摘要：近年来我国农民收入增速逐步下台阶,大规模农民工返乡潮并未出现,但区域性、行业性、群体性减收问题凸显,收入增速"跑过"经济增速的态势开始逆转,正在跌入改革开放以来第四波中低增长期。农民增收面临价格支持政策改革节奏快慢、社保缴费比例调减幅度大小、财政转移性收入增长多少、农村土地制度改革进程急缓、环保政策执行松紧等五大"两难"矛盾,存在粮食去库存预期不明、玉米面积调减行政色彩较浓和制造业去产能过急过猛三大政策风险点。建议按照长短结合、开源增收、节本减负的原则,探寻政策挖潜、深化改革、强化创新、弥补短板、精准扶贫"五路增收"新路径,联动推进玉米有序去库存和农业补贴政策调整,加快突破农村土地制度改革"最后一公里",积极构筑"托底保障网",深掘适度规模经济、集体经营性资产、返乡农民工创业、土地制度改革、郊县经济和特色镇、农村产业融合等"六大增收点",实现农民收入持续稳定增长。
农民增收问题, 根本上是民生问题和社会稳定问题。能否保持农民增收好势头, 确保贫困群体在小康路上不掉队, 事关全面建成小康社会和中央脱贫攻坚战略目标的实现。近年来, 伴随宏观经济发展减速, 我国农民收入增速持续下台阶, 农民稳定增收和农民工稳定就业挑战增多、难度加大。新常态下, 农民收入增速是否会“断崖式”下滑?去产能是否会带来农民工大面积失业减收?是否出现农民工失业返乡潮?玉米价格改革是否冲击农民增收?为此, 国家发展改革委产业经济与技术经济研究所成立专题调研组, 于2016年10月赴东部、中部和东北代表性地区的江苏、安徽、吉林三省六县 (市、区) 调研, 就上述问题与省市县相关部门、乡村干部、新型农业经营主体、企业、农民和农民工代表进行座谈, 问卷调查了120位不同地区农民工, 结合调研和相关材料撰写形成本报告。
一、收入走势:农民收入减速不失速, 结构性矛盾大于总量矛盾, 未来增速徘徊可能性大
(一) 农民收入增速不断下台阶, 与GDP增速差口逐步缩小并呈逆转态势
1、农民收入增速阶梯式下降, 高增长“黄金期”终结。
新世纪以来, 在国家强农惠农富农政策支持下, 农民收入走出增长徘徊期, 经历了一个持续时间长、增长速度高的增收“黄金期”。但从2012年以来, 农民收入实际增速出现“拐点式”变化, 从两位数降至个位数, 并连续跌破“9”、“8”两个台阶, 到2015年农民收入增速已降至7.5%。2016年, 农村居民人均可支配收入同比实际增速进一步降至6.2%, 增速下行态势仍在延续 (图1) 。
图1 2001—2016年我国农民人均收入实际增速
注:2001—2012年农民人均收入为农村居民人均纯收入, 2013—2016年农民人均收入为农村居民人均可支配收入。资料来源:国家统计局网站
从调研看, 不论是发达地区的苏州市, 中部地区的安徽省, 还是粮食主产区的吉林省, 农民收入增速均呈现全面回落、连下台阶的态势。“两省一市”农民收入增速均从“十二五”初期的15%以上降至“十二五”后期的10%以下 (图2) , 农民工问卷调查显示, 选择2016年比2015年工作“更难找“的农民工数量近乎是“更容易找”的2倍。吉林省农民人均纯收入增速更是从2011年的20.4%接连跌破15%和10%两大关口, 直降至2015年的5.1%, 年均降幅3.8个百分点。
2、农民收入增速与GDP增速变化同步性增强, 收入增速“跑过”经济增速的态势开始逆转。
改革开放以来, 农民收入增速与GDP增速关联性有所增强。1978—2000年农民收入增速与GDP增速的相关系数为0.0601;2000年以来, 随着工资性收入逐步成为农民增收的主引擎, 两者相关系数提升至0.0832, 农民增收与国民经济发展的关系越来越密切。国际金融危机以来, 随着中央加大对“三农”的支持力度, 国民经济增速与农民收入增速呈现“非对称性”变化, 2010年后再次出现改革开放初期农民收入增速连续五年高于经济增速的“利好期”, 城乡居民收入差距不断缩小, 这是城乡居民收入增长能与经济增长保持同步的基础。但是, 在持续多年增速快速下台阶后, 农民收入增速与GDP增速差口逐步缩小并开始出现逆转, 差口由2012年最高的3.0缩小至2015年的0.6, 到2016年反转为农民收入增速低于GDP增速0.5个百分点 (图3) 。
图2 2011—2015年“两省一市”农民人均纯收入增速变化
资料来源:根据调研资料整理计算
图3 1979—2016年GDP增速与农民人均纯收入实际增速
资料来源:《中国统计摘要》
(二) 经营净收入与工资性收入“双引擎”同步趋缓, 区域性、群体性、行业性减收问题凸显
1、经营净收入与工资性收入增速“双降”, 经营性收入“压仓石”作用弱化。
经营净收入和工资性收入是农民增收的两大主引擎, 两者增速趋缓是近年农民收入增速下降的主要原因。工资性收入增速从2011年的15.2%曲折式下降至2015年的9.4%, 家庭经营性收入从2013年的8.3%下滑至2015年的4.9% (图4) 。从历史上看, 当前经营性收入与工资性收入增速“双降”与1998年亚洲金融危机“双降”情形相似, 不同的是1998年危机后尽管出现农民工大量失业返乡, 工资性收入受到影响, 但仍然能够通过农业经营性收入得到弥补;而这一次国际金融危机特别是2012年后, 增加农业补贴的操作空间越来越小, 部分农产品出现结构性过剩, 粮棉油糖等重要农产品提价遭遇“天花板”压顶, 工资性收入下降难以通过农业经营性收入来弥补, 增收形势更加困难。
图4 2001—2015年农民工资性纯收入与家庭经营纯收入增速
注:2013—2015年农民工资性纯收入、家庭经营纯收入分别用可支配工资性收入、可支配经营净收入替代。资料来源:国家统计局网站
2、大规模农民工失业返乡潮并未出现, 去产能对农民工就业总体冲击有限、部分行业明显。据江苏、安徽和吉林省有关政府部门、企业和农民工反映, 虽然有少数农民工因城市就业难度加大而返乡创业、就业或待业, 但并未出现大规模农民工失业返乡潮。问卷调查表明, 截至2016年10月, 受访农民工95%仍然愿意留在城镇就业。此外, 从东部、中部和东北的代表性地区调查看, 去产能任务重行业涉及国企职工多、农民工少, 总体上对国企职工影响大于农民工。但部分去产能行业也涉及农民工, 特别是钢铁、煤炭等去产能集中行业和建筑业农民工减收问题严重。在去产能过程中, 部分地区用工需求下降明显, 一些转换工作困难的农民工收入下降。近三年, 安徽省金寨县淘汰关闭落后过剩产能企业110多家, 减少就业岗位3500个, 农民为此减收1.5亿元。调查还发现, 吉林省往年建筑工地每天工资150元, 而且还有选择工作的机会, 2016年每天120元的工作也很难获得。
3、玉米主产区农民减收幅度大, 缺技能、高龄等农民工群体增收艰难。
从区域层面看, 玉米主产区农民减收形势严峻, 在玉米高库存和财政重负双重压力下, 2015年国家下调玉米临储价格, 2016年启动玉米价格改革, 导致玉米价格大幅下降, 致使农民种粮收入大幅下降。2016年吉林省玉米价格预计每斤在0.65—0.75元之间, 比上年临储价每斤低0.25—0.35元, 即便加上玉米生产者补贴, 全省农民人均净减收也将达371.75—826.89元。此外, 东北玉米主产区农民务工也出现绝对减收, 2016年吉林省挂锄后农民务工机会明显减少, 近30%的劳动力因找不到工作闲置, 而且务工报酬同比下降20%左右。
从群体层面看, 年龄偏大的农民工、生态移民、高龄农民等特殊群体减收压力更多。如吉林省近年要关闭近1万个小煤窑, 涉及几十万农民工, 这些农民工年龄大多在50岁以上, 长期从事煤窑工作, 技能单一, 培训再谋他业的可能性较小, 生计比较困难。安徽省金寨县因保护水源地禁止网箱养殖, 全县耕地少且贫瘠, 历史上库区移民失渔转产难度很大。同时, 农村高龄农民“打工无门、种地无力、增收无望”。
(三) 农民收入正在进入改革开放以来第四波中低增长期
从历史看, 我国农民收入增速经历了“两波高增长”、“两波低增长”、“两波中高增长”和“三波中低增长”阶段。按照增速10%以上、7.5%—9.9%、5.0%—7.4%和4.9%以下分别为高增长、中高增长、中低增长和低增长的划分标准, 改革开放以来农民收入增速大致可划分为以下阶段。1978—1984年和2010—2012年为农民收入高增长阶段, 年均增速分别为16.5%和11%;1989—1993年和1997—2003年为农民收入低增长阶段, 年均增速分别为2.2% (1989年甚至为负增长1.6%) 和4.0%;2007—2009年和2013—2015年为农民收入中高增长阶段, 年均增速均为8.7%;1985—1988年、1994—1996年、2004—2006年为农民收入中低增长阶段, 年均增速分别为5.6%、6.4%和6.8% (图5) 。2016年以后, 农民收入增速将进入改革开放以来的第四波中低增长阶段。
图5 1979—2016年农民收入中低增长阶段示意图
资料来源:《中国统计摘要》
从趋势看, 农民收入正在从高速增长转向中低速增长。有利条件是, 随着供给侧结构性改革深入推进与经济转型升级, GDP增长的就业带动系数增加, 吸纳就业能力增强, 有利于稳定就业增收。按照“十三五”规划目标, 2016—2020年若GDP保持6.5%—7%的增速, 城镇就业人数年均新增1000万人左右。同时, 劳动力供求关系正在接近刘易斯第二转折点, 人口红利消退将带动工资性收入持续上升。随着农村土地制度和集体产权制度改革的深入推进, 农民财产净收入和经营净收入有望增加。
同时也要看到, 全球经济短期内难以复苏, 国内经济进入中高速增长, 实体经济发展不振, 农民工资性收入增长乏力。据世界银行预测, 2016—2017年全球经济年均增长或将低于3%。全球农产品仍处于低价周期, 国际价格“天花板”压力不减, 粮棉库存释放尚需时日, 农产品价格上行困难, 农业生产成本刚性上涨, 务农增收空间收窄。经济减速导致国家财政增收放缓, 政府对农民的支持保护水平难以大幅提高, 农民财政转移性收入增长受限。农村关键领域的改革进入攻坚克难期, 制度性障碍有待破除, 财产性收入短期还难以成为增收重要来源。
综合研判, 当前和未来一个时期, 我国农民“增收有压力、减收有支撑”, 增速可能进一步下滑后, 在中低水平上企稳徘徊, 呈现L型走势。
二、矛盾与风险点:政策选择两难矛盾增多, 供给侧结构性改革蕴含风险
(一) 促进农民增收存在“两难”矛盾
1、农产品价格支持政策改革过急容易导致价格下行过快, 过缓不利于消除市场扭曲和缓解财政压力。以市场化为取向的农产品价格支持政策改革, 有利于克服“政策市”弊端, 缓解国内外粮价倒挂困境。如果农产品价格支持政策改革步伐过快、方式不当, 容易引发国内粮价快速下跌, 导致粮食主产区农民务农收入增速大幅下滑, 农民合作社、种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体普遍亏损。调研发现, 玉米临储政策取消后, 吉林省部分地区玉米价格一路下降接近十年前的0.50元/斤。如果农产品价格支持政策改革过缓, 虽然短期内保障了农民收入稳定, 但未来原有政策扭曲市场的不利影响将会更大, 财政也将不堪重负。安徽省金寨县商粮局测算, 粮食多存储一年陈化降值0.1元/斤, 保管和利息多支出0.114元/斤, 合计高达0.214元/斤。长春市九台区粮食局测算, 2013年的库存粮食到2016年时累计成本高达3000元/吨, 已是当前市场粮价的2倍。
2、社保缴费比例调减幅度过小难以根本降低企业成本, 过大不利于农民工长期增收。
国家大幅降低企业社保缴费比例, 企业用工成本将降低, 有利于增强企业盈利能力, 但是农民工长期收入增长将会减速, 城乡居民社会保障差距也难以缩小。相反, 如果国家降低社保缴费比例过小, 尽管有利于农民务工长期收入保持平稳增长, 实现城乡居民社会保障并轨, 但对企业降成本效果有限, “如同毛毛雨、不解渴”, 农民工就业吸纳较多的中小企业、民营企业经营效益也难以根本改善, 不利于农民工长期稳定就业。安徽省肥西县一家制衣企业老板反映, 农民工雇工成本占总成本的40%, 目前仅能保本微利, 如果为全部职工购买五险, 企业每年额外负担社保支出100万元左右, 将毫无利润可言。苏州市太仓市一家磁力驱动泵生产企业老总也说, 当前企业负担的五险支出占用工总成本的30%—35%, 国家降低企业养老保险费率1个百分点作用微乎其微。
3、财政转移性收入增长过快加大财政负担, 过慢弱化农民增收托底保障功能。
国家继续加大惠农补贴力度, 提高农村社会保障标准, 有利于增加财政转移性收入, 但会加大财政支出负担。即便像苏州市太仓市这样的全国百强县, 也感受到了社保支出压力。目前太仓市已实现了城乡居民养老保险制度并轨, 2016年太仓市居民社会养老金标准仅提高了6.5%, 与前些年10%左右的增速相比下降明显。相反, 如果国家对农民的财政转移性收入支出增速放缓, 虽然有助于减轻财政支出压力, 但不利于农民增收。
4、农村土地制度改革过猛冲击耕地保护和土地财政, 过慢不利于盘活集体资产和增加农民财产性收入。农村土地制度改革是增加农民财产性收入的重要突破口, 其中农村宅基地制度改革是关键。但如果无序过快放开农村宅基地流转范围, 容易诱发大量城镇居民和城市资本涌入农村购地置房, 侵占耕地, 还会压低国有土地出让价格, 冲击地方土地财政。相反, 如果农村宅基地制度改革推进过慢, 严格控制流转范围, 甚至搞伪试点、只试不推, 就会贻误改革重要时机, 虽能稳定地方土地财政收入, 但却严重抑制了农民资产增收潜力。安徽和吉林多地农民反映, 当前农村宅基地和房屋仅限于集体经济组织成员内部流转, 导致很少有人买, 不可能卖出合理价钱。
5、环保政策执行过死不利于贫困农户脱贫致富, 过松会破坏生态环境。
在全国农村地区无差别地严格执行生态环保政策, 有利于保护“青山绿水”。但是, 许多农村贫困地区拥有丰富的农业和生态资源, 由于环保政策执行过死, 导致“绿水青山不能变成金山银山, 农民只能看山看水”, 无法转化为实实在在的收入, 将增加脱贫攻坚难度。调研发现, 安徽省金寨县由于商品林禁伐过度, 农民的林权证很难用于抵押贷款。相反, 如果生态环保政策执行过松, 虽然有利于农业资源开发利用, 但是农业面源污染、生态环境破坏将会进一步恶化, “青山绿水变成死山臭水”。
(二) 促进农民增收面临政策风险
1、粮食去库存路径不明, 市场主体预期模糊, 增加粮价下行和卖粮难风险。
目前我国粮食库存高达几亿吨, 加快去库存、缓解财政压力是农业供给侧结构性改革的重要内容。但是, 我国粮食收储价长期高于正常市场价, 提高出库粮食成交率只能随行就市或定向低价销售, 有些部门担心产生巨额差价损失, 有些部门担心去库存会打压粮价, 导致明确清晰的去库存方案迟迟未出台并向社会公布。去库存节奏不清、预期不明, “粮食库存堰塞湖”随时可能决堤, 市场流通和加工企业持币观望不愿收粮, 政策性收储退出, “政府指望市场, 市场观望政府”, 导致需求萎缩, 加剧粮价低迷, 新粮集中上市后一些主产区极可能会出现卖粮难, 加剧了粮食变现风险, 打击农民种粮积极性。
2、调减玉米面积配套措施不足, 行政干预色彩较重, 容易造成“生产一哄而上、价格一哄而下”。当前调减玉米种植面积有助于解决阶段性供过于求问题, 但替代作物的种植制度、专用机具、销售渠道等配套措施短期难以到位, 许多农民调整种植结构十分迷茫。采取政府号召、规划指导等方式引导农民调整种植结构, 特别是国家以规划形式明确各地区改种品种和具体面积, 容易出现层层下指标, 因信息不对称可能造成结构性过剩问题, 引发个别农产品价格“过山车式”大幅波动, 替代作物的经济效益也难以保障。吉林不少农民反映政府推动的种植调整通常会一哄而上, 种啥赔啥, 到头来农民还有可能找政府要说法。
3、去产能过急过猛, 配套保障跟进不及时, 加大部分地区、部分行业农民工失业和减收风险。去产能 (包括淘汰落后产能) 是解决产品供过于求、优化资源配置的重要手段, 但部分地区通过一刀切、下指标、赶进度等行政办法去产能, 容易出现去民企产能不去国企产能, 造成短期内农民工集中的企业关停过多。如果下岗分流、转岗培训、社会保障等配套性保障措施没有及时跟进, 素质不高、技能有限的农民工将面临巨大的失业风险, 考虑到国企职工与农民工福利待遇差距巨大, 农民工不可避免成为最大牺牲品。2015年、2016年, 苏州市吴江区分别关停低效产能企业54家和52家, 需安置员工分别达2704人和1157人, 大部分为外地农民工。
如果不能成功化解上述矛盾点和风险点, “十三五”期间农民增收过慢, 势必会妨碍国家粮食安全战略实施和农业现代化, 影响中央脱贫攻坚战略任务的完成, 不利于城市和农村社会稳定, 影响我国全面建成小康社会目标的如期实现。
三、潜在增长点:传统领域仍有提升空间, 新增长点孕育兴起
(一) 大中城市郊区和特色小镇发展孕育收入新增长点
大中城市郊区是城市经济辐射带动效应明显、农民工就业集中区域。调研发现, 苏州市太仓市、合肥市肥西县、长春市九台区等大中城市郊区即使在新常态下依然充满经济活力, 但都面临土地指标紧缺、项目落地难的瓶颈制约。特色小镇在商贸物流、配套加工、生态环境、人文历史等方面具有独特的产业竞争优势, 壮大特色小镇经济有利于增强城镇集聚人口能力, 减轻人口对耕地的压力, 提高农业劳动生产效率, 间接增加农业经营性收入, 同时增加特色小镇就业创业机会, 增加农民工资性收入等。目前, 大中城市郊区缺土地指标、特色小镇缺公共资源, 束缚了新常态下大中城市郊区和特色小镇的经济增长新动能, 抑制了农民工进城就业和农民增收。
(二) 农村土地制度改革孕育财产性收入新增长点
伴随城镇化推进和人口大规模转移, 农村土地的社会保障功能开始弱化, 资产功能逐步增强, 通过市场化改革手段推动土地由资源变资产、由资产变资本, 可以有效增加农民财产性收入。通过测算, 如果全国30%的农村空置闲置和低效用地能通过“地票”方式盘活, 就能产生3.6万亿元的农民地票收益, 农民人均可一次性增收5000多元;如果50%的集体经营性建设用地能够顺利入市, 就能带来1.4万亿元收益, 农民人均可一次性增收2000多元。如果农村耕地流转面积每年新增2000—3000万亩, 按照每亩租金500元计算, 每年能带来100—150亿元租金收入 (表1) 。
赋予农民土地改革红利, 需要以土地制度改革破题为前提。目前我国农村宅基地和集体经营性建设用地使用主体和交易存在诸多限制, 农民缺乏完整的收益权和处分权, 造成农村建设用地大量空置闲置和隐性流转, 影响农民财产性收入增长。按照国土资源部数据, 目前我国农村居民点空置和闲置用地面积达3000万亩左右, 相当于现有城镇用地规模的1/4, 低效用地达9000万亩以上, 相当于现有城镇用地规模的3/4。现行土地制度改革试点仅允许探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地, 在农村人口大量转移、农民进城购房已成趋势的背景下, 这种试点实质意义不会很大, 限制使用对象, 使农村集体建设用地权利难以资本化。如果能有效突破土地制度改革“最后一公里”, 将极大释放农民财产性收入增长潜力。
(三) 适度规模经济发展孕育农业经营性收入新增长点
收入增长从根本上取决于生产效率的提升, 发达国家的普遍经验是, 在产业结构高度化过程中, 农业与非农产业相对劳动生产率的差距会逐步缩小, 第一产业就业人员收入也会超过或达到全社会平均水平。目前我国农业劳动生产率约为世界平均值的47%、高收入国家平均值的2%、美国的1%, 农业与非农部门相对劳动生产率差距很大, 这是导致农民收入偏低和城乡收入差距难以根本缩小的重要原因。但这也意味着, 通过提高农业劳动生产率使农业收入达到全社会平均水平, 农民收入还有很大的提升空间。
我国农业劳动生产率长期难以提高, 很大程度上在于农业经营规模过小、规模不经济, 出路在农业适度规模经营。推进农业适度规模经营, 提高农业劳动生产率, 有利于推动农民增收实现从“增量提价增收”向“效率质量增收”转变。据国务院发展研究中心农业规模经济发展课题组 (2016) 调查, 我国粮食种植最适规模为每户100—200亩。目前全国有2.6亿农户, 经营规模在30亩以下的占到96%, 加快调整农业产业结构, 扩大高附加值农产品种植规模, 提高适度规模经营户比例, 实现最佳规模经济效益, 农民增收空间还很大。
(四) 农村集体经营性资产盘活孕育财产性收入新增长点
改革开放以来我国农民收入增长主要依靠家庭, 许多村集体很少甚至没有经营性资产, 有些经营性资产丰富的村因分配不当而出现富村不富民现象, 集体在农民增收中的作用发挥不充分。做大做强集体经济, 兑现集体资产收益权, 让农民分享集体资产增值收益实现增收的空间很大。从部分发达地区经验看, 通过深化集体产权制度改革, 大力发展新型农村合作经济, 使资源变资产, 资金变股金, 农民变股东, 集体资产分配收益已经成为农民收入的重要组成部分。例如, 2015年苏州人均财产性收入达到2712元, 对可支配收入增长的贡献率达到10.6%。
从一些集体经济薄弱地区的最新探索看, 通过资产折股量化、盘活土地资产等方式发展壮大农村集体经济, 也能为农民提供可持续的增收渠道。例如, 安徽省金寨县作为国家贫困县, 探索出“光伏扶贫”模式, 在218个村每村筹资建设一座装机60千瓦的村集体光伏电站, 年收入6.5万元, 改变贫困村多年无村集体经济收入的窘况, 农民也从项目中获得了更多收益。据统计, 目前全国农村集体经济账面资产总额达到2.4万亿元, 按58万行政村测算, 每个村平均规模达到400多万元。如果能创新农村集体经济实现形式, 对集体资产进行有效运营和盘活, 使大量“沉睡的死资产”变成农民增收的“金饭碗”, 形成家庭性增收与集体性增收“双支撑”, 农民增收的基础将更加稳固, 防范减收风险的支撑也会更加稳固。
(五) 农村一二三产业融合孕育收入新增长点
农村产业融合是拓宽农民增收渠道的重要举措, 通过提升农业产业链和价值链, 农民可以实现加工增值增收、功能拓展增收和新业态新模式增收。从全球范围看, 日韩等东亚小农经济体通过产业融合构建起高质量的农业供给体系, 美国、荷兰等国家在产业融合中塑造了全球农业引领型发展优势, 从效果看都促进了本国农民增收。国内实践也表明, 产业融合发展对繁荣农村经济、增加农民收入具有重要带动作用。
据相关资料, 重庆市奉节县通过发展农产品电商, 全县农特产品网销累计达2亿元, 农产品溢价10%以上, 电商直接带动60个贫困村、近1万户贫困户网上出售农特产品, 并带动近500户贫困户平均增收750元。总体看, 当前制度、技术、市场和要素条件的深刻变化和交互影响, 正在集聚和催生农村产业融合的新动能, 如果能及时破除相关制度性障碍和市场功能性障碍, 农村产业融合有望成为农民收入的下一个增长点。
(六) 农民创业经济壮大孕育收入新增长点
农民和返乡农民工是大众创业、万众创新的重要群体, 促进“打工经济”向“创业经济”转变, 可以为农民增收开辟新途径。近年来, 随着国家“大众创业、万众创新”战略深入推进, 农民创业创新呈现蓬勃兴旺态势, 截至2015年底, 农民工返乡创业人数累计已超过450万, 约占农民工总数的2%。通过以创新引领创业、以创业带动就业, 吸引资源要素向农村聚集, 不仅可以直接促进农业农村经济发展, 带动就业增收, 而且促进了科技、管理知识在农业生产中的扩散和传播, 有利于提高农业生产者素质, 促进现代农业发展。苏州市吴江区农民通过投资创办企业、兴办实体, 新增收入占到农民人均可支配收入的24%。
但是, 农民通过创新创业实现增收面临“四缺三不全”:缺知识技能、缺基础配套 (用地、基础设施) 、缺资金、缺好项目;创新创业服务体系不健全、创业管理体系不健全、创业孵化退出机制不健全。以土地为例, 目前政府建设用于农民工创业的孵化基地数量少, 创业场地十分短缺, 农民无地可创、无钱可创。安徽某百强县领导一语道出其中的困境, “我们现在搞建设土地指标很紧缺, 大项目都没有地, 农民工创业要地我怎么会批”。如果能系统解决农民工创业融资、用地等问题, 农民工创业将成为增收新亮点。
四、政策着力点:长短结合, 精准发力, 综合施策
(一) 基本思路
新常态下我国农民增收形势极其复杂敏感, 促进农民持续稳定增收, 基础在应对好重要农产品价格“下行”和劳动力价格“上行”压力, 稳定家庭经营收入和工资性收入“双引擎”, 确保农民收入增速下滑不失速;空间在加快释放“六大增收点”, 形成传统增收动能提升与新动能发展“双支撑”, 确保增收动力接续不断档;重点在防范区域性、群体性和行业性减收风险, 保增收与防风险“两手并举”, 确保农民安全增收不滑坡;关键在促进贫困户脱贫增收, 形成外部多元扶贫与内部自我脱贫互动机制, 确保贫困人口如期脱贫不掉队。要围绕增加农民收入、提升农民获得感, 坚持开源增收和节本减负增收并举, 把握好供给侧结构性改革的力度和节奏, 实施政策挖潜、深化改革、强化创新、弥补短板、精准扶贫“五路促增收”, 构筑农民增收长效机制, 确保2020年农民收入比2010年翻一番。
(二) 政策建议
目前, 一些重大改革举措未取得预期成效, 根本原因在于关键环节制度性障碍始终无法突破, 成为制约农民长期增收的“拦路虎”。从近期看, 要加大“稳增长、促改革、惠民生”力度, 提高政策落实效率, 重点解决农村产业融合用地难、融资难问题, 加快推广光伏扶贫等新模式, 进一步降低企业社保缴费负担, 补助吸纳困难农民工较多企业的社保缴费。从长期看, 要紧紧围绕农业供给侧结构性改革的关键节点, 强化农村土地制度、集体产权制度等重大改革的突围, 构建新常态下农民持续增收长效机制。
1、联动推进玉米有序去库存和农业补贴政策调整
一是分批加快临储玉米出库和适当收储。要按照储备年限, 由远到近, 加快临储玉米分批出库, 适当控制出库量, 避免市场价格跌破政府设定的底线。出库粮差价补助是粮食价格支持的合理配套措施, 中央财政补齐临储玉米出库差价损失, 不追究有关部门责任, 消除后顾之忧。如果玉米价格过低并出现大范围卖玉米难, 委托中储粮按市场价适量收储当年新玉米, 以新换旧, 既避免过期损失, 又引导社会收储, 稳住玉米市场价格预期。
二是完善玉米大豆种植补贴办法。提高玉米生产者补贴标准。把腾出的玉米仓储补贴大部分用于提高东北地区玉米生产者直接补贴标准, 用来弥补玉米出库降价带给农民的收入损失。增加大豆替代玉米种植补贴力度, 研究启动大豆特殊保障措施。大豆是我国产不足需的大宗农产品, 美国和南美大豆低价倾销, 冲击了豆农就业和增收机会。鼓励以大豆替代玉米种植, 既有利于大豆根瘤菌保护耕地, 又找到玉米主产区农民调结构促增收的一条重要路径。尽快研究启动大豆特殊保障措施, 临时征收大豆特殊保障关税, 用于扩大大豆种植补贴规模。考虑到国产大豆产不足需格局无法改变, 为防止影响大豆加工企业及其农民工就业增收, 出现大豆走私行为, 应避免征收过高关税。
三是增加规模化养猪环保补贴。据地方干部和养猪大户反映, 目前规模化养猪场的环保设备投资和运行费用高, 适合规模化养猪的土地少, 虽然近期猪肉价高, 却难以通过养猪来增收。建议增加规模化生猪养殖场粪污处理设备补贴, 探索给予1—3年运营费奖补。完善有机肥补贴方式, 扩大有机肥补贴覆盖面。借鉴丹麦养猪场与农田种植挂钩经验, 采取奖补等方式, 推动生猪等规模化养殖场与规模化种植挂钩。
2、加快弥补农业农村基础设施和农民工创业短板
一是探索发行农业农村基础设施建设特别国债。从安徽省、吉林省和江苏省苏州市的许多干部和农户政策诉求看, 当前是利用农业农村基础设施投资促增收、补短板、去产能 (水泥和钢铁等) 的黄金时期。建议利用当前资金成本低的时机, 探索发行农业农村基础设施建设特别国债, 提前并超额完成“十三五”农业农村基础设施建设任务。
二是因地制宜推进返乡农民工创业就业基地建设。按照需求导向选建返乡农民工创业就业基地, 既可以依托现有产业集聚区或园区建基地, 也可以在返乡农民工比较集中的偏远乡镇支持建设返乡农民工创业就业园。继续加大返乡农民工创业培训力度, 提高培训效能。针对返乡农民工创业普遍面临的资金、土地、技术、人才等制约因素, 既要扩大政策支持覆盖面, 更要抓好已出台政策落地, 探索建立政策落地追责机制。
3、尽快突破农村土地制度和集体产权制度改革“最后一公里”
一是允许试点地区探索放宽农村宅基地交易对象。据调研反映, 安徽省金寨县和吉林省长春市九台区均在向上级呼吁放宽农村房屋和宅基地交易对象限制, 尤其是九台区希望试点城里人到农村购房, 政府只要抓好农村宅基地规划、审批、监管和住房保障机制建设, 加上卫片执法, 不会出现大量侵占耕地和农民流离失所现象。如果允许城里人到农村购房, 长春九台农商银行就可以将农村房屋抵押率从40%—50%提高到70%—80%, 将大幅提高农民房地产融资促增收能力。建议允许授权改革的试点县探索农村房屋和宅基地交易对象突破现行法律限制的多种方案, 按区域范围逐次放开原则, 探索集体经济组织之外的本县、本省、全国农民和市民购买办法, 然后抓紧推广一种或几种实践检验有效的方案。试点地区要建立相应的农村宅基地规划、审批、监管等配套改革措施, 逐步建立城乡一体的房地产市场。
二是加快出台土地承包经营权长久不变实施细则。2008年党中央作出稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策, 历经7年中央一号文件反复强调, 现已过去8年, 目前仍悬在半空而未落地, 已严重影响新型农业经营主体长期投资行为, 阻碍农民持续增收。要按照“新人新办法、老人老办法”原则, 以二轮承包期划分新、老集体经济组织成员, 只允许二轮承包期老集体经济组织人员及其法定继承人获得第三轮土地承包权, 无主耕地由村集体召开村民代表大会重新分配确权。对第三轮延包耕地可参照城市住宅建设用地使用权70年期限规定, 明确“长久不变”的土地承包期为70年, 承包期届满后自动续期 (蓝海涛等, 2016) 。新集体经济组织成员只能通过继承、租赁和购买承包地从事农业生产经营。
三是探索土地增减挂钩跨省合作机制。调研发现, 围绕城乡建设用地增减挂钩指标, 吉林省农安县希望跨省卖出, 江苏省苏州市太仓市和安徽省肥西县希望跨省买入, 但都被禁止, 有条件地放松城乡增减挂钩指标跨省配置, 将有利于释放农民工增收和农民进城的巨大潜力。为此, 建议粮食省长负责制要从耕地生产力的省内平衡逐步向跨省异地平衡转移。授权发达地区与对口支援省份之间开展城乡建设用地增减挂钩指标跨省交易试点, 取得经验后再逐步推广到全国。
四是加快突破林木采伐权约束。集体林地确权颁证已完成了许多年, 产权明晰化的集体林权改革收效却不大, 根源在于集体林权改革没有赋予商品林自主处置权, 导致集体林权改革事实上成为“改革半拉子工程”。据安徽省金寨县农民普遍反映, 20世纪80年代的森林法关于林木采伐规定早已过时, 许多企业和大户因商品林采伐受严格管制而放弃租赁和买入林地, 导致大面积山林无法给林农增收。要切实完善商品林和生态公益林分类办法, 建立生态公益林补偿标准与物价指数挂钩的定期调整机制, 近期每亩补贴从13元提高到20元。授权有条件的农村改革试验区, 按照“采伐与植树挂钩、不破坏森林”的基本原则, 探索商品林所有者自由决定林木采伐期限和数量的新办法, 以事中事后监管替代事前采伐审批。
4、织密织牢农民增收“托底保障网”
一是适当提高农村社保补助标准。在广覆盖、低水平的基础上, 加快城乡居民最低生活保障标准统一步伐, 适时将农村基础养老金从目前的70元/月提高至200元/月, 将农村低保标准和农村五保户集中供养的人均标准分别提高10%, 继续提高农民医疗保障水平和报销比例。财政困难地区, 提高中央财政支付比例。
二是构建区域性和群体性农民减收预警和增收托底机制。建议国家统计部门近期对玉米主产区等重点减收区域和50—60岁低技能减收人群的减收范围和幅度进行专项调查, 为提高农民增收政策精准性提供支撑。在玉米主产区, 通过奖补与调结构面积挂钩等方式, 支持新型农业经营主体带动普通玉米种植户调结构促增收。依托精准扶贫工程, 筑牢贫困玉米种植户集中返贫防线。重视钢铁水泥等传统工业品去产能敏感地区失业农民工转业培训、就业信息服务与生计援助。
中国乡村发现网转自：宏观经济研究2017年11期
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