摘要：村干部腐败的滋生蔓延污染基层政治生态, 其根源在于民主选举、民主决策、民主管理和民主监督缺乏配套和整合。整治村干部腐败的关键在于促进村民自治权利的发育和整合, 要建立民主公开的选举机制, 防止村干部“带病上岗”;建立反映民意的决策机制, 遏制村干部滥用决策权;建立多元参与的管理机制, 规范村干部廉洁从政行为;建立制约有效的监督机制, 监督村干部权力的行使。
随着新农村建设和城镇化步伐的加快, 近年来的村干部腐败不仅形式多样, 而且呈现出愈演愈烈之势。2016年2月, 中央纪委监察部网站通报的125起侵害群众利益的腐败案件中, 涉及村干部腐败的约占40%。正如习近平所言:“微腐败”也可能会成为“大祸害”, 它损害的是老百姓的切身利益, 啃食的是群众的获得感, 挥霍的是基层群众对党的信任。[1]正所谓“蝇贪”“蚁贪”, 其害如虎, 对待村干部的“微腐败”不能有“微态度”, 必须打通反腐败向基层延伸的“最后一公里”, 坚决整治侵害基层群众利益的不正之风和腐败问题, 营造良好的基层政治生态, 增强基层群众正风反腐的获得感。
一、村干部腐败的滋生蔓延污染基层政治生态
村干部腐败导致基层政治生态污染主要表现在以下方面。
第一, 换届选举, 徇私舞弊。这类腐败行为不但破坏选举秩序, 也严重影响换届工作的风清气正, 进而污染一个地方的政治生态。当前, 村干部竞选人的拉票行为已由过去个人偷偷摸摸的隐蔽行为, 发展到有预谋的半公开行为甚至公开行为。[2]
第二, 利用职权, 谋取私利。有的通过非法手段贪污国家支农惠农、精准扶贫专项资金。有的在出售、转让集体资源及城镇化改造过程中, 利用职权之便侵占相关款项或者优亲厚友。有的担任农村各类经济组织的负责人, 官商一体, 借机腐败。
第三, 作风粗暴, 飞扬跋扈。一些村干部“官本位”思想浓厚, 习惯于“一言堂”, 独断专行, 有意规避村民监督。更有甚者, 为了一己之私, 与当地的黑恶势力勾结, 在征地、拆迁等过程中打压村民, 与民争利。
第四, 拉帮结派, 同流合污。在农村地区, 选人用人往往热衷于任人唯亲, 以领导的个人感情、亲疏远近来进行组织考察和人选推荐。这种任人唯亲、对上负责的做法, 极易形成“圈子文化”、山头主义, 使利益相关者同流合污。
二、村干部腐败源于“四个民主”缺乏配套和整合
首先, 选举制度不健全, 民主选举难运作。基层民主选举是“四个民主”的首要环节。民主选举能否有效运行, 直接关系民主决策、民主管理及民主监督的实施效果。当前, 由于村干部选举制度的不健全, 既降低了村干部队伍的整体素质, 又为村干部的腐败埋下了祸根。一是选拔任用制度过于陈旧, 降低了村干部的代表性。在选拔和任用村干部的过程中, 很多地方仍延续“就地取材”“前任指定”“政府内定”等老模式来选拔和任用村干部, 而“公推直选”“德才兼备”等新方式和新要求并未得到落实。民主选举走过场, 使当选的村干部认为自己的权力来源于上级内定及自己的人脉关系, 由此导致村干部的代表性降低。代表性降低的直接后果就是村干部更多地关注如何高效完成乡镇政府委派的任务, 往往习惯于行政式管理, 较少考虑村民的意愿。二是, 家族势力干涉村干部选举, 破坏选举的公正性。部分村庄尤其是富裕村的村委会换届选举实际上已经蜕化为强势家族通过利益允诺、权钱交易、暴力威胁、丑化对手、制造无效选举等非法手段谋求选举胜利的过程。[3]一旦这些受家族势力支持的村民当选村干部, 他们并不是怀着“为村民服务”的心态从事村务管理, 而是抱着“大捞一把”的私心, 为自己及所代表的家族谋取不法私利。
其次, “家长制”作风严重, 民主决策难实现。在农村地区, 受传统“官本位”思想的影响, 村干部的民主法治意识较为淡薄, 习惯于以“当家人”的身份自居, 将自身凌驾于广大村民之上, 涉及村公共事务的决策往往独断专行。《村民委员会组织法》仅仅规定了村委会每届任期3年, 并没有规定村干部的任职年限, 由此导致一些村干部可以连续任职好几届, 直到由于年龄或违纪审查等原因才卸任。相关法律法规缺乏对村干部任职年限的限制, 既助长了村干部的“家长制”作风, 也为其掩盖贪腐行为提供了便利。另外, 村民自治主体的缺失, 也是民主决策难以实现的原因之一。在城市化进程加快的背景下, 大量的青壮年村民进城务工, 留守村民大多是一些老人、妇女和儿童, 他们受自身能力和水平的限制, 往往不能很好地行使民主权利, 这便为村干部主导村务决策提供了条件。这样一来, 村民自治主体实际上就由广大村民异化为少数村干部, 村民自治也就异化为村干部自治。
再次, 权力过分集中, 民主管理难落实。民主管理是“四个民主”中唯一授权给村委会行使的权力, 内容大多与国家政策的落实相关。《村民委员会组织法》规定, 乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。但现实中, 乡镇政府仍习惯于以过去的领导方式来对待村民自治, 认为村委会是乡镇政府的“腿”, 是自己的行政下属, 习惯于行政指挥。为了使村干部更好地完成行政任务, 乡镇政府对村干部进行了权力授予和变相施压, 以使村庄利益服从乡镇利益。这种隐蔽性的权力授予, 使村干部在获得村庄自治权的同时, 也具有了体制内的行政权。[4]村干部权力来源的“双重性”带来的后果是:在异化的“领导与被领导”的关系下, 村干部会通过贿赂来打人情牌、走关系, 搞好与乡镇政府的关系, 这便为村干部的腐败提供了动力。而乡镇政府人员则与村干部结成利益共同体, 甘愿利用自己的人脉为村干部充当“保护伞”, 妨碍对村干部腐败行为的查处。另外, 一些地方的村党支部书记和村委会主任“一肩挑”, 主要的村干部尤其是村党支部书记包揽一切事务, 管理权过分集中, 导致民主管理机制弱化。“一肩挑”虽然有利于协调推动工作, 但也使本来在组织程序上可以相互监督的村“两委”成员在身份上模糊了, 更容易形成“一言堂”。
最后, 监督体系不健全, 民主监督难奏效。村级民主监督主要通过村务公开制度及村务监督委员会来实现。但在实践中, 两种方式并未有效发挥监督功效。其一, 村务公开走过场, 村民缺乏知情权。村干部为了有效规避监督, 往往会选择性地公开村务信息, 公开的内容大多是一些广大村民并不关心的、无关紧要的事项, 对于村民想知道的、涉及本村重大发展的、与村民权益密切相关的事项, 村干部往往不公开。这就为村干部“暗箱操作”、优亲厚友提供了机会。所谓的“公示墙”“明白纸”, 在村民心里也就变成了“糊弄墙”“糊涂纸”。[5]其二, 村监会设置不合理, 民主监督流于形式。村民对村干部的民主监督主要是通过村监会来实施。但实践中, 村监会的成员、监督活动的开展多在村“两委”的领导下进行, 致使村监会没有足够的能力和资源对村干部进行监督。另外, 由于缺乏对监督内容、监督程序、违规惩戒、结果公示等的明确规定, 致使村监会的监督工作具有较大的主观随意性。这些问题的存在导致村监会对村干部的监督效率较低, 最终沦为流于形式的监督工具。
三、整治村干部腐败的关键在于促进村民自治权利的培育和整合
从“四个民主”的角度来看, 要解决村干部的腐败问题, 就应充分调动村民自治的内生动力, 真正赋予广大村民选举权、决策权、管理权、监督权, 将村干部的权力置于村民自治的“四权同步”的整体程序中, 用村民的自治权利制约和监督村干部的权力。
一要建立民主公开的选举机制, 防止村干部“带病上岗”。民主选举是基层民主的前提和基础, 是村干部权力合法性的来源, 必须在村干部的入口关和出口关进行严密监督, 保证选出的村干部是德才兼备、符合民意的。入口关方面:一方面, 要通过村民 (代表) 会议将村干部候选人的标准、筛选程序以村规民约的形式确定下来并进行公布, 自觉接受广大村民的监督, 坚持竞争择优。另一方面, 村监会要加强对选举投票过程的监督。村监会自换届选举开始之时就要对整个选举流程进行全面监督, 监督重点在于投票程序是否合理、投票过程是否受到干预、投票结果是否反映民意, 保证选举结果的公正性。出口关方面:严格实行任期制和罢免制。《村民委员会组织法》明确规定了村干部的任职年限, 消除村干部长期贪腐的条件。通过村民 (代表) 会议对村干部定期进行民主评议, 只要发现严重违法违纪、背离民意的村干部, 就及时将其清除出村干部队伍。乡镇纪检机关要积极支持和配合民主评议工作, 对于触犯法律的村干部, 及时移交司法机关处理, 保证民主评议的有效性。党的十八大以来, 习近平一再强调, 用人腐败是最大的腐败。用人腐败必然导致用权腐败, 一系列的腐败案件, 选人失察、用人不当有着不可推卸的责任。因此, 必须建立完善的基层民主选举制度, 把好村干部的入口关和出口关, 真正选出素质过硬、德才兼备、事业为上、公道正派、敢于担当的人担任村干部。
二要建立反映民意的决策机制, 遏制村干部滥用决策权。民主决策是基层民主的关键, 是体现村民自治的关键一环。民主决策面临的最大威胁是:村干部习惯“一言堂”, 架空真正的决策机构——村民 (代表) 会议, 使村民自治蜕变为村干部自治, 这显然与村民自治的精神背道而驰。所以, 当务之急就是要重塑村民 (代表) 会议是最高决策机关的地位, 规范决策程序, 约束村干部的决策行为。正确的程序应是:村委会将决策事项告知村民代表及广大村民, 由村民代表征集村民的意见——通过村民 (代表) 会议对议题进行决议, 并将结果进行公布, 村民 (代表) 会议及村监会定期听取村委会执行决议的情况, 并公布评议结果。另外, 以制度创新提高村民 (代表) 会议的效能, 实现村策民定的规范化也是必要之举。《村民委员会组织法》规定, 村民代表会议由村委会召集。这一规定违背了村民自治的逻辑, 使村民 (代表) 会议明显受制于村干部, 难以有效发挥其职能。因此, 可以考虑设立村民 (代表) 会议的召集组, 相当于村民 (代表) 会议的常务委员会, 其成员从村民代表中选出。在村民 (代表) 会议闭会期间, 该召集组负责收集民意, 若发现腐败的村干部, 可以及时召开村民 (代表) 会议, 合法罢免不称职的村干部。通过这一制度的创新, 来理顺村民 (代表) 会议与村委会之间的关系, 化解村干部领导村民 (代表) 会议的逻辑矛盾。
三要建立多元参与的管理机制, 规范村干部廉洁从政行为。有效制约村干部权力, 规范村干部廉洁从政行为, 必须从转变管理方式和加强管理监督入手。转变管理方式是民主管理应关注的重点。由于行政权对自治权的过分干预, 村干部往往习惯于单向的行政式管理, 这显然与现代治理理念不相符合。现代治理理念要求管理方式的上下互动和管理主体的多元参与, 因此, 有必要建立健全村务管理的多元参与机制。在不断完善“四议两公开”的民主管理制度的同时, 要积极创新基层民主参与方式, 为广大村民参与村务管理提供条件。目前, 各地自主探索的基层协商民主制度, 对于完善农村治理结构, 实现村务管理的多元参与, 推动村务管理方式的转变, 具有重要意义。推动农村决策的科学化、民主化, 是基层协商民主的本质要求。基层协商民主始终坚持“民事民议、让民做主”的原则, 在涉及村民重大利益的公共事务上, 组织村民进行广泛协商、平等交流, 充分考虑各个利益主体的诉求, 努力寻求民意的最大公约数, 增强决策的民意基础。四川成都的村民议事会、浙江温岭的民主恳谈会等都是采用协商、对话的方式进行村务管理, 对打破村干部的“替民做主”具有重要意义。村务管理过程是最易滋生村干部腐败的沃土。因此, 乡镇政府及村监会在村务管理过程中要充分发挥监督职能, 监督重点在于村务管理是否有多元主体参与、管理方式是否有协商对话、管理过程是否以民意为依归。
四要建立制约有效的监督机制, 监督村干部权力的行使。“四个民主”中, 民主监督是基层民主的保证。也就是说, 民主选举、民主决策、民主管理只有在民主监督的保驾护航之下, 才可能实现。而民主监督的有效发挥, 在于保证监督的独立性和群众性。民主监督的独立性, 首先要求村监会的独立性。根据《村民委员会组织法》规定, 村民监督委员会是专门设立的村级民主监督机构, 是独立于村党支部、村委会的村级“第三委”[6]。坚决杜绝村“两委”对村监会的干预, 保证村监会的独立性是发挥其监督职能的首要前提。所以, 村监会成员必须由村民 (代表) 会议选举产生, 排除村“两委”成员兼任, 选拔那些品行端正、坚持原则的村民到村监会任职。乡镇政府要根据《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》, 督办村监会的制度化、规范化建设状况, 并将其作为村干部的政绩考核指标;参照村“两委”成员的财政补贴数额, 对村监会成员进行财政补贴, 从而调动广大村民的参与积极性。民主监督的群众性则表现为广大村民参与监督。村庄公共事务纷繁复杂, 而村监会的人员和资金有限, 要实现对党务和村务的全方位监督, 显然是有心无力。广大村民共同参与监督, 可以有效弥补村监会人力不足、资金有限的窘境。
村干部腐败源于基层选举机制, 又藏匿于基层决策、管理过程中。因此, 对村干部腐败的治理必须从“四个民主”入手, 通过激发广大村民参与村民自治的内生动力, 促进“四权”同步和整合, 以村民自治权利制约和监督村干部权力才是治理村干部腐败的有效之策。通过“四个民主”有效配合, 在自治体内部对村干部权力进行制约和监督, 而乡镇政府则从外部对村干部的权力进行监管和问责。通过这种内外配合, 可以共同遏制发生在群众身边的不正之风和腐败现象, 共同维护村庄良好的政治生态。
中国乡村发现网转自：领导科学2018年11期
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