒体的广泛介入给地方政府造成强大的舆论压力，这成为抗争事件得以解决的转折点。但是，新媒体与传统媒体一样，不可能成为化解社会矛盾的制度化通道；另外，新媒体的负面作用也会影响到农民社会资源利用的效果。
（二）农民环境抗争方式的理性维权与暴力冲突共存
农民环境抗争是在政治限制条件下发生的，这种活动是农民通过约束自己行为去实现维护环境权益方面的“去政治化”目标的。农民抗争行为是在法律框架里寻求政治机会，在具体行动上则以不反对国家政权为诉求目标来获取维权行为的合法性。“正是农民对法律和政策的精深了解和恰当运用，使得他们的抗争不仅仅是‘合法的’，而且是‘依法’的。进行依法抗争的农民总是根据现行的法律和政策指出，他们面临的种种困难根源于干部对某些政策和法律的忽视或违规。”此外，农民总是依据中央政府的法律或政策发起抗争行为并提出他们的政治诉求。如国家对环保的重视以及颁布的环保法规使农民体会到环境抗争的政治正确性；国家对“三农”问题的重视强化了农民对解决农村问题的期待；和谐社会建设则舒缓了农民对抗争行为的“合法性困境”的担忧。在此境况下，村民能不能接受足够的信息、领悟国家意志从而改变他们对政治机会的主观感知是影响其维权行动的重要因素。当然，农民在政治限制条件下进行维权活动，并不是说他们不会突破理性抗争而采取暴力行为，如果农民的合法权益受到污染企业损害但又得不到政府帮助，在维权无望的情况下只好采取诸如街头抗议、阻断交通、阻碍企业生产等体制外手段来抗争了。
（三）农民环境抗争动员的非典型草根化与部分群体化相结合
农民环境维权行动中的动员呈现出“草根动员”的重要特征。“草根动员”是社会弱势群体中的积极分子为维护自身及周边其他弱势者的利益，把投入动机不及他的人组织起来，共同加入利益表达的行动过程。农民环境抗争中，虽然出现了草根精英，但他们的动员努力并不十分明显。在众多的利益受损者中，草根精英之所以能成为维权带头者，大多是因为他们具备普通农民所不及的素质和能力，或者有一定的公民精神与勇气。也正是因为具备了这些特征，周围其他权益受损者才会赋予他们较高的声望和社会评价，对他们也有更高的期待。所以在很多情况下，维权精英的带头情感是被他人制造出来的。为避免遭受打击报复和利益受损，维权精英的动员作用大多仅限制于最初唤醒村民的受危害意识和协调村民对污染企业的要求。由于缺乏群体社会运动的宏观导向，村民的环境抗争往往表现出强烈的感性色彩。推动农民维权的主要动力是“以气抗争”，即农民合理诉求被污染企业或地方政府拒绝后憋着的一股气，其目的就是要争一个“理”字，这种“气”、“理”通过村民间的相互散播在客观上起到了重要的动员作用。
（四）农民环境抗争结果的有限性
当前农民环境抗争是弱者为了解决自己环境权益问题的“依法维权”，但由于受政治限制的影响，因而其抗争结果难以达到预期目标。制度化的政治参与渠道是解决农民利益诉求的基础，否则农民环境权益保障机制建构的合法性与长效性就难以做到。事实上，政治组织的变异性及政治体系的自主性等问题导致现实农村政治的制度化程度并不高。这种现状体现在村民环境权益诉求方面，就是他们并不享有充分的制度化通道来表达自己的意见，特别是当村民意见与地方政府相异时；在多数情况下，地方政府很难在政策决策和法律程序等方面做出有效回应。可以说，地方政府对农民环境抗争行为的反应在很大程度上是平息社会矛盾的“权宜之策”，再加上法治手段的欠缺，使得农民环境抗争结果很难步入制度化轨道。另外，农民环境维权的真正目的主要在于受损利益补偿，并不在于环境保护与治理自身，这也在一定意义上削弱了农民环境抗争的结果。
五、结语
任何单一的政治机会因素都不能促成农民环境抗争行为的产生，只有将这些政治机会变量聚合成统一的宏观政治机会结构，才能影响农民维权行为的发生与发展。由于政治限制因素的客观存在，政治机会结构在一定程度上又成为农民维护环境权益的障碍，导致政治机会结构并没形成能吸纳农民参与的环境治理机制，也没形成能有效协调政府与农民权益诉求间的渠道，所以容易产生农民环境抗争事件。尽管政治机会受限制因素的制约，但因政治机会自身的动态性，使得维权农民和抗争行为通过创造机会来突破各种限制因素，所以说农民环境抗争要想取得实效，必须要把握好政治机会。农民环境抗争行为的发生依赖于农民环境权益状态和政治机会结构状况，因而我们既要保障农民的环境权益，也要完善农民环境权益诉求的政治机会结构，逐步推动农民的利益表达和政治参与等政治行为回到制度化的轨道上来。
作者简介：李兴平，兰州财经大学马克思主义学院副教授
中国乡村发现网转自:《宁夏社会科学》2018年第1期
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