摘要：党的十八大报告以及一系列聚焦"三农"的一号文件都直接反映了实现农民收入超常规增长、缩小城乡居民收入分配差距的重要性。从本质上来看,农民收入超常规增长必须提高农民的自生能力,因此需要满足各要素之间的优化配置,其过程不仅需要技术、资金、劳动力、土地等传统要素的优化组合,更需要依靠改革创新驱动来引领新兴要素优化配置,具体包括推动农业科技创新,加快推进农业现代化进程;推动农业生产组织创新,构建新型农业经营体系,实现农业生产经营规模化、专业化、集约化、组织化、社会化;推动农地制度创新,确保农地与金融要素有效融合,盘活农村土地要素;积极引导和大力支持农业剩余劳动力自主创新创业或向城镇二三产业和农村其他地区转移就业。
一、引言
中国农民、农业、农村的经济资源和经济剩余在推动中国经济以独特的“中国模式”创造“中国奇迹”的同时, 20世纪80年代后半期以来, 农民收入增长和农村经济发展出现了与国民经济发展严重不相适应的景象。特别是近十多年以来日益严峻的“三农”问题, 使得人们深切感受到经济的快速发展与社会进步之间存在着诸多的“不和谐之音”, 而政府在不断探索中却并没能也很难及时找到快速且精准地消除这些不和谐的“指挥棒” (因为面对中国如此庞大的农民群体和日益严峻的资源约束, 政府的力量必然是有限的, 而且要想把严重滞后的农业发展在短时间内推向现代化也不够现实) , “三农”问题便成了中国经济发展过程中剪不断、理还乱、避不开的老大难。其最为突出的表现是, 农民收入增长动力不足、增幅缓慢、波动幅度大、波动频率高、结构不合理;由于比较利益的驱动, 优质资源要素由农村不断加速流向城市, 非农资源要素要想配置到农村又极其困难, 因此导致城乡发展差距逐渐拉大。
回顾过去, 不难发现, 新中国成立以来, 在工业化、城市化的发展战略下, 农业、农村和农民只能成为经济资源和经济剩余的源头, 为了有效动员这种经济资源和经济剩余, 内生于经济发展战略的国家经济体系必然要延伸到农村 (张杰, 1998) , 强制性地使“三农”服从于国家的整体经济发展战略, 成为在国家强有力控制下不断向工业和城市传输经济资源与剩余的管道 (林毅夫等, 1994;熊德平, 2009) 。虽然中国的改革开放始发于农村地区, 农民收入在1978—1984年也成功实现“超常规增长”, 但是, 1984年中央发布了《关于经济体制改革的决定》之后, 中国经济体制改革至此由农村全面转向城市, 这种城市和工业改革也一直迫使政府试图通过牺牲农民、农业和农村的经济利益来向低效率的国有企业注入改革所需要的生产要素 (冉光和, 2009) , 很快就让农业和农村经济发展遭遇了“滑铁卢”, 而“立竿见影”的结果便是1985—2003年农民收入增长出现剧烈波动, 年均实际增长率降低至4.17%, 这一年均增速一方面不足“超常规增长”阶段的30%, 另一方面更明显低于城镇2.28个百分点。直到21世纪之初的2003年, 社会各界才逐渐将焦点对准“三农”问题, 于是从2004年开始连续13年的“一号文件”聚焦“三农”, 力争通过一系列的强农、支农、惠农、富农政策解决好“三农”难题。如此推动农民增收成效是显著的, 但是直到近年来, 农民收入“超常规增长”和稳步缩小城乡差距才再次引起学术界与实务界的高度重视。
关于农民收入超常规增长的论述, 比较有代表性的是张红宇 (2013) 对这一问题的系列阐释, 他从全面建成小康社会、扩大内需、跨越“中等收入陷阱”、实现城乡发展一体化等多视角分析了农民收入“超常规增长”的重要意义, 提出应明确城乡收入差距缩小的目标, 比如到2015年使城乡居民收入之比缩减到2.5~3以内, 到2020年缩减到2~2.5, 并在一个不太长的时期内实现城乡收入无差别发展目标。其相关研究与20世纪80年代研究相比有了很大变化, 已经比较系统地展现出了新时期、新形势下我国农民收入超常规增长应该具备的全新内容:第一, 要在国民经济稳步增长的同时确保农民收入快速增长;第二, 国民收入分配要向农民倾斜, 实现农民收入增速持续超过经济增速和城镇居民收入增速;第三, 农民收入增长要保持稳定状态, 其核心在于能够缩小城乡收入差距, 建成惠及广大农民的全面小康社会;第四, 农民收入增长的这种状态还必须保持一段时间, 确保其可持续性, 有利于突破“中等收入陷阱”, 进而能够有效促进消费增长与扩大内需战略顺利实现;第五, 要在一个不太长的时期实现城乡居民收入无差别发展目标, 并最终实现农业现代化、城乡一体化和国民经济均衡发展。应该说, 张红宇对中国农民收入“超常规增长”的内容进行了具有时代特征的重新诠释, 既符合党的十八大精神, 也是十八届三中全会以后进一步全面深化改革的必然要求。有鉴于此, 王小华等 (2016) 又进一步对中国农民收入“超常规增长”进行了概念辨析和理论界定, 认为在当前经济社会发展现实格局下, 农民收入“超常规增长”的核心内涵应当具备数量、质量、结构、效益和目标这五个方面的维度;同时依据有关经济增长的经典论述“七十法则 (Rule of Seventy) ”, 利用2010年中国城乡居民收入检验了将来一段时间内农民收入“超常规增长”的积累效果, 认为农民收入“超常规增长”必须是在较高国民收入增长水平基础之上实现对城镇居民收入增长水平的长期超越, 同时这种长期超越应该在未来三十年左右的时间内保持高于城镇居民收入增长率2~3个百分点的水平。
历史事实与现实情况无一不清楚地表明, 当前或将来很长一段时间内的中国经济与社会发展, “农民收入超常规增长”上升为国家战略, 是客观的, 也是必要的, 更是刻不容缓的。只不过, 要在未来三十多年乃至更长的时间内保持农民收入的超常规增长, 任重道远。客观上要求国家进一步全面深化改革进而创造有利于市场竞争的宏观政策环境, 并承担更多的社会管理和基本公共服务职能;同时, 改革应重点涉及金融、财政、科技、教育、产业、土地等更多领域, 确保资源要素合理优化配置, 逐步形成社会创新性和中国特色, 最终发展红利公平惠及广大农民, 实现农民收入长期、稳定、可持续的超常规增长。
但是, 我们应该看到, 当前农民收入增长、农村经济发展面临着严峻的资源要素约束问题并没有得到有效缓解, 而这种资源要素抑制的长期积累正是“三农”问题和城乡发展失衡的根本原因。此外, 无论是工业反哺农业, 还是城市支持农村, 落实到具体政策的实施, 资源要素的有效配置都是关键所在。因此, 生产要素的科学配置不仅是农民收入超常规增长的前提, 也是实现经济结构优化、加快经济发展方式转变、形成城乡经济社会一体化格局、大力推进经济发展方式转变与和谐社会建设的关键环节。
二、农民收入超常规增长的要素配置理论内涵与要素配置主要模式
(一) 理论内涵
既然要实现农民收入超常规增长, 那么生产要素就是收入增长研究中最重要的核心概念之一, 而要素集聚本身就是内属于要素配置的一种方式 (张幼文等, 2007) , 如何进行要素配置则是实现农民收入超常规增长的重要保障。如何界定和认识其要素配置的内涵, 将在很大程度上影响对农民收入超常规增长的理解和研究结论, 进而影响关于农民收入超常规增长的战略和政策措施。
从本质上看, 农民收入超常规增长不仅需要技术、资本、劳动力、土地等传统要素, 而且需要科技创新、生产组织创新和制度创新所培育出来的企业家经营管理才能、新型农业经营组织、创业就业机会等新兴要素。这些要素与农民收入超常规增长是一种典型的投入产出关系:Y'=f (A, K, L, S, M, O, P) , 式中, Y'代表超常规增长的农民收入, A代表技术进步, 既包括农业方面的技术, 也包括农民非农就业的技术, K代表资本或资金, L代表农民劳动力, S代表农村土地, M代表企业家经营管理才能, O代表农业经营组织、P代表农民创业就业机会。这些要素部分或全部随机集聚在一起, 会形成不同的生产要素组合状态, 从而形成不同的产出能力和收入增长能力。
众所周知, 无论是技术 (A) 、资金 (K) 、土地 (S) 、农民劳动力 (L) 等传统要素, 还是企业家经营管理才能 (M) 、农业经营组织 (O) 、农民创业就业机会 (P) 等新兴要素, 都是极为稀缺的。有些要素, 如土地是非人为决定的, 属于自然界原始供给, 具有刚性稀缺性;其他要素虽然与人的因素有关, 但也仍然具有稀缺性特征。这不仅是因为, 随着人口的增长和人们生活水平的提高, 人们对农产品的需求会增长, 从而带动对上述要素的生产性需求增加, 而且随着工业化和城镇化进程加快推进, 工业化与城镇化也会对上述要素产生巨大的生产性需求, 形成与农业农村生产要素激烈争夺的矛盾。从客观现实来看, 这种农业与非农业要素争夺的矛盾还在加剧, 如农村的资金、土地、劳动力等要素大量非农化, 导致农业农村上述要素的稀缺性日益凸显。
正是由于农民收入超常规增长的部分或全部要素的稀缺性还在不断深化, 才产生了农民收入超常规增长的要素配置问题。显而易见, 要实现农民收入超常规增长, 客观需要对上述要素按成本最小化、效益最大化的要求进行要素优化组合, 在农业或非农业生产经营中获得更多产出和更高收入, 这就是农民收入超常规增长要素集聚与配置的目的。简单讲, 农民收入超常规增长的要素集聚与配置就是涉农要素在不同时间、不同空间、不同用途、不同使用者之间进行集聚、分配与运用的行为选择。它通常同步地包含着要素配置的时间、空间、用途、数量、质量五个维度。也就是在何时、何地, 对何使用者分配和使用多少数量与何种等级的要素。这五个维度缺一不可, 共同描述了农民收入超常规增长的要素配置状态。而要素配置状态, 是指一定时期特定条件下, 涉农要素在不同时间、地点、用户的量的分布关系。其中, 地点是要素空间配置的表现形式, 由于各地农业农村资源禀赋不同, 农民收入超常规增长的要素配置往往具有典型的空间异质性 (Spatial Heterogeneity) 特征。同时, 由于在不同时期, 科技水平和管理能力等要素先进性在不断提升, 从而使农民收入增长的要素组合和配置状态表现出时间上的异质性, 即不同时间配置的要素组合所获取的收益是不相同的;数量的多寡和质量的等级高低, 是农民收入超常规增长要素配置的最后表现形式。因而在农民收入超常规增长的要素配置状态中, 时间、空间、用途 (用户) 、数量、质量都得到了同时体现 (如图1所示) 。
图1 农民收入超常规增长的要素配置
相比农民收入常规增长, 农民收入超常规增长也存在着与之相对应的一种要素配置状态和多个要素组合关系。从农民收入常规增长到超常规增长, 从要素的角度看, 是将常规状态的要素配置状态进行调整组合, 形成一种更加优化的配置状态和多个优化组合模式。而如何实现要素的优化配置, 是最终实现农民收入超常规增长必须探索的核心问题。
(二) 农民收入超常规增长的要素配置主要模式
前文分析表明, 决定农民收入增长的要素较多, 要素之间不同的生产组合关系形成不同的要素配置模式。从客观现实看, 中国农民收入超常规增长的要素配置新模式主要有以下形式:多样化特色效益农业发展的要素配置改良模式、农业现代化改造的要素优化配置模式、农民非农创业就业的要素优化配置模式。
1. 多样化特色效益农业发展的要素配置改良模式。
中国农业基本经济制度是以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制, 这决定了在经济相对落后、劳动力密集的部分农村地区, 不可能立即推动土地规模化经营, 转变为大农业、市场化导向的现代农业发展模式。因为这并不符合国情、不符合这些地区农业生产特点。这些地区, 如西南的山地、丘陵和库区农村, 要根据自身的经济基础、资源禀赋、区域特色、比较优势, 着力依托要素配置改良模式, 推动多样化特色效益农业发展, 实现农民收入超常规增长, 进而为未来的农业现代化建设奠定基础。因此, 在改良模式中, 农业生产仍然是以家庭经营为主体, 重点是根据地区特色和优势发展特种养殖业、新型经济农作物。一方面要明确农业走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的发展道路;另一方面要更加注重农产品质量、注重生态环境保护、注重可持续发展。主要通过采用适应山地、丘陵的小机械、先进农业技术、联合营销等方式发展联户经营;改造农业生产基础设施和水利条件, 组织实施农产品产地初加工补助项目, 开辟“绿色通道”以推进鲜活农产品市场供应, 对鲜活农产品实施从生产到消费的全环节低税收政策;加强农业劳动力培训、提高劳动力素质, 强化经营培训、提高农户家庭负责人的经营管理能力, 逐步推进土地要素的集约化和金融资本要素的可获得性, 优化农业生产经营的要素配置, 最终实现农民收入超常规增长。
2. 农业现代化改造的要素优化配置模式。
中国农民实现农业收入超常规增长, 除了在原有的家庭经营基础上进行要素组合改良外, 最根本的还是构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系, 发展多功能大循环农业, 通过引进先进技术、现代农业物资装备、新型职业农民和现代企业管理模式进行要素配置组合, 走出一条“减少化肥施用量, 农药施用量”和“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的现代农业发展道路。这一模式以东北地区现代化大农业、东部发达地区资本密集型高效农业以及沿海都市农业为主。在中国工业化、城镇化深入推进的今天, 这一模式越发受到各地区的欢迎, 其生命力也不断得到加强。韩长赋 (2013) 认为发展都市现代农业是保障大中城市农产品有效供给和市场稳定的客观需要, 是加快农业现代化建设的客观需要, 是改善城市生态人居环境的客观需要, 是促进农民就业增收的客观需要, 是实现“三化同步”的客观需要。而实践表明, 这种都市现代农业在服务城市、繁荣农村、富裕农民、保护生态、传承文化等方面具有不可替代的重要作用。因为在该模式中, 农业生产经营由种养大户、家庭农场、农业专业合作社、农业产业化企业等新型农业经营主体组织, 土地要素通过流转逐渐集中规模化, 农业技术装备水平和农业资本有机构成得到大幅度提高, 劳动力成为职业农民, 采用了先进的农业技术和市场化的生产经营管理手段进行管理, 农业生产实现了组织化、专业化、规模化和集约化, 农业经营者市场驾驭能力得到显著提高。各类要素的有效集聚与配置, 也进一步带动了现代农业产业链、供应链和价值链的稳步提升, 能极大调动农业经营主体积极性和解放发展其生产力, 从而确保农民收入超常规增长目标的实现和城乡一体化发展。这也将是未来中国农业现代化发展的主流模式。
3. 农民非农创业就业的要素优化配置模式。
当前, 中国部分农村地区仍然存在剩余劳动力, 要促进农民收入超常规增长, 还需要鼓励农村剩余劳动力到城镇和农村地区二三产业就业创业。因为城镇和农村二三产业的就业创业上升、就业和创业开放程度增加以及人力资本改造提升, 均能显著增加农户的非农收入。一条路径是参与城镇化进程, 在城镇工业和服务业中积极争取就业或创业, 农民可以获得来自城镇的工资性收入。同时, 政府要确保其享有同等的住房、养老、医疗、卫生等基本待遇, 对其进行适应城镇就业创业劳动者要求的改造, 帮助其实现市民化。另一条路径是鼓励农村剩余劳动力在农村地区从事二三产业创业, 促进务农农民分工分业, 大力推进农村工业化和生产性服务业发展, 农民也可以获得来自农村地区的工资性收入, 甚至包括农业里的工资性收入。这一路径中农民尚未向城镇转移, 要高度重视农民的土地权益, 可以通过入股、出租、转让等方式来实现农业土地要素的优化配置, 增加农民来自不动产的财产性收入;同时, 要加强其技能培训和创新创业要素匹配, 确保其收入稳定。在农民非农创业就业的要素优化配置模式中, 关键是要大力开发和培育良好的创业就业机会。
三、农民收入超常规增长的要素优化配置战略实施
中国经济增长已进入了次高增长的“新常态”阶段, 与此同时, 中国农业也正在进入一个新的发展阶段, 面临着新的发展形势。显然, 未来的农业发展已不能再走拼资源、拼消耗的老路子, 资源环境约束下人口大国的农业发展转型, 需要新的战略理念和战略举措 (陈锡文, 2015) 。因此, 必须要扎实推进农业供给侧结构性改革, 依靠改革创新驱动来引领要素优化配置战略实施, 最终实现农民收入超常规增长目标。
(一) 农业核心竞争力培育的要素优化配置战略
农业核心竞争力培育的要素优化配置战略是农民收入超常规增长战略的三大战略重点之一, 主要通过推进农业供给侧结构性改革, 以市场需求为导向, 力图通过调整完善农业生产结构和产品结构, 以科技为支撑, 走优质、高效为代表的特色效益农业和专业化、规模化、集约化、信息化为代表的现代农业发展道路, 以健全市场机制为目标改革完善农业支持保护政策, 以家庭农场和农民合作社为抓手发展农业适度规模经营。唯如此, 方可做到农业核心竞争力培育的要素优化配置, 才能挖掘农业收入增长潜力, 最终实现农户农业收入超常规增长 (参见图2) 。主要内容包括 (韩长赋, 2013) :
图2 农业核心竞争力培育的要素优化配置战略
第一, 改善要素使用, 推动农业科技创新, 形成现代农业发展的基础支撑体系。多年以来, 中国农业生产的水、土要素已经绷得很紧, 肥、药使用过量, 机械、技术支撑能力与发达国家相比仍有较大差距。因此, 要不断夯实基础设施、物质装备、科技创新、人力资本等现代农业发展的基础支撑, 必须大力实施科技创新战略, 尽快推动农业发展由依靠物质要素投入驱动向依靠科技进步驱动转变, 提高农业全要素生产率。一是要重点加强农业基础设施建设, 改善农业生产条件, 大规模开展高标准农田建设和中低产田改造, 推进种养业生产设施建设和更新改造, 优化农机装备结构, 加强农业信息化建设, 推进农业生产现代化。二是要根据各地区经济基础和发展环境的特殊性, 做到因时因地制宜, 因情而变, 强化不同区域特色效益农业发展的特殊设施、适宜装备、种养技术的有效供给, 培育区域优势品牌。三是深化农业科技体制改革, 加大农业科技投入, 加强农技推广机构队伍和基础条件建设, 探索现代种业发展的新机制, 推进现代种养业实现重大突破, 推广主要农作物新品种、新技术的应用示范。四是加快农村教育发展, 大力实施人才强农战略, 加快培养新型职业农民, 实现农业生产者的现代化。
第二, 改善农业经营方式, 推进管理创新, 构建现代农业生产经营体系。推进农业供给侧结构性改革, 其关键在于构建现代农业生产经营体系, 其核心是以人为本。要充分调动各类农业经营主体积极性, 加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系, 大力培育种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体和新型职业农民, 引导和支持各类经营主体不断发展壮大, 发挥其在推广新技术、开拓新市场、打造新业态等方面的引领作用, 鼓励其成为推进农业供给侧结构性改革的主力军 (韩长赋, 2016) 。要以农民为主体, 按照依法自愿有偿原则, 引导农村土地承包经营权有序流转, 优化土地资源要素配置, 积极利用专业合作、股份合作、土地流转、土地入股、土地托管等多种形式, 发展多种形式的适度规模经营, 完善各类主体之间的利益联结和分配机制。
第三, 促进农业产业链、价值链、供应链整合, 构建现代农业产业体系。一是要推动种养加工一体、农村一二三产业融合发展, 促进农产品精深加工和农村服务业发展, 推进现代农业产业链建设和整合, 开发农业多种功能, 提高农业综合效益。二是要通过促进农业科技、业态、商业模式和组织制度协同创新, 积极推动农产品加工增值, 加快发展订单直销、连锁配送、电子商务等现代流通方式, 千方百计提高农业附加值, 挖掘农业的生态价值、休闲价值、文化价值, 进行现代农业价值链建设和整合, 发展乡村旅游等现代特色产业, 不断拓展农业现代化新领域。三是要加快发展现代农产品供应物流、生产物流和销售物流, 健全农产品市场体系和新型农业社会化服务体系, 高效推进现代农业供应链建设和整合。科学布局农产品产地市场体系, 支持建设一批国家级产地市场、区域性产地市场和农村“田头市场”, 加强国际国内农产品市场信息收集、分析、预测与发布, 完善市场调控机制, 防止价格大起大落;加强服务创新, 把加快构建新型农业社会化服务体系放到更加重要位置, 从市场准入、税费减免、资金支持、人才引进等方面加大扶持力度, 鼓励支持各类服务组织参与良种示范、农机作业、抗旱排涝、沼气维护、统防统治、产品营销、农资配送、信息提供等农业生产性服务。
第四, 不断优化政策措施, 完善国家农业支持保护体系。坚持工业反哺农业、城市支持农村, 健全城乡发展一体化体制机制, 不断完善农业支持保护政策, 保障农民利益。要积极推动国家财政支出、固定资产投资、信贷资金结构调整, 按照“总量持续增加、比例稳步提高”的目标持续增加农业投入;要完善农业补贴政策, 稳步增加补贴总量, 扩大补贴范围, 优化补贴方式, 重点向种粮大户等新型经营主体倾斜, 将部分属于“黄箱政策”的农业补贴转变为“按历史面积补贴”的“绿箱”补贴;要积极推动农村金融机构创新、产品创新、服务创新, 完善农业保险保费补贴政策, 提高农业保险的补贴力度, 增加农业保险覆盖的品种范围, 逐步探索建立巨灾风险保障机制。
(二) 农民就业创业扶持的要素优化配置战略
农民就业创业扶持是农民收入超常规增长战略的另一个战略重点, 其实质是科学设计政策, 引导和激励农业剩余劳动力到城镇非农产业或农村二三产业就业创业。一方面, 通过人力资本改造让农民成为产业工人或职业农业工人, 成为劳资关系中的重要角色, 通过工资形式获取收入超常规增长;另一方面, 通过针对性的创业培训和创业支持, 促进农民在城乡非农产业创业发展, 获得创业收入超常规增长 (参见图3) 。主要内容包括:
第一, 推进新型城镇化, 促进农业剩余劳动力非农产业就业创业。一是要根据各地区实际情况, 科学调整产业结构和合理规划产业布局, 针对性创造就业创业机会和就业岗位, 公平地为进城农民工提供就业机会和工作岗位, 改善农业剩余劳动力进城务工的基本生活条件。二是要积极引导、有序推进农民市民化进程, 实现农业土地与农业劳动力要素整体匹配, 这不仅要实现部分农民户籍城镇化, 也要实现产业、居住、生活、收入来源、医疗健康和社会保障的城镇化, 还需要大力发展有产业集聚和区域特色的中小型城镇, 注重县城、乡镇的产业优化布局, 使农民市民化后能安居乐业。
第二, 改造人力资本, 形成农民工工资有效增长机制。一是要继续推进农业剩余劳动力的务工培训和引导工作, 加大对农业剩余劳动力的再就业技能培训和教育投入, 提高农业剩余劳动力素质。二是要健全农民工工资有效增长的体制机制。应进一步完善农民工最低工资制度和工资稳定增长制度, 解决好农民工的住房社保、医疗健康等问题, 切实保护其城镇就业的各种权益, 确保工资性收入超常规增长。
第三, 加强农业剩余劳动力的创新创业意识培育, 积极创造创业商机。这就需要政府建立农业剩余劳动力创业培训体系, 通过各种途径增加农业剩余劳动力创业培训投入, 安排较多的技能实习岗位, 提供有针对性的技术辅导, 以技术为根本提高农业剩余劳动力的创业能力, 增强创业者要素优化配置能力, 提高创业效益。要在农村和城镇积极培育农业剩余劳动力创业商机, 推进城乡经济一体化, 大力发展城镇产业集群, 加快人口分层集聚, 形成大中小并存的梯度城镇化, 培育各种市场需求, 创造各种创业商机, 鼓励农业剩余劳动力到城市服务业中创业, 在农村二、三产业中创新创业发展。为农业剩余劳动力创业提供良好的要素条件, 降低市场准入服务门槛, 提供资金、技术和信息等创业的基本要素服务。
图3 农民就业创业扶持的要素优化配置战略
(三) 农民财产权保护的要素优化配置战略
农民权利的实现不仅是中国社会转型的历史归宿, 也是中国农村改革的逻辑归宿。然而, 作为中国社会转型中数量最为庞大的社会群体, “农民”一直难以平等享有法律规定的各类公民权利。“权利”贫困不仅是农民各种贫困的根本原因, 也是各种贫困的综合反映。这不仅制约着农业现代化、城乡一体化、全面建成小康社会等阶段性战略目标的推进, 也从根本上影响着社会主义法治国家的建成和百年转型“中国梦”的实现。农民财产权利保护战略是实现农民财产性收入超常规增长的基础, 其核心在于推进农村土地要素与金融要素的有机融合, 实现其资本化、财产化和交易市场化, 深化农村集体产权制度改革。具体内容包括:
第一, 改革农村土地征用制度, 推进农村建设用地市场化配置。完善农民土地的征占补偿机制, 让农民切实从土地征用中分享到来自工业化和城镇化所带来的土地增值好处, 真正保障农民的土地权益。在农用地转为建设用地的增量环节, 经营性土地应由交易双方谈判商定, 公益性用地由农民与政府直接谈判;对公益性用地进行“同地同价”改革试点, 即同样位置的土地, 无论征作公益用途还是商业性用途, 补偿价格应等同视之。保障农民在土地征用过程中的知情权和话语权, 切实保障农民的土地权益;建立全国统一的失地农民保障机制, 将农转非土地增值收益的一定比例纳入社会保障基金, 用于失地农民的社会保障, 适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿。稳步推进农村土地制度改革试点, 守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这“三条底线”, 参考商业用地价格, 适度提高征地补偿标准, 积极推进集体经营性建设用地和宅基地市场化, 激活农村建设用地价值, 实现农民财产性收入超常规增长。
第二, 积极推进农业土地要素资本化、金融化、市场化。农业土地要素只能在农业范围内调整、变化、使用, 这虽是国家底线, 但在农业现代化进程中, 农业土地要素需要重组、需要适度集中规模化经营, 这就需要农业土地在普通农民和新型农业生产经营主体之间发生流转。如何在土地流转过程中保障承包农户的土地收益权益, 就成为农业土地要素配置中的重要问题。一是要做好确权、颁证工作, 为农民的土地要素赋权。把每个阶段、每个节点的工作做细、做实, 给农民“确实权、颁铁证”。二是要建立高效的农村土地流转市场, 有规范的交易制度和第三方监管公证机制, 确保农民有较强的价格谈判能力。三是要鼓励农业用地通过入股、联营、转让、出租等多种方式实现农民对土地承包权的财产权益。四是要大力推广农村“三权”抵押贷款制度, 促进农民土地承包权经营权资本化、金融化, 盘活农村沉睡资产, 通过土地要素带动资金要素, 实现土地与金融的结合, 解决农村资金要素短缺问题, 促进农村土地、资本和劳动力要素的优化配置。
第三, 深化农村集体产权制度改革, 扩大农民财产性收入增长渠道。有四个方面的途径可循:一是通过土地入股、农户入社组建股份合作社的形式, 解决土地细碎化和产出能力低下等问题, 发展规模经营。这对于提高劳动生产率、土地产出率具有重要作用, 也有利于增加农民的家庭经营收入。二是探索集体经济组织以集体拥有的林场、土地、水塘等资源性资产与闲置房屋、设备等经营性资产作为出资, 引导和吸引农民投入土地经营权, 社区外经济主体投入资金、技术等多种资源, 共同发展农村混合所有制经济, 在盘活集体资源资产的过程中促进农民增收。三是国家支持农村集体经济组织投资形成的生产性设施和公益性设施属于集体资产的范畴, 重点是探索集体统一运营管理的有效机制, 更好地为集体经济组织成员及社区居民提供服务。四是通过重构集体经济积累新机制, 探索拓宽集体积累的新途径, 合理确定资产经营管理模式, 充分运用现代经营管理方式, 规范集体“三资”管理, 使集体经济组织成员获得更加充分的财产性收入。
中国乡村发现网转自：农业经济问题2017年11期
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