摘要：在乡镇治理中, 各种“下乡”举措失灵导致乡镇“缺治”的问题说明, 推动“治理下乡”是必要的。通过将现代治理理念与中国治理实践进行技术整合, 以实现乡镇政府理性化为基础, 以构建乡镇治理格局为目标, 推进乡镇治理现代化是时代之需。乡镇治理现代化的内涵和标准是乡镇政府职权科学化、组织科层化、行为法治化以及治理主体多元化、治理手段现代化和治理过程民主化。实现乡镇治理现代化, 要坚持将乡镇治理作为国家治理的基础和重心的战略定位, 形成顶层设计与基层实践的良性互动;要坚持用合作治理思维取代行政垄断思维, 将政府的政绩、社会的稳定与居民群众的获得感有机统一, 实现共治基础上的乡镇共荣和成果共享;要修订和落实关于乡镇政府职权的法律规定, 理顺乡镇政府与乡镇党委、人大和县级政府的关系, 促进乡镇政府职能配置科学化、机构设置合理化和行政行为法治化;要加强乡镇社会治理, 强化公共服务能力, 实现乡镇治理与基层群众自治的有机衔接。
当前, 我国共有乡镇31800多个, 户籍人口超过8亿, 常住人口近6亿人。乡镇政府数量庞大, 在我国“三农”问题治理和工业化、城镇化、农业现代化中扮演着重要角色。但是, 随着城市化进程的推进, 农村人口加速向城市转移, 伴随着城镇化进行的工业化也使得不少农业从业人员转变为工业和服务业从业人员。因此, 农村人口大幅减少, 乡镇政权运行的人口基础发生了重大变化。同时, 农村的生产生活方式和社会结构也发生了深刻的改变, 特别是在免除农业税及农村土地“两权分置”和“三权分置”等一系列改革后, 农村土地流转和集约化开发利用全面铺开, 乡镇政府作为农业生产组织者、农村社会管理者和税收管理者的角色逐步蜕化, 乡镇政权运行的产业基础和社会基础也发生重大变化。这种变化必然要求乡镇治理实现转型。党的十八届三中全会提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革的总目标, 2017年中央又出台了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》, 明确提出要强化乡镇政府的公共服务功能, 推进乡镇治理体系和治理能力现代化。历经数十年的变迁, 乡镇治理进入了国家治理现代化这一新议程。习近平总书记在党的十九大报告中进一步明确了实现国家治理现代化的时间表, 并提出了乡村振兴战略, 对乡镇治理现代化及其经济基础进行战略部署, 明确提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”乡镇治理是国家治理的基础和重心之所在。乡镇治理体系是国家治理体系的重要组成部分, 是国家治理体系建构在乡镇展开的应然内容, 乡镇治理能力是国家治理能力在乡镇基层的直接体现, 是为乡镇居民所直接感知的国家治理能力。也就是说, 实现乡镇治理现代化是实现国家治理现代化的重要内容和基础。在这样的背景下探讨乡镇治理现代化具有重要理论价值和现实意义。
一、迈向治理现代化:我国乡镇治理的历史回顾
我国现存的乡镇体制有其历史渊源, 本质上是现代国家建构过程中“政权下乡”的产物。传统中国确实存在“皇权不下县”的现象, 实行的是“县政乡治”。乡镇主要靠乡绅治理, 乡绅是县政与老百姓之间的中介者和斡旋人, 有些学者称之为“经纪人”。但除了被默认组织或帮助政府向乡村社会收取赋税的职能外, 其角色缺乏明确的官方规定。十九世纪末期, 这种“县政乡治”模式因为乡绅蜕化为“营利型经纪人” (通过向乡村社会多征税获取作为国家与乡村社会之间中介者的合理佣金) 或“掠夺型经纪人” (从收取合理佣金变为直接利用中介身份对乡村社会进行掠夺) 而异化为“经纪体制” (意指国家利用非官僚化的机构及人员代行政府的正式职能[1]) , 原有的国家权力深入乡村的渠道遭到深度破坏, 导致国家的权威在乡村缺乏施加影响的渠道和空间, 呈“悬空”之势, 形成了所谓“国家政权内卷化”现象[2]。随着科举制被废除, 帝制为民国所取代, 在此之前由科举而获得的士绅身份不再具有法理上的有效性和权威性, 乡绅仅凭社会惯性和历史延续而继续发挥着乡镇治理作用。但是, 随着新思想进入中国和近代革命向乡村扩散, 清朝遗留的乡绅群体逐步分化、凋零和蜕变, 乡绅的治理也受到严重冲击, 作为“四民”之首的“士”很快退出了历史舞台。国家政权开始了由县直接下沉到乡镇的努力, 用国家政权的触角延伸到基层填补经纪体制崩坏之后所留下的乡镇权力真空, 同时以此从乡村社会汲取现代国家建设所需资源。但由于官僚选拔体制在科举制废除之后没有及时新建, 民国的官员来源变得繁杂而欠缺规范, 科举时代的“士绅”被其他各种来路不明的所谓“绅”所取代, 理性官僚人员缺乏。与此同时, 民国政府乡镇官僚人员总数巨大, 导致组织运行成本极高, 为了弥补乡镇行政经费和官僚收入的缺口, 乡镇行政人员被默许对农民进行摊派或浮收[3], 使得官民关系紧张。乡镇官僚来源的鱼龙混杂和居高不下的组织成本导致民国时期国家政权整合乡村社会的努力难以成功。
中华人民共和国成立以后, 实行与计划经济相适应的“全能主义”[4]政治模式, 社会变成了“总体性社会”[5], 政治权力和行政控制无远弗届, 在农村建立起了经济、政治、社会高度统一的人民公社。至此, 国家政权延伸到了乡村的每一个角落, 乡村社会的治理被完全纳入国家政权范围。在其早期, 人民公社在稳定农村社会、进行意识形态渗透、为发展工业积累资金等方面发挥了积极作用, 但是, 随着时间的推移, 人民公社的治理绩效边际效应逐年递减, 人民公社的乡村治理模式难以为继, 不得不放弃。随着改革开放政策的确立, “政社合一”的人民公社体制逐步解体, 政社分开逐步开展, 通过“社改乡”建立了现在的乡级政权, 并在1982年通过的《宪法》中明确了乡级政权的法律地位。与此同时, 《宪法》也明确了要设立农村基层群众自治组织, 实现了乡和村的分离, 现行的乡镇政府体制得以建立。鉴于“社改乡”之后的乡镇和行政村数量过于庞大, 行政成本居高不下加重了农民负担, 从1986年开始, 我国又开展了旨在转变乡镇政府职能和减轻农民负担的“撤乡并镇”改革。此项改革的要点在于乡镇撤并, 减少乡镇数量。差不多与此同时, 我国又开始了县乡综合改革试点和健全农业社会化服务体系改革, 此项改革的切入点在于县对乡简政放权, 目的在于理顺县乡关系。这些体制改革结合2000年后开始的农村税费改革直至2006年全面取消农业税的税制改革, 对形塑当前的乡镇政府体制产生巨大影响, 使得乡镇政府与县级政府的关系、乡镇政府与村及村民的关系发生了一系列重大的变化, 也积蓄了诸多矛盾和问题。这些改革具有多个政策目标, 如统筹城乡发展、城镇化、工业化、农业现代化等等, 各个政策目标之间相互关联, 处理不好难免会发生冲突。在取消农业税的历史关口, 国务院提出推进农村综合改革, 其目标是在乡镇建立服务型政府和法治政府[6]。此后, 乡镇政府职能转变的方向被明确下来, 建设服务型乡镇政府成为政界和学界热衷的提法。在党的十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标之后, “乡镇治理现代化”这个内涵更广的表述开始取代“服务型乡镇政府”在政策文件和学术论文中的位置, 开始普及并得到认同。
从通过“社改乡”建立乡一级体制, 到通过“撤乡并镇”进行乡镇机构改革, 到理顺县乡关系, 再到转变乡镇政府职能, 最终经由建设服务型乡镇政府落脚到实现乡镇治理现代化, 这是我国40年来乡镇治理变革的简明线索。从裁并机构到转变职能再到治理现代化, 从改革外在的结构到改革内在的功能, 从单纯的乡镇政府改革到乡镇整体改革, 体现的是我国乡镇治理改革的逐步深化。在这一过程中, 各种国家政权建设的要素不断“下乡”, 以实现国家权力对乡土社会的渗透和整合。比如, 通过“政党下乡”[7], 将分散的农民网罗进政党组织, 提高其政治意识, 进而将传统的乡绅社会改造成现代政党领导的政治社会;通过“行政下乡”[8], 将行政任务通过命令的形式介入到农民的生产生活之中, 实现对乡村资源的动员;通过“政权下乡”[9], 在乡村建立基层政权组织, 政权的行为可以直接到达农民;通过“政策下乡”[10], 将政策输入到农民的生产生活中去, 用权力集中渗透促使农村社会规范化, 增强农民对党和国家的政治认同;通过“法律下乡”[11], 力图用法律机构向乡村延伸和乡镇基层普法等手段构建统一的法律制度, 在传统礼俗社会解体之后建立法治乡村社会;通过“服务下乡”[12], 在服务中将国家权力软性渗透到乡镇居民的日常生产和生活之中;通过“宣传下乡”[13], 强化农民的阶级、政党、国家等意识, 用以取代其地方和家族意识。通过上述种种“下乡”手段实现国家权力对乡土社会的渗透和整合之后, 国家政权在乡镇一级的框架较为完整地建立起来, 乡镇已经在名义上和实质上都被国家化了, 被纳入了国家政权体系, 对乡镇的“统治”和管理已经实现, 这是中国国家政权建设的一大成果。
但是, 各种“下乡”如何在乡镇和农村扎根, 还存在很多尚未解决的问题, 乡镇政权的有效运转也存在诸多仍待解决的问题, 其根本原因在于传统管制思维主导下的乡镇公权力单向度行使, 使乡镇政治从形式上呈现出“有政权缺治理”的“缺治”困境。
二、“下乡”失灵:管制思维下的乡镇“缺治”困境
不断进行的乡镇改革, 本身就是乡镇一级的国家政权建设工作并未彻底完成的证据。在改革进程中, 甚至出现了“乡镇政权悬浮化”[14]和农村群体性事件层出不穷等问题。在管制思维下, 乡镇公权力单向行使虽然解决了一些问题, 但也导致了更多的问题。国家对乡村社会进行渗透的各种“下乡”, 甚至导致乡镇治理体系破碎不堪, 以此为基础的治理能力严重不足, 使得乡镇处于“无缺”的状态。
1.“政党下乡”的困境
“政党下乡”的目标是要通过政党向乡村的延伸和渗透, 将“一盘散沙”的乡土社会整合为一个高度组织化的政治社会, 让党组织成为乡村治理的权力主体, 替代传统乡村社会的精英治理体制[15]。然而, 实践的结果并不如意。一是农村基层党组织建设薄弱。农村党组织有效覆盖面不足, 组织力低下, 普遍存在缺人、缺钱、缺办法等问题, 甚至出现“弱化、虚化、边缘化”的困境, 严重影响了其政治功能的发挥。二是“政党下乡”被部分地方精英裹挟, 缺乏民意基础。能力强、经济条件好、有知识文化的农村精英往往主导农村基层党组织, 甚至将专断、粗暴等作风带入党内, 使党内民主受到破坏, 也使得党组织脱离群众, 群众路线难以贯彻, 有些地方的群众甚至只知道“强人、恶人和富人”, 而不知有党组织。三是党的农村基层组织与村民自治组织的关系仍需要理顺。在实行村民自治后, 行政村普遍建立了“两委”组织, 但村级党组织与村民自治组织关系时有混乱。村党组织常常越俎代庖地管起村务事宜, 加剧了村民自治行政化, 实质上导致了对农村基层自治和对农村基层党建的双重破坏。中国政府公信力研究中有一个“差序政府信任”论, 强调公民对行政级别较高政府的信任程度高于对行政级别较低政府的信任程度[16], 其中民众对乡镇党委和村党支部的信任度是最低的。
2.“政权下乡”的困境
“政权下乡”的宗旨, 一方面是要将散落于乡土社会的权力集中于国家, 另一方面又要将集中于国家手中的权力渗透到乡土社会, 从而改造、组织传统的乡土社会, 将政治上官民隔离的社会转变成官民一体的社会。[17]但是在实践中, 乡镇政权和乡镇政府建设中还存在许多问题。一是乡镇人大机关设置形式化。乡镇人大机关是位于农村基层的国家权力机关, 是农村居民行使当家作主权力的重要方式, 是支撑基层民主的重要政权组件。但是, 目前乡镇人大制度法治化程度不足、职责履行不到位、职权保障条件不完备、地位名不副实、行政化严重等是常见的问题[18]。乡镇人大设主席团, 但没有常设机关, 乡镇人大往往仅设置一名人大主席, 没有副主席和办事人员。这种设置不符合《宪法》及相关组织法的规定, 而且相关法律也没有赋予人大主席单独行使权力的工作机制[19], 无法真正履行权力机关的职责, 也无法发挥依法监督政府工作的作用, 其发挥的功能往往仅限于召集代表开会, 乡镇人大的权力在实质上被虚化、边缘化和形式化了。二是乡镇政府职权配置不科学。虽然在我国政治体制设计中, 乡镇政府是整个行政科层体系中的独立一层, 但在实际运作中, 乡镇的经济、教育、卫生、公安、司法、环保等诸多事权已经被县级政府统筹管理或被相关领域部门垂直管辖, 很多领域的行政执法权也被上收, 财政实行了“乡财县管”, 但是有关责任和任务却不断下放, 导致乡镇政府有事无钱, 有责无权。当前, 县乡关系畸形化, 权力和责任不对等、任务和财力不匹配、人力与任务不相称、行为与角色不协调等问题广泛存在, 乡镇政府“有责任无权利, 有要求无权力, 有任务无资金”的现象较为普遍。乡镇作为一级政府的能力严重不足, 已经不能作为完整独立政府承担职责了。乡镇作为“任务型机构”, 疲于应付完成上级的任务, 其思维也未能从追求管制的惯性思维方式中走出来, 乡镇基层社会也远未实现柔性治理和官民共治, 乡镇政府本来大有可为的公共服务和社会管理职能之履行也难以令人满意, 大大制约了乡镇政府治理现代化。
3.“行政下乡”的困境
“所谓行政下乡是指国家通过行政体系将国家意志传递到乡村, 从而将分散的乡村社会整合到国家体系”, [20]以实现国家对乡村的行政整合和有效治理。行政下乡虽然取得了一定成效, 但是在运作中也存在许多问题。一是乡镇行政权力越界, 特别是在行政许可中存在越权作为与违法作为。主要表现在没有法律规定的范畴里, 乡镇政府通过红头文件越级行使了一些行政许可权力, 甚至擅自颁发不在法定许可目录的许可证。二是对村自治组织实行行政化领导。从乡村关系看, 乡镇与村的关系模式是“乡政村治”, 即乡镇是一级政权, 村一级实行村民自治。在国家治理体系中, 乡镇政权是与村民自治直接联系的治理层级。但现实运作中, 乡镇往往越俎代庖, 用行政化的领导和命令取代村民委员会的自治权, 从而将村也在实质上纳入国家的行政体系之中, 逾越了法律的界限。三是乡镇政府行政受到乡村社会人情化特征的影响。部分本地公务员在原则立场和情感勾连之间无法从容不迫, 在“法理”手段与“情理”手段之间难以抉择, 无法依法行政。总之, 在传统管制思维的主导下, 乡镇政府习惯了行政权力的单向行使, 熟练于用行政权力解决一切问题, 甚至放任行政权力任性粗暴行使, 引起了官民关系紧张, 行政善治的目标难以实现。
4.“政策下乡”的困境
一般来说, 政策是政党或政府为实现一定目标和任务而制定的行动计划和行为准则。在中国语境下, “政策下乡”就是要通过各种具体政策, 将党和政府的意志贯彻渗透到乡村社会, 实现对乡村的善治。[21]但实践中可以看到, “政策下乡”仍有许多障碍。一是基层公务员和普通群众对国家政策领会不到位, 把握不准确。特别是一些乡镇干部在实践中长于处理琐碎的行政事务, 但政策解读能力不足, 对一些领会要求高的国家政策缺乏深入理解, 使得国家政策效果在乡镇基层大打折扣。这可以算是无意的政策效果折损。二是基层政府政策执行走样。在执行时采用政策变通、选择性执行, 甚至直接扭曲政策原意, 采取上有政策下有对策和不落实政策等行为, 导致上级政府政令在乡镇不畅通。这是人为有意的政策效果折损。三是面对政策冲突无所适从。乡镇是国家许多“条条”政策在执行末梢的汇集地。各个条条制定的政策不时有相互矛盾的地方, 出现“文件打架”现象, 乡镇工作人员在面对这种情况时会显得束手无策, 不知道该执行哪一条政策, 只有糊弄了事。
5.“法律下乡”的困境
“法律下乡”体现了国家依法行政、依法治国, 用法律制度整合乡土社会, 建构统一的法律制度共同体的努力, “但起源于工业和城市社会的现代法律下乡, 与根植于乡土传统的农村社会遭遇着碰撞和困惑”。[22]一是“信访不信法”。相比于对传统礼法信仰的数千年历史, 乡村社会对现代法律的信仰历史显然太过短暂。许多不具备现代法律意识的乡镇居民多基于传统皇权社会“告御状”的思维, 常常进行越级上访, 企望青天大老爷伸张正义, 而不信任对其相关案情具有管辖权的本地司法机构, 对法律和司法机构信心不足。二是“信礼不信法”。虽然受到逐步加强的社会流动的冲击, 但农村社会基本上还是一个熟人社会, 碍于“低头不见抬头见”的社会交往现实, 村民往往不将与其他人的矛盾诉诸法律, 而愿意请乡镇或村里有威望的人来评理。然而, 现在乡村社会的状况已经不同于往昔的礼序社会, 中间调解人本身的权威性是否被公认、其中立立场是否可信赖、其调解行为是否公正等都难以得到保证。三是“信软法而不信硬法”。法律不可能穷极社会生活的所有方面和细节, 而且任何矛盾的解决都依靠司法解决也是低效率高成本的, 所以必须有公序良俗弥补法律的这些缺点, 也就是需要有许多法学家所称的不依靠国家强制力保障实施的“软法” (如乡规民约) 来协同国家制定的硬法, 从法律上实现对乡村社会“软硬兼施”的治理。但是, 现实中这些软法有时候并不能弥补国家硬法的不足, 本身甚至可能违背国家法律 (如一些所谓的族规赋予家族长者一定动用私刑的权力) 。对违法的软法的信赖严重背离现代法治精神, 已不适应乡镇治理现代化的要求。
此外, “服务下乡”也面临较大困境。一是教育、医疗、社保、法律等核心基本公共服务领域, 农村严重滞后于城市。二是农村公共服务单向供给、强制供给, 不能对接农村居民的实际需要, 往往以完成任务而不是让村民满意为目的。三是受制于乡镇财力不够、人力不足等因素, 乡镇政府公共服务能力不能满足农村需求。党和政府主导的“宣传下乡”更是受到网络时代的巨大冲击。一是信息来源多元化时代官方渠道宣传功能的弱化, 典型示范等宣传策略的作用日趋衰减。二是宣传方式多采用标语口号。有些标语口号低俗甚至违法, 如“一日行窃, 终身是贼”“打击违法上访”“你乱砍我乱罚”等, 涉嫌对公民合法权益侵犯和对自身权力规范的漠视。三是传统的单向传播方式难以为继, 新传播工具叠加多元的新影响源深入农村群众, 移动互联网时代的新信息技术赋权乡镇居民成为“自媒体”, 为其意愿表达和治理参与提供了新手段, 也增加了宣传下乡发挥实质作用的难度。
在城市化、工业化和信息化的洪流影响下, 不少乡镇和农村人口流失, 产业凋敝, 社会活力不足, 出现了衰败之象。在面对这些新形势、新问题时, 原来的各种“下乡”出现了失灵现象。其直接后果就是乡镇出现了形式上有政权, 实质上缺治理的“缺治”的困境。就设立初衷而言, 是否设立乡镇政府主要取决于其在政治上是否利于国家政权的稳固和经济上是否助于国家从乡村社会汲取资源[23]。在汲取资源方面, 全面废除农业税之后, 乡镇政府对于国家从乡村社会汲取资源已经没有多少实际意义。在稳固国家政权方面, 目前乡镇政府在很多情况下反而是农村基层不稳定的来源, 比如截留转移支付、干涉村务、破坏基层民主、与民争利等, 常常引发官民矛盾。更有甚者, 少数乡镇基层官员利用乡镇“缺治”的困局和真空, 与本地豪强、大家族联合垄断地方公权力, 形成独立的权力疆域, 导致政权的公信力被少数人蚕食, 不少群体性事件就暴露出部分地方农村基层“缺治”的困境。
综上所述, 要突破乡镇基层“有政权缺治理”的困境, 很有必要推动“治理下乡”, 用“治理”取代“统治”和管理, 继续完善乡镇政权建设、刷新乡镇治理体系。在中国语境和当前社会现实条件下, 乡镇政府在乡镇治理中无疑占据绝对主导地位, 因此, 本文提出要以建设理性化的乡镇政府为核心, 构建乡镇多主体合作治理的格局, 推进乡镇治理现代化。
三、乡镇治理现代化的内涵与标准
推进乡镇治理现代化, 首先就要厘清乡镇治理现代化的内涵和标准。治理这个时髦的概念存在相当的混乱, 对此学界已有许多讨论[24]。有时候治理被视为一个可以统摄统治、政治、行政、管理等概念的一个上位概念, 依据这种观点, 传统社会也存在着治理, 只是不够现代。有时候治理又被视为是一个区别于统治、管理、行政的概念, 是一个现代意义上的学术概念, 意味着人类社会进化到了一个不单单靠政治权力单向运转的时代。有时候治理之前会被加上国家、社会、政府、市场等限定词, 但其表述的意思却是动宾结构的, 即治理国家、治理社会、治理政府、治理市场等, 但大家对这些加上限定语之后的概念也难以达成共识。在中国的政治语境中, 治理概念则又不同于西方。在学界研究和政界文件中, 治理的概念既相联系又有区别, 研究者更倡导治理是相对于统治的理念革命, 实务者更强调自己作为理所当然治理者的角色, 二者共同点就是普遍强调党和政府的治理主导地位, 实际上在一定程度上等同于“治国理政”的简称。凡此种种, 不一而足。但如果说治理这个概念还有新意的话, 那就是现代意义上的治理强调多元协商、合作共治, 这区别于统治强调政治权力单向行使。本文将治理理解为介于“没有政府的治理”和政府垄断所有治权两个极端之间的一个中间状态。如此意义上的治理理念已经成为当今世界、国家、区域和地方各层级普遍奉行的理念, 也成为中国共产党治国理政的重要理念, 是当前我国政治体制改革和行政管理体制改革的重要面向。在中国语境下, 治理实践既强调政府主导, 也重视主体多元和向社会分权, 本质是政府主导下的合作共识。
乡镇治理现代化, 就是以推进乡镇政府自身理性化为基础, 以建构多元共治的乡镇治理新格局为主要任务, 构建党领导下以政府为主导的乡镇治理现代化模式。乡镇治理现代化的总目标是实现乡镇政府理性化和乡镇治理格局多元化, 通过“治理下乡”纠正其他“下乡”失灵, 解决其他“下乡”措施未能解决好的问题。一方面, 要重塑之前绩效不良的各种“下乡”举措。通过有效提升乡镇党委的组织力, 发挥其在乡镇基层治理中的领导作用;通过完善乡镇人大和政府机构设置, 优化职能配置, 实现乡镇国家机关的有效运转;通过拓展和增强对民意的回应性, 提升乡镇政府公信力;通过扩大公民参与和监督, 解决基层官僚自利问题;通过发掘利用乡镇本土治理资源, 实现国家政策和法律在乡镇有效落地;通过优化乡镇基本公共服务资源配置和创新乡镇公共服务供给方式等手段, 强化乡镇政府服务职能等。另一方面, 要强调社会力量和自治力量在乡镇治理中的主体地位和重要作用, 这是“治理下乡”从根本上不同于其他“下乡”举措的一个方面。公权力对乡村的单方面管控不但成本高昂, 而且不能保证乡镇社会的活力。要制定相关制度和保障机制, 主动培育和积极引导乡镇社会力量参与到乡镇治理中来, 将乡村基层自治的作用发挥出来, 这样既有利于增强乡镇社会活力, 又有利于降低治理成本, 改变官民对立状况, 实现乡镇民主治理。
基于乡镇治理现代化的总目标, 乡镇治理现代化具体内涵一方面应包括政府理性化的三个维度, 即乡镇政府职权科学化、政府组织科层化和政府行为法治化, 另一方面应包括优化乡镇治理格局的三个维度, 即治理主体多元化、治理手段现代化和治理过程民主化。
乡镇政府职权科学化。科学合理的政府职能和权力配置是政府得以高效运转的基础。我国历次行政体制改革的一个重要内容就是转变政府职能, 以及在各层级政府之间进行合理的权力划分。乡镇政府作为最基层的政府层级, 要切实遵循政企分开、政资分开、政事分开、政社分开的改革要求, 理顺自身与市场和社会的关系。乡镇政府作为一级法定政府, 其职能和权力配置要严格遵循法律的规定, 保证其职权行使的相对独立性, 其与上级政府和村级自治组织的关系要有明确的界定和界限, 要杜绝一切形式的任务转嫁和权力架空。
乡镇政府组织科层化。科层制是现代组织特别是政府组织内部最典型的结构形式, 其明显特征是职权法定下的分工与协作、层级节制、以书面文件为管理基础、职务专业化和非人格化、官员工作能力全面、按照规则管理和运行[25]。乡镇政府治理现代化要求乡镇政府组织科层化, 要求其无限接近理性科层制这一基于合理合法权威的组织形式的理想类型。机构设置合法有据, 实现政府内部的非人格化、理性化和可预测, 这实际上因应了现代化的理性维度, 是理性模型下的组织设计选择。需要说明的一点是, 虽然科层制在当代饱受诟病, 但在我国包括乡镇政府在内的各层级政府组织的科层理性建构仍然较为缺乏, 需要加强。诚如斯言, “我们国家离理性科层制还有很大的距离, 因此目前主要任务不是打破官僚制而是如何建构理性科层制的问题。”[26]
乡镇政府行为法治化。法治是现代社会的基本价值, 法治理性是现代治理的最基本理性之一, 没有法治就没有治理现代化。法治意味着非人格化、非随意化, 强调照章办事和依规协商, 拒绝独断专行和按照人情关系办事。就乡镇政府行为而言, 法治化意味着政府依法行政, 建立法治政府。政府行为法治化意味着法律对政府行为范围的框定和限制, 哪怕是自由裁量权也得在法律的规范内行使。因此, 政府行为有限化是政府行为法治化的必然要求。乡镇政府不得擅自通过红头文件等形式给自己赋予法律没有赋予的权力, 更不能用这些不存在的权力去限制公民的权利。
治理主体多元化。主体多元化是实现治理现代化的重要内容。建立党政主导下多方参与的治理格局已经成为我国各类治理行为中的共识。乡镇政府不是乡镇治理的唯一主体, 也不可能包揽乡镇范围内所有治理事务。要树立新的治理观和政社观[27], 调动一切可以调动的社会力量参与乡镇治理。在加强党委领导和发挥政府主导作用的前提下, 要鼓励和支持社会各方面参与乡镇治理, 实现乡镇政府治理和乡镇社会自我调节、乡镇居民自治的良性互动。特别是要注重发挥社会组织在乡镇社会治理和公共服务中的作用, 激发乡镇社会活力, 化解社会矛盾和提高公共服务供给的质量。在人力、物力、财力和公信力都较为缺乏的情况下, 乡镇政府要有平台化观念, 要有搭台意识, 给予乡镇居民、企业和社会组织充分信任, 注重调动各方参与乡镇治理的积极性, 积极培育乡镇社会组织和公民的参与能力, 实现乡镇的共建共治共享。
治理手段现代化。合适的治理手段是构建和优化治理格局的重要内容, 也是提高治理绩效的重要保证。城乡社会治理二元化格局的一个重要问题就是治理手段上的现代化程度城市要远远大于农村, 城市治理对法治方式和信息技术的运用水平要远远高于农村。例如, 农村与城市存在“数字鸿沟”, 农村的互联网基础设施水平、农村互联网服务水平、农业的互联网技术应用水平和农村居民对互联网的使用能力水平等方面都低于城市, 乡镇政府运用互联网等现代技术的能力也低于城市政府。虽然通过“村村通”、淘宝下乡、智慧农业等工程的努力, 我国乡镇治理手段现代化程度有所提升, 但与城市的水平依然不可同日而语。要加强大数据、云计算等现代技术手段在乡镇治理中的应用, 使其逐步迈向智慧化, 实现智慧治理。
治理过程民主化。民主是现代社会的重要价值, 主权在民也经过了无数理论家的强力论证, 保障公民的社会治理主体地位也已渐成社会各方的共识。治理过程的民主化有利于增进乡镇治理的社会资本, 增进治理客体与治理主体的交融, 促进乡镇走向善治。无论是公共服务中的公民参与, 还是乡镇重大决策事项中的协商民主, 都在我国的乡镇治理中发挥着重要作用, 是“人民当家作主”理念在乡镇治理中的生动体现。不仅如此, 通过指导村民自治, 对农民进行民主训练, 通过乡镇协商民主实现基层公共治理中公权力与居民参与权协作互动, 对于提升乡镇居民政治参与意识和能力具有重要意义。同时, 也为探索我国民主从基层到地方再到中央的发展路径开启有益的尝试, 通过自下而上的治理民主化实践扩散路径为实现国家治理民主化提供基层经验。
乡镇政府主导乡镇治理的现实, 要求乡镇治理必须建立在乡镇政府理性化的基础上, 而治理理念则对乡镇政府提出了从观念上认识和行动上构建以及优化治理格局两方面的要求。上述内涵和标准中, 提出政府职权科学化、政府组织科层化、政府行为法治化的依据是我国乡镇政府主导基层治理的地位, 以及这种地位对其自身理性化和现代化的要求;提出治理主体多元化、治理手段现代化和治理过程民主化的依据则是践行治理理念对构建和优化乡镇治理格局提出的要求。实际上, 上述标准只是乡镇治理体系现代化的标准, 而乡镇治理现代化还包括乡镇治理能力现代化。乡镇治理能力现代化, 主要是指在乡镇治理体系优化的基础上, 治理体系运行和作用发挥的情况能够满足乡镇实现善治的需要。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出, “加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。对于乡镇政府而言, 市场监管和环境保护职责已经被上级政府的部门或垂直管理部门所承担, 其主要职责落脚到公共服务和社会管理。因此, 乡镇治理能力现代化主要是公共服务和社会治理能力的现代化。当然, 乡镇治理体系和治理能力是不可分割的, 治理体系是治理能力的前提和基础, 治理能力是体系的功能发挥情况, 关系到体系设计的合理性及其改进。
对比上述标准, 我国目前许多乡镇特别是中西部地区的乡镇, 其治理体系还存在诸多欠缺, 治理能力还严重不足, 很有必要思考建立完善的乡镇治理体系和形成较强的乡镇治理能力的路径。
四、实现乡镇治理现代化的路径
1. 明确乡镇治理在国家治理中的地位
我国是单一制国家, 从中央到地方再到最基层都包含在政权意义上的“国家”范畴之内。基于此逻辑, 国家治理理所应当包括乡镇基层治理。乡镇治理与其他层级治理一样是国家治理体系的重要组成部分。不仅如此, 鉴于乡镇政权是我国最基层的政权层级, 直接与普通乡镇居民接触, 乡镇治理就成为国家治理的落脚点, 是国家治理的基础和重心之所在。乡镇治理的好坏善恶是整个国家治理绩效的最直接表征之一, 也是广大乡村居民对国家治理的最直接认知来源。乡镇治理事关国家治理的群众基础。
从治理实践来看, 世界上积极将现代治理理念灌注到行动中的国家大都选择其最低层级政府作为多主体共同治理的体制领域, 这既是在多元治理时代对政权和主权的保护举措, 也是因为基层政府直接与公民打交道, 公民对国家治理的印象中有很大比重来自其对基层治理的直接印象。在我国, 乡镇基层是政治领域、公共领域与私人领域交叠的领域, 也是政府、市场、社会、公民几大治理主体直接交往的领域, 是国家治理与基层自治相衔接融合的领域, 是实行社会共治天然而良好的试验场, 也是许多治理创新的生产地。因此, 国家治理现代化要从基层做起, 从乡镇开始改变, 形成顶层设计与基层实践的良性互动。
乡镇基层治理实践要求健全乡镇基层治理体系, 增强基层治理能力。中央层面的国家治理现代化建构从立法机构及对其负责的司法机构和行政机构等大的“四梁八柱”正在逐步完善, 国家治理能力逐步提升, 治理格局正在逐步形成, 但作为国家治理基层体系的乡镇治理现代化建构远远落后于中央层面。因此, 为了避免国家政权悬空和国家治理远离社会, 必须实行“治理下乡”, 完善国家治理体系的基层建构, 夯实基层治理的能力基础, 使国家政权和国家治理能够有效渗透到乡镇基层社会治理中。
2. 用合作治理思维克服行政垄断思维
传统行政垄断思维主导下的乡镇治理过程与民主相去甚远。其主要表现在政府独占治理之位和专擅治理之权, 其目的都是保留和捍卫乡镇政府作为乡镇治理唯一主体的地位。从治理主体看, 受传统社会一元化治理方式和计划经济时代高度集权体制的深刻影响, 不少乡镇政府依然秉持传统的唯一“治者”姿态, 固守“官民有别”的官僚心理, 不适应治理现代化时代“被治者”成为治理主体的趋势, 不相信乡镇居民、企业与社会组织参与乡镇治理的能力, 担心权威旁落, 害怕承担治理责任, 不善于与其他治理主体协调配合。从治理权看, 在治理过程中, 许多乡镇政府最大限度地降低了公民参与的程度, 认为公民参与治理过程存在削弱政府威信、助长“刁民”气焰、降低治理效率、加大治理成本等方面的缺点, 认为公民参与会使群众“得寸进尺”, 还是政府独自治理来得快、来得好。行政垄断思维主导下的乡镇治理是缺乏群众基础和公信力的, 在基层治理民主化的时代, 这种思维越来越没有市场, 应该果断摈弃, 用合作治理的思维取而代之。
合作治理是一种由多元治理主体通过合作互动的方式而开展的社会治理[28], 正在成为社会治理的主流模式。合作治理思维要求乡镇治理中, 政府改变原有的治理权垄断和单边主义思维, 还政于民, 正确处理单靠政府人员及少数强人进行的精英治理与依靠广大群众进行的大众治理之间的关系, 规范精英治理行为, 保障乡镇居民的治理参与权和监督权[29]。一要树立“共治”思维, 充分确立公权力的开放性, 将社会管理和公共服务职能的履行统一到多主体合作治理上来, 通过构建和优化乡镇治理格局修复与乡镇居民缺失的联系和信任, 实现乡镇政府的职能转型。二要树立全局思维, 通过大力发展乡镇农村社会组织等“异己”力量为合作治理贮备主体力量, 通过服务外包、PPP模式、政府购买等方式探寻适合本地的合作治理模式, 通过主动与社会各类力量合作, 塑造合作治理的共同愿景, 推进共同行动, 实现共同目标, 协调各方参与乡镇治理, 建立以“掌舵”为主的领航型乡镇政府。三要树立共享理念, 破除官民对立思维, 立足于多方共赢, 将政府的政绩、社会的稳定与居民群众的获得感有机统一, 坚持以居民为中心的乡镇治理, 实现共治基础上的乡镇共荣和成果共享。总之, 乡镇政府在合作治理中要主动与各种有利力量进行合作, 用创新治理思维引导乡镇社会进步, 最终使得乡镇社会善治而又有活力。
3. 建构理性化的乡镇政府
在乡镇基层的合作治理中, 乡镇政府仍然占有主导地位。因此, 实现乡镇治理现代化, 必须首先建构理性化的乡镇政府。从长期战略看, 随着城乡二元分割局面的破解和城乡一体化的逐步实现, 乡镇人口规模还会进一步萎缩, 人口集中居住和产业集中布局也是大势所趋, 将乡镇治理纳入县域治理总体格局既具有现实可行的操作性又具有治理成本上的经济性。在这种情况下, 可以考虑修改《宪法》及相关法律, 撤销乡镇政府, 将乡镇建成区域公共服务中心, 县级政府则将社会治理和公共服务等职能直接延伸到乡镇一级。从短期策略看, 可继续坚持将乡镇政府作为我国五级政府之最基层一级, 但须全面深化乡镇政府改革, 修订和落实关于乡镇政府职权的法律规定, 明确乡镇政府的核心职能定位, 在机构、体制、过程等方面进行科学布局, 全面增强乡镇公共服务能力, 发挥乡镇政府在乡镇治理中的主导作用。
首先, 要修订和落实关于乡镇政府职权的法律规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条分七款关于乡镇政府职权的规定较为笼统, 从中甚至看不出乡镇政府职能与其他高层级政府职能的具体区别, 而其中的规定“办理上级人民政府交办的其他事项”更是成为乡镇政府被上级政府及部门无节制转移行政任务的法律依据。随着形势的变化, 法条规定的乡镇政府职能已与乡镇政府实际上能履行和在履行的职能有很大差别。因此, 上述法条亟待修订或出台实施细则, 明确乡镇政府职能的具体内容和与其他层级政府相区别的职能重点。应在现有政策性文件的基础上, 出台相关法律法规, 保障乡镇政府的合理的人事权。应当逐步告别“乡财县管”, 培养乡镇一级的预算编制和预算监督能力, 遵守《预算法》关于乡镇财政作为一级财政地位的规定, 落实乡镇政府的财政权力, 建立独立的乡镇公共财政。
其次, 要促进乡镇政府职能配置科学化、机构设置合理化和行政行为法治化。在职能方面, 要合理划分乡镇政府与县级政府的职能, 明确经济调节、市场监管、环境保护等职能主要由上级政府及其部门垂直管理, 乡镇政府只起有限的配合协调作用, 不执行相关的行政管理权限。乡镇要将有限的能力和资源集中在公共服务和社会治理方面, 实现职能由管治到服务和治理转变。在机构方面, 按照结构服从功能的原则, 以履行好公共服务和治理职能为目标进行组织设计。一要建设与公共服务供给相适应的内部机构设置, 整合事业单位性质的“七站八所”, 协同履行乡镇公共服务职能, 建成乡镇区域内的公共服务中心, 承担部分县级公共服务事项在本乡镇区域内的落实和开展乡镇一级的公共服务项目。二要建立满足乡镇治理需要的专门机构, 搭建乡镇公共事务治理平台, 并藉由专门的机构和平台牵头制定乡镇公共事务治理规则, 营造乡镇多主体共同治理的社会氛围等。在行为方面, 要在乡镇加强法治政府建设, 促使乡镇政府依法行政, 模范遵守宪法法律。加大上级政府对乡镇政府依法行政的指导力度, 在逐步减少许可事项和处理权力的基础上, 明确乡镇政府保留的许可、处罚的具体清单, 为乡镇政府普遍设立法律顾问, 对乡镇政府关涉行政当事人的文件实施审查报备制度, 及时纠正乡镇政府的违法行为。
要实现政府理性化, 还需要强化政府体制方面的保障, 理顺乡镇政府与乡镇党委、乡镇人大和县级政府的关系。乡镇党委是乡镇区域的领导核心, 要加强对乡镇政府的领导, 支持和监督乡镇政府依法行使职权, 促进乡镇政府加强公共服务能力, 支持和帮助乡镇政府构建基层治理平台。乡镇人大是乡镇的国家权力机关, 要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定, 充分发挥其保障宪法法律在本区域的执行、审查监督乡镇财政、监督乡镇政府行政行为的作用。县级政府是乡镇政府的上一级政府, 在现行行政体制中对乡镇政府影响最大。县级政府要在尊重乡镇政府独立行使职权的前提下, 保障其法定的事权和财权, 通过取消任务摊派和统筹解决乡镇财政资金等手段促进事权和财权相匹配, 特别是财政体制上要促进乡镇政府的财权与其承担的公共服务职能相匹配, 从吃饭财政、生产型财政迈向公共财政, 绩效考核和问责内容也需要转变到公共服务和社会治理上来。
4. 找准实现乡镇治理现代化的着力点
随着中国特色社会主义进入新时代, 社会主要矛盾发生了变化, 基层治理的重心也发生了新的变化。实现乡镇治理现代化, 目前迫切需要的是加强乡镇社会治理, 强化公共服务能力, 实现乡镇治理与基层群众自治的有机衔接。
首先, 要加强乡镇社会治理。乡镇范围内的社会组织和社区是乡镇基层社会的细胞, 是乡镇基层社会治理的两个重要领域, 加强乡镇社会治理就要在这两个方面着力。一是加强社会组织治理。通过积极培育和规范发展各类社会组织, 特别是农业服务组织、社区服务组织、公益慈善组织等, 为乡镇治理提供大量的充满生机活力的非官办组织, 增强乡镇社会的组织性, 同时提高原子化的个体通过各种组织有序参与社会治理的能力。二是加强乡镇社区治理。乡镇社区的人际关系大多为熟人社会关系, 这种社区类似于滕尼斯意义上的“共同体”[30], 是自然村落中的人们组成的, 依靠自然的情感、伦理等因素来维系, 共同体成员同质性较高。按照社会资本理论的观点, 乡镇社区的社会网络密度大, 社会资本要远高于城市陌生人社区的社会资本, 这是乡镇社区可贵的治理资源。在社区治理过程中, 要主动创造机会培育农民和辖区其他居民参与社区治理的意识和能力, 建构群众参与基层治理的有效机制, 发挥群众的主人翁精神, 充分利用农村社区的社会网络资源, 结合具有相当情感成分的“群众路线”开展治理。
其次, 要提高乡镇公共服务能力。提高乡镇公共服务能力, 目前要抓住几个关键环节。一是要实现乡镇公共服务标准化。县级政府要主导实现城乡基本公共服务规划一体化, 指导乡镇建立公共服务基础设施和平台, 为实现基本公共服务均等化打好基础。乡镇政府要在上级政府的统筹领导和指导下, 出台本区域公共服务清单, 实施公共服务全流程标准化管理, 逐步缩小城乡基本公共服务差距。二是要创新公共服务运营机制, 探索设置“社区服务经理”专职运营辖区公共服务, 以专业化提高公共服务的质量。这也要求乡镇政府工作人员实现角色转型, 让更多的人从机关的行政事务中解脱出来, 从官僚机构的官僚转变为面向公民的公共服务提供者, 从公务员变为公共服务经理人。三是要注重乡镇居民和社会组织对乡镇公共服务过程的参与, 将发展基层民主和公共服务结合起来。要注重设置多元化的公共服务需求表达渠道, 博采众意, 齐集民智。公共服务决策要注重吸收公民代表参与, 兼顾效率与民主。公共服务供给要打破政府垄断, 综合采用政府供给、政府购买公共服务、市场化等多元化方式进行, 还要鼓励乡镇居民的自我服务、互助服务和社会公益服务。公共服务质量评估和监督要注重收集公民反馈, 实现公共权力监督和服务质量改进的有机整合。
其三, 要实现乡镇治理与基层群众自治的有机衔接。在观念方面, 通过实现乡镇政府职能和治理思维的转变, 有效阻断乡镇政府伸向群众自治组织的行政之手, 真正履行指导自治而不是领导自治的义务。在法律方面, 通过完善《村民委员会组织法》等相关法律及实施细则, 赋予乡镇基层群众自治从形式到实质上的权利, 从法律上去除乡镇政府越俎代庖乡村居民自治的可能。同时加强对乡村居民自治组织负责人的监督, 完善基层群众自治中监督机制。在乡镇治理与基层群众自治衔接机制方面, 一是通过设立乡镇基层社区服务中心, 将乡镇政府的基本公共服务和社会管理职能不经过村级自治组织而直接面向基层群众, 这样既减轻了基层自主组织的负担, 又同时实现了乡镇政府寓治理于服务和保障基层自治权的目的。二是通过基层民主协商统筹乡镇治理和基层群众自治, 按照《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等文件的要求, 以解决乡镇群众实际问题和困难为出发点, 坚持与民协商、为民协商的要求, 推进乡镇协商, 行政村和社区的协商, 企事业单位的协商和社会组织协商, 着力构建基层协商平台和民主协商实施机制, 实现乡镇政府指导和基层自治的有机结合。
五、结语
在整体推进我国国家治理体系和治理能力现代化的进程中, 乡镇治理现代化占有重要地位, 推动“治理下乡”从而实现乡镇治理现代化可以说是我国乡镇治理几千年来未有之大变局。目前看来, 乡镇社会面临双重任务:一方面要加强经济发展, 逐步缩小城乡发展差距;另一方面要缩小城乡治理差距, 使乡镇治理堪当国家治理的基础和中心。在发展方面, 中国特色社会主义进入新时代, 社会主要矛盾演变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾, 应对城乡发展不平衡和乡镇发展不充分问题, 国家已布局了实施乡村振兴战略等根本性破局之举。治理方面, 我们要应对治理供给无法满足治理需求的问题, 在实现乡镇政府理性化的基础上实现治理主体多元化、治理手段现代化和治理过程民主化, 健全自治、法治和德治相结合的治理体系。换句话说, 国家发展意味着乡镇必须要发展, 国家治理意味着乡镇不能“缺治”。乡镇不仅需要实现新发展理念指导下的经济振兴, 还需要实现现代治理理念和国家治理意义上的社会善治。只有推进乡镇发展和治理双管齐下, 才能实现十九大报告提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标, 才能为在本世纪中叶实现我国国家治理现代化的总目标打下坚实的基础。
中国乡村发现网转自：上海行政学院学报2018年03期
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