摘要：学界对于乡镇政府职能转变制约因素的研究已有一定成果,但这些研究主要是从乡镇政府的压力型体制或财政约束等某一个方面进行分析,缺乏整体性。对乡镇政府职能转变制约因素的分析应从整体性视域出发,从宏观、中观与微观三个层面进行论析,唯有如此,才能全面准确把握其制约因素,有针对性地提出解决问题的对策。在宏观层面,新中国成立后我国采取的重工业优先发展战略以及随之形成的城市偏向政策是制约乡镇政府职能转变的根本因素;在中观层面,对乡镇政府的行政管理体制和财政管理体制是制约其职能转变的直接因素;在微观层面,乡镇政府的自利性则进一步阻碍了其职能转变。由此,推进乡镇政府职能转变必须从宏观、中观与微观三个层面同时采取政策措施。
一、引言
乡镇政府虽处于我国政府层级的最底端,但是直接面向农业农村农民,是乡村社会治理的重要主体,是国家各项农村政策的具体执行者和农村公共产品的供给者,因而乡镇政府地位非常重要。乡镇政府职能转变既是建设服务型政府、实现我国政府整体职能转变的重要组成部分,又是增加农村公共产品供给从而使农民享受更多公共服务的关键所在。因而,乡镇政府职能转变无论对于政府建设本身,还是对于“三农”问题的解决都具有重要意义。
关于乡镇政府职能转变的制约因素,荣敬本(2009)认为,“压力型体制”是影响乡镇政府行为的根本因素。丁煌等(2006)认为,中国的乡镇政府处于乡村制度环境中,其行为选择是在一定制度环境的约束下作出的。在乡镇政府和乡村制度环境的互动关系中,乡镇政府对乡村制度环境的影响较小,而受乡村制度环境的影响却很深。这说明乡镇政府的行为选择具有深刻的制度环境方面的根源。赵树凯(2011)认为,乡镇政府之所以出现问题,其根源还在于政府体制。乡镇政府在国家权力机构和基层社会网络中的定位,其组织架构、管理制度、职能配置以及运作机制,都离不开政府体制的约束。格雷姆·史密斯(2013)分析了乡镇政府“空壳化”的形成,认为“空壳化”的乡镇政府很难在农村社区中发挥积极作用。孙铭(2012)从历史和现实的角度分析了乡镇政府特别是欠发达乡镇财政困难的原因,认为乡镇财政的预算内收入大幅度缩减、预算外收入几乎枯竭、自筹资金难上加难,这三个缺口已成为乡镇正常运转的桎梏。薛金礼(2015)通过华北石镇的调研,发现当前的乡镇政府是一种“任务型乡镇”,其主要职能是直接从事微观经济活动,不符合乡镇政府职能转变的目标。吴彩虹等(2011)则分析了基层行政伦理失范的表现,认为其原因在于基层行政人员的人格缺陷、行为监督的缺失和行政法律环境构建的滞缓。
总之,学者从不同角度分析了乡镇政府职能转变的制约因素,但是这些分析都是从某个角度进行的分析。乡镇政府职能转变的制约因素是多方面的,既有国家发展战略选择的影响,又有政府行政管理体制和财政管理体制的制约,还有乡镇政府自身的不足。因而,对于乡镇政府职能转变的制约因素应从整体性视角出发,从宏观、中观、微观三个层面的综合框架进行分析。只有如此,才能准确把握乡镇政府职能转变的制约因素,而只有准确把握制约因素,才能正确提出解决问题的对策。
二、重工业优先发展战略与城市偏向政策:乡镇政府职能转变的宏观制约因素
无论是从城市与农村、工业与农业的内涵来讲,还是从外延来讲,乡镇都属于农村、农业的领域。因而,对于乡镇政府职能转变的制约因素首先应置于我国经济发展战略的宏观背景下、放在城市与农村、工业与农业关系的宏观框架下进行分析。只有如此,才能更为深刻地理解乡镇政府职能转变的制约因素。
新中国成立之初,我国确立了重工业优先发展战略。这一战略的目的主要是赶超西方工业列强,在我国建立独立完整的工业体系。1955年3月21日,陈云在向中国共产党全国代表会议作的《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》中,明确提出,必须优先发展重工业。这是因为,在当时中国领导人看来,这一战略是实现赶超目标、发展经济的最佳路径选择,是符合我国国家利益的。同时,这一战略选择考虑到了要注意重工业、轻工业和农业之间的平衡发展,在《论十大关系》中,毛泽东也指出,重工业和轻工业、农业的关系,必需处理好。但是,遗憾的是,保持重工业、轻工业和农业平衡发展的思想没有得到切实贯彻执行。“一五”计划的实施还是出现了重工业、轻工业和农业之间的脱节,如“一五”期间国家对各部门投资总额为550.0亿元,其中工业为250.3亿元,占了一半左右,农林、水利、气象合计为41.9亿元,其中水利又为25.5亿元,农林、气象合计才为16.4亿元(见表1)。
在重工业优先发展战略下,我国必须首先保证城市和工业的利益。而要保证城市和工业的利益,相应就要牺牲农村和农业的利益。因而,在这一发展战略下,相应形成了我国的城市偏向政策。
所谓城市偏向政策就是指国家在制定政策的过程中,利益分配偏向于城市,而忽视农村。城市偏向政策主要体现在国家财政资源分配方面,即国家为城市提供了明显多于农村的财政资源,从而为城市提供了明显多于农村的公共产品,使城市居民享受到了更多的公共服务。如1952年6月政务院发出《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》,在国家机关、人民团体和学校等部门的公职人员中实行了公费医疗制度。再如,“一五”计划规定,至“一五”计划完成,城市每千人口有病床由1952年的1.92张增加到1957年的2.98张,增幅为55%;而农村每千人口有病床则由1952年的0.11张增加到1957年的0.14张,增幅为27%(崔义田,1956)。在基本建设投资中,国家还专门安排资金用于城市公用事业建设。如在1952年,国家对城市公用事业的投资为1.7亿元,在第一个五年计划期间,国家对城市公用事业的投资达到了14.4亿元(国家统计局,1959)。城市偏向政策自建国之初形成之后,持续至今,难以改变。如2000—2003年村镇人均公用设施投资分别为36元、42元、68元和67元,同期城市人均公用设施投资分别为487元、658元、887元和1320元,公用设施投资的城乡差距从13.5∶1扩大到19.7∶1(张文成,2005)。2008—2012年城市与农村相比,每千人口医疗卫生机构床位数的均值为2.32,最高值达到4.32(陈萍等,2014)。2013年,按市县统计的每千人拥有的执业医生数为3.39人,注册护士数4人,医疗机构床位数为7.36张;而农村每千人拥有的执业医生数为1.48人,注册护士数1.22人,医疗机构床位数为3.35张,城乡之间的差距由此可见(李燕凌等,2015)。
在重工业优先发展战略和城市偏向政策下,乡镇政府成为了国家从农村汲取资源的工具。国家汲取农村资源的方式主要是通过压低农产品价格、提高工业品价格形成价格剪刀差等方式实现。农村无偿支持城市的资金,据不完全统计,1953年至1981年间,农业通过价格转移、交纳税金等向国家提供的剩余产品约7000多亿元,加上农业集体组织内部积累,共计8000多亿元,相当于中国同期积累资金总额15000多亿元的50%以上(刘国光,1984)。集体化时期,农民负担是隐性的,因而乡镇政府的汲取功能并不明显。1978年农村改革后,随着家庭联产承包责任制的实施,收取农村税费成为乡镇政府的主要工作,乡镇政府的汲取功能凸显。因此,有学者将乡镇政府在1978年之后的主要工作总结为两个方面,即“要钱”和“要命”,“要钱”即收取税费提留、集资摊派,“要命”即计划生育工作。
2006年1月1日起,我国全面取消农业税。同时,国家提出了工业反哺农业、城市支持农村的战略方针。农业税的取消为乡镇政府职能转变提供了良好的制度环境与契机。但是,农业税取消后,乡镇政府并没有实现从汲取型向服务型的自然转变。从现实情况来看,乡镇政府虽然不再是国家从农村汲取资源的工具,但也没有真正担负起为农村农民提供公共产品的责任。原因之一就在于我国重工业优先发展战略与城市偏向政策的路径依赖性。路径依赖也就是初始的制度选择会影响以后的制度变迁,其形成,一方面,在于制度本身的惯性,一种制度形成会后有自身的历史延续性;另一方面,在于初始制度选择导致的利益格局会形成维持路径依赖的重要力量。在城市偏向政策下,城乡差距不断扩大,城乡利益不断分化,城市群体作为这一政策的利益既得者,成为维系这一政策的重要力量。因而,虽然国家提出了工业反哺农业、城市支持农村的战略思想,但是重工轻农、重城轻乡的发展模式依然持续。
从历史的角度分析,虽然我国的重工业优先发展和城市偏向政策保证了城市和工业利益,牺牲了农村和农业利益。但是这一发展战略的选择有其客观性和历史必然性。在当时的历史条件下,我国必须首先发展工业特别是重工业、建设基本的工业体系,这是国家的利益所在。因而,从这一点而言,我们不能完全否定这一发展战略和政策。问题的关键在于,当我们应该实施并且也具备工业反哺农业、城市支持农村条件的时候,并没有及时完成发展战略的转型和政策的调整。
三、行政管理体制与财政管理体制:乡镇政府职能转变的中观制约因素
行政管理体制是指政府为了保证行政管理顺利实施而建立的各项规章制度和机制的总和,其主要内容是国家各级行政机构如何设置以及由此产生的行政职权划分问题,核心是各级政府间的权力运行机制。从中央到地方,我国有五级政府,在这五级政府中,乡镇政府处于纵向政府层级的最底端,因而,在政府权力分配中,乡镇政府要听命于上级,相对拥有的行政权力最小。
乡镇政府的职权在我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中有明确规定,即“(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,发布决定和命令;(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(四)保护各种经济组织的合法权益;(五)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;(七)办理上级人民政府交办的其他事项。”这是我国法律文本对乡镇政府责任的正式规定。但在实际工作中,乡镇政府并不依此法律文本行事,而是依据上级政府特别是县级政府的工作指令行事。因而,县级政府的行政指令就成为了乡镇政府行动的指挥棒。所以,在这七项职权中,最后一项“办理上级人民政府交办的其他事项”往往成为了乡镇政府实际承担的最重要职权。
乡镇政府直接面对的上级政府就是县级政府。县级政府对乡镇政府进行管理的重要途径就是设定对乡镇政府的一系列工作考核指标。传统的考核指标最为看重的就是地方政府GDP状况,因而,招商引资等微观经济行为成为了乡镇政府的主要工作,导致乡镇政府公司化。科学发展观提出后,县级政府一定程度上注重了对乡镇工作考核的全面性。2013年中央组织部下发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部考核工作的通知》明确指出:“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标,不能搞地区生产总值及增长率排名。地方各级党委政府不能简单以地区生产总值及增长率排名评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次。”“选人用人不能简单以地区生产总值及增长率论英雄。”在这一《通知》的明确要求下,各地不再以GDP论英雄,但是地方财政收入等经济发展状况还是县级政府对乡镇政府考核的最重要指标。
以山东省W县为例,2015年W县下发了该县镇街科学发展综合考核指标体系,包括全面从严治党、全面深化改革、全面依法治县、全面建成小康社会四个大的方面,总分为1000分,其中全面建成小康社会又分为6个二级指标。具体指标和分值分配如表2所示。
这是一个具有代表性的县级政府对乡镇政府的考核指标体系,虽然各个县对乡镇政府的具体考核指标设计不完全相同,但是大同小异。这种考核指标体系一般为千分制或百分制考核,并且各项工作的重要程度与在考核指标体系中分值多少成正比,因而各项工作的重要性一目了然。对于乡镇政府而言,其应该把主要工作精力用于哪些方面自然也是十分清楚。在W县总分1000分的考核体系中,经济建设占了300分,占整个分值的30%,因而,如何推动经济发展对于乡镇政府仍是最主要的工作。而决定乡镇税收收入、工业增长率以及人均地区生产总值等经济指标的关键因素就是招商引资。因为,对于乡镇政府来说,招商引资无疑是短时期内拉动乡镇经济的最有效途径。因而,很多乡镇政府微观干预经济活动、把主要精力用于招商引资也就不足为奇了。而为了招商引资,大部分乡镇会在土地、税收等方面对企业实行“全方位优惠”,在企业征地、基础设施建设、员工招聘等各个环节给予“保姆式服务”,为招商引资创造所谓的良好环境。
据此可以得出,在上级政府的考核机制下,乡镇政府行为的偏离影响了乡镇政府职能的转变。应当说,在科层制管理下,县级政府对于乡镇进行考核、设定考核指标对于落实县级政府的工作意图、完成县级政府的工作任务具有重要作用。但是,在这样的考核机制下,乡镇政府的自主权越来越少,其行为基本都在县级政府的控制之下,乡镇政府基本成为了县级政府的延伸。因而,现行的行政管理体制特别是县级政府对乡镇政府的考核体系成为乡镇政府职能转变的重要制约因素。
再看乡镇政府的财政管理体制。乡镇公共财政体制建设解决的主要是乡镇政府提供公共产品和服务的财力保障问题(任宝玉,2014),“财”是“政”的基础,没有财权作基础,政府就难以行使行政权力。1978年农村改革后,乡镇财政由人民公社时期的“统收统支”逐步改变成了“分灶吃饭”的财政包干体制。这一财政管理体制的目标本为调动乡镇财政积极性,这一目标虽在一定程度上实现,但同时乡镇预算内财政缺口也不断增大。因而,制度外财政成为乡镇政府的重要收入来源。并且,乡镇财政状况随着分税制改革的实施进一步恶化。1994年的分税制改革的目的就是要提高中央政府财政收入在全国财政收入中的比重。分税制改革的实施确实达到了这一目标,即中央财政收入所占比重大大提高。中央财政收入比重从分税制改革前的30%左右,提高到50%左右,特别是2000年至2010年,中央财政收入比重一直没有低于50%。但是中央财政支出比重却没有提高,反而呈不断下降趋势。2011年至2013年中央财政收入比重虽略低于50%,但其财政支出比重减少却更为明显,下降到15%左右。与之对应的是,地方财政支出所占比重上升到85%左右(如表3所示)。
以上数据反映的财政收入与支出中的中央与地方比重,没有乡镇政府的数据,但是作为政府层级最底端的乡镇政府,其在国家总财政收入这块蛋糕中所分得的比例可以想象。因为从根本上说,1994年分税制改革是权力主导型的改革。在我国纵向政府权力配置中,上级政府对下级政府拥有绝对的支配权力,下级政府服从于上级政府。因而,在各级政府对财政收支分配的利益博弈中,处于最底端的乡镇政府几乎没有与上级政府谈判的对等地位。因而其获得的财政利益最小。
再以财政支出对农林水事务的支出为例,2010年以来,中央对农林水事务的支出金额虽然绝对值不断提高,但其所占比重却呈下降趋势。而相应,地方支出比重不断上升。从表4可以看出,2010—2014年,虽然农林水事务支出所占比重占国家财政支出比重基本保持稳定,但是中央对农林水事务支出的比重却从4.77%下降到3.81%,下降了近一个百分点。这说明在农林水事务中,中央政府的支出责任不断下降,越来越多的支出责任落到了地方政府身上。
对乡镇财政收入产生较大影响的另外一个方面就是农业税的取消。在农业税取消前,农业税虽占国家财政收入的比重有限,但却是乡镇政府财政收入的主要来源。这是因为,乡镇政府除了征收农业税,同时还征收三提五统、集资摊派,并且三提五统、集资摊派往往重于农业税,即所谓“头税轻、二税重、三税是个无底洞。”“头税”即农业税本身,“二税”即三提五统,“三税”即向农民收取的集资摊派。农业税的取消,不仅取消了农业税本身,而且取消了三提五统、集资摊派,因而,农业税的取消使乡镇政府的财政收入锐减。农业税取消后,乡镇政府的财政收入主要依靠上级转移政府和市县统筹,但转移支付等资金难以满足乡镇需要。有限的财政收入使很多乡镇政府把目光盯在国家给予农村的各项专项补助上面,如农田水利建设专项资金。在乡镇,这些专项资金被挪用成为常态,专项资金并未用于专项建设,而是用于维持乡镇政府的日常运转。在有的乡镇,虽然专项资金没有挪用,但是重建设轻管理。如有记者在产粮大省河南调查发现,投资数千万元的小型农田水利项目建成几年了,却因为最后这一公里没有着落,至今仍然是摆设 。这种现象在农村地区并非个案。因而,国家虽然每年用于农田水利建设大量财政资金,但是很多农村地区仍然旱涝严重、靠天吃饭,财政资金到了基层形成巨大的财政“漏斗”。在农业税取消的同时,乡镇财政又开始推行“乡财县管”,即在乡镇政府财政主体地位不变的前提下,其财政收支由县级财政部门进行管理和监督。其目的在于规范乡镇财政行为,加强乡镇财政管理。乡财县管虽在一定程度上规范了乡镇财政收支行为,但也大大减小了乡镇政府的财政自主权,制约了乡镇政府职能的发挥。总之,在现有的财政管理体制下,乡镇政府财政能力有限,财权与事权严重失衡,无力为农民提供公共服务。
四、乡镇政府的自利性:乡镇政府职能转变的微观制约因素
公共选择理论认为,在经济市场中人的本性是经济人,那么在政治领域中这一人性假设同样起作用,即一个人不会因为他从经济市场转入政治市场就只追求公共利益而不追求自身利益。因而,由经济人组成的乡镇政府也会出于理性追求自身利益最大化,这就体现为乡镇政府的自利性。乡镇政府的自利性也就是乡镇政府除了具有维护公共利益、为社会公众提供公共服务的属性以外,还具有追求自身利益的属性。乡镇政府作为公共权力机构,其必然要代表社会公共利益,为社会公众提供公共服务,这体现的是乡镇政府的公共性,是政府执政合法性的来源。但与此同时,乡镇政府在自利性的支配下,也会通过一切尽可能的方法谋求自身利益的最大化。应当说,自利性是任何一级政府都会具有的属性,并非仅仅存在于乡镇政府身上,但是在一定的约束条件下,乡镇政府对自身利益的追求会超过对公共利益的追求,从而导致乡镇政府行为的异化。因此,自利性进一步阻碍了乡镇政府职能转变。而这种自利性实际上也是对乡镇政府的行政管理体制和财政管理体制所产生的压力传导的结果。乡镇政府的自利性主要表现在两个方面,即追求政治利益和经济利益的最大化。
政治利益的最大化。在我国当前的政治体制下,决定乡镇干部升迁任用的是上级政府而非农民群众等“选民”,特别是县级政府的考核评价直接决定着乡镇政府工作的好坏和干部的升迁任用,因而,乡镇干部一切行为的出发点就是上级政府的行政指令,乡镇干部行为的逻辑就是如何做出能够让上级领导看得见、摸得着的“政绩”。而这些政绩主要体现在如小城镇建设、招商引资项目等方面。这些工作往往会成为乡镇政府工作的“亮点”,成为县级党委政府以至市级、省级党委政府等观摩学习的对象。如果能达到这个工作效应,那么乡镇政府的工作成绩自然凸显。并且,这些工作还会在上级政府对乡镇的考核中直接加分。如山东省W县《2015年度科学发展综合考核办法》就规定在镇街领导班子考核中,以下可以直接加分:“市委、市政府重大荣誉或通过文件、现场会议推广经验,每项加1分;省委、省政府重大荣誉或通过文件、现场会议推广经验,每项加2分(省直部门文件、现场会议,减半计分);中央、国务院重大荣誉或通过文件、现场会议推广经验,每项加4分(国家部委文件、现场会议,减半计分)。同一项目获多级荣誉的按最高分计算。立项并完成市级重点项目,每项加1分;立项并完成省级重点项目,每项加2分。”实际上,对于乡镇政府而言,直接加分项目在考核指标体系中所占分值并不高,但是此类加分项目的最重要意义在于这些工作进入到了上级党委政府的视野当中,其为乡镇政府官员带来的政治利益远远超过分值本身。
经济利益的最大化。分税制改革后,乡镇政府财权大大减少,但其事权未减少。除了事权的增多,在绝大部分乡镇,其工作人员除了公务员和事业编制之外,还有大量的合同制和临时聘用人员,这些人员对于乡镇正常开展工作是必不可少的,当然也有部分人员属于富余人员,这些人员的工资完全由乡镇政府负担。多重因素导致很多乡镇成为“吃饭财政”甚至“讨饭财政”,乡镇政府负债成为普遍现象。根据相关资料,目前我国乡镇政府的负债总额在2300亿元以上,乡镇平均负债560多万元,并且每年以200多亿元的速度递增(徐元善,2013)。在这种情况下,乡镇政府必然要关注自身财政收入,乡镇政府不仅要举办公益事业,而且要满足工作人员的生活需要,保工资、保运转。因而,乡镇政府必然将自身经济利益放在重要位置。与为农民提供公共服务相比,乡镇政府更关心的是如何改善自身财政状况。并且,农业税取消后,乡镇政府在农民身上已经不能再获取任何农业剩余价值,因而,乡镇政府对于为农民提供养老、医疗等公共服务更多的是被动顺应国家政策,而非发自乡镇政府内在的积极主动性。而对于调整农业种植结构、推广经济作物等工作更多的是为了提高乡镇政绩,并且,类似工作一般脱离农民实际需求,强制推广的结果往往是以失败而告终。总而言之,取消农业税后,国家与农民的关系发生了根本改变,由于无利可图,因而乡镇政府一般不会主动介入到农村事务中,而是将其主要精力用于招商引资等重点工作方面,特别是引进工业项目。因为相比于农业,工业能够带来更多的GDP增长和财政收入,不仅增加经济利益,而且增加乡镇干部政治晋升的机会。但是,一般乡镇所处的农村地区,没有资源优势,水电路等基础设施建设比较落后,因而,能够被乡镇政府引到的企业一般都是耗能较高、污染较重而从城市转移出来的企业。而乡镇政府在治理工业污染方面,远不及城市政府,这也是当前农村地区环境污染越来越严重的重要原因。为了实现经济增长,部分乡镇甚至将县级政府对乡镇政府的考核办法和指标体系向农村延伸。如山东省J县S镇,镇党委、政府制定了《二〇一五年度社区及农村工作目标责任制考核办法》,规定村级工作考核按1000分制进行考核,其中重点工作包括:党建、宣传及精神文明建设工作180分、政法及维稳信访工作180分、人口与计划生育工作200分、经济建设和社会事业工作440分。并且规定,“实行招商引资、工商税收工作“一票优先”制度。年度内凡招引实际投资在一千万元以上项目(经县招商部门考核认定)的招引村或落地村优先列入先进受表彰行列;年度内烟叶税及其他村属自主工商业项目税收合计达到50万元的村优先列入先进受表彰行列。”除非具有明显的区位优势,很难想象作为一个农村能引进什么样的招商引资项目。这种考核的结果要么是各村庄玩招商引资的数字游戏,要么是各村庄直接对考核工作置之不理,这两种情况导致的最终结果都是乡镇政府执政权威资源的流失。
正是在自利性的支配下,乡镇政府的工作一般不是以服务农民的公共利益最大化为目标,而是以达到自身政治和经济利益的最大化为目标。目标的偏离必然导致乡镇政府行为的偏离。一方面,乡镇政府在执行中央的各项政策时,会进行理性选择,即进行成本———收益的分析,如果对乡镇政府自身没有利益或者付出成本较高的政策就不会去贯彻执行,而对乡镇政府能够带来较大利益的政策就会积极推动,如部分乡镇政府积极推动小城镇建设、推动农民“上楼”,重要原因之一就是乡镇政府自身政绩观和土地利益的驱动。另一方面,在公共政策执行的过程中,乡镇政府及其工作人员会通过权力进行寻租,以权谋私,结果是政府官员的私人利益得到满足,而农民的公共利益受到损害。权力寻租在导致政府官员腐败的同时,最重要的是会导致资源配置的低效率甚至无效率,影响经济社会的健康发展。此外,在自身利益的影响下,部分政府工作人员工作缺乏积极性、主动性,以“不出事”为逻辑,甚至有的漠视群众利益诉求,长官意志明显,行政不作为、行政乱作为,公共精神严重缺失,一定程度上损害政府形象,降低了农民对乡镇政府的政治认同程度。
五、研究结论与政策建议
乡镇政府职能转变的困境是由国家重工业优先发展战略以及由此导致的城市偏向政策、对乡镇政府的行政管理体制和财政管理体制、乡镇政府自利性三个方面共同导致的,是共同作用力的结果。从这三者的关系来讲,重工业优先战略与城市偏向政策是乡镇政府职能转变的根本制约因素,对乡镇政府的行政管理体制和财政管理体制是直接制约因素,而乡镇政府的自利性则进一步加剧了乡镇政府职能转变的困境。
因而,对乡镇政府职能转变制约因素单从某一个方面分析都会出现偏颇,必须从整体性视角进行分析。基于此,本文的政策建议是,为实现乡镇政府职能转变,首先,应从宏观上真正改变传统经济发展战略的影响、改变城市偏向政策,把统筹城乡发展落到实处。其次,改革对乡镇政府的行政管理体制和财政管理体制,科学设置上级政府对乡镇政府的考核指标体系,“改变当前对于基层官员的考核制度和政绩观,扩大基层改革试验的制度空间并采取多样化的激励机制,增强基层官员对于政府改革的激励和动力(董江爱等,2014)。”同时,让农民对乡镇政府工作绩效评价和官员任用有更多的话语权;改革乡镇政府的财政管理体制,按照事权与财权均衡的原则,加大对乡镇政府的财政转移支付特别是一般性转移支付力度。再次,消除乡镇政府的自利性,加强乡镇政府工作人员的服务意识,树立乡镇政府以公共利益为目标的价值取向,重点应培育其公共精神,因为公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺(弗雷德里克森,2003)。
中国乡村发现网转自：农业经济问题2016年08期
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