——长沙市试点镇发展现状及特色小镇建设调查
近年来，浙江省积极探索特色小镇建设发展，为企业创新创业搭建新平台，为经济结构调整创造产业空间布局的新形态，为满足多样化、个性化需求激发新供给，破解经济结构转化和动力转换的现实难题，走出了一条独具特色的新型城镇化道路，得到党中央、国务院的充分肯定。为学习借鉴浙江等地的成功经验，探寻新形势下建设特色小镇、推动新型城镇化、促进转型升级的现实路径，根据长沙市委、市政府主要领导的批示要求，市住建委与市政府研究室组成联合调研组，就长沙市的新型城镇化进行了深入调研，并在黎春秋副市长的率领下，对杭州、湖州、嘉兴、绍兴特色小镇建设进行学习考察，形成此调研报告。
长沙试点镇建设发展成效明显
近年来，长沙市认真落实中央城镇化工作会议精神，着力构建以主城区为中心，宁乡城区、浏阳城区为副中心，15个中心镇（小城市）、特色镇为骨架的新型城镇化发展体系，取得明显成效。
1．建设步伐加快，新型城镇化水平全面提升。15个试点镇成为区域经济的重要板块，2012—2015年，仅三年时间经济总量增至807.5亿元，增长55%；固定资产投资增至328.1亿元，增长81%；建成区面积达106.2平方公里，增长37%；平均人口规模5.4万人，城镇就近转移人口8.6万人，城镇人口增加53%；财政收入24.8亿元、增长101%，其中永安、铜官、大瑶、灰汤、花明楼的财政收入均超过1亿元（表1），龙头带动作用日益显现。全市10个镇入选全国重点镇，2015年城镇化率达74.38%。
2．产业支撑增强，错位发展格局逐步形成。全市乡镇依托资源优势、历史文化与产业基础，积极探索特色化、差异化的错位发展之路，初步形成了一批产业特色鲜明的特色城镇，如大瑶镇的烟花鞭炮产业、金井镇的茶叶及旅游产业、乔口镇的生态农业等，15个试点镇特色主导产业及相关产业总产值占城镇经济总量的近五成（表2），进一步带动工商资本向城镇投入，3年新增重大产业项目223个，完成投资229.72亿元，“一业（或两业为主、多业为辅）”的城镇产业体系进一步凸显。
3．承载能力提升，城乡一体基石更加夯实。市财政从2012年起每年预算安排专项扶持引导资金1亿元，并整合部门城镇建设专项资金1亿元，共同撬动社会资本，促进新型城镇化加快发展。2012-2015年，15个试点镇共投入资金161.45亿元，新建或续建基础设施项目452个，铺排社会事业、公共服务项目180个，基本形成集镇区道路交通便捷，自来水、污水处理、管道燃气等生活设施齐全，学校、医院和市民公园等公共服务配套完善的格局，综合承载能力和公共服务水平全面提升，镇村生产生活条件得到显著改善（表3）。全市城乡居民人均可支配收入比由2012年的2.06:1缩小到2015年的1.69:１，迈入城乡统筹发展“快车道”。
4．改革创新推进，试点示范作用有效发挥。设立300亿元城乡融合发展产业投资基金，通过股权投资等方式支持城乡融合重点项目。优先保障试点镇基础设施等项目用地，对市分解下达的建设用地指标，按每个试点镇不低于用地总量5%的份额标准予以安排。实行强镇扩权试点示范，大瑶镇获得96项县级管理权限，享受土地出让金80%返还、新增地方收入80%返还等优惠政策，不断增强造血功能，城区规模由2012年的6平方公里扩容至12平方公里，实现“翻番”，达到中等规模的县城水平。探索推动乡镇社会管理逐渐向现代城市管理模式转变，创造了农村小微权力，私事、小事、大事“三事分流”等乡村治理新模式。
外地特色小镇建设的成功经验与有效启示
浙江自2014年底启动特色小镇建设，在全省规划建设100个特色小镇，得到习近平总书记、克强总理和高丽副总理的充分肯定。其中杭州、湖州、嘉兴、绍兴等城市的经验突出表现为：
1．突出以产业为核心打造特色品牌。将特色小镇的“特”主要体现在产业上，不求大、但求专，不求多、但求精，不求全、但求特。一是瞄准特色产业。主要聚焦信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业，坚持一个小镇只发展一个主导产业，主攻最有基础、最有优势的特色产业及其细分领域，加强产业集聚，拉长产业链条，培育具有行业竞争力的“单打冠军”（表4）。二是集聚高端要素。按照特色产业培育方向，集聚高端人才、高端资源和高端产品，充分运用现代技术提升发展现有产业、改造历史经典产业传统工艺，打通产业链、投资链、创新链、人才链和服务链，形成特色产业发展高地。比如，绍兴袜艺小镇通过建立集创意设计基地、袜子研发中心、淘宝大学等为一体的“袜业智库”，将建设成为全球最先进的袜业制造中心。三是强化创新创业。依托特色小镇，规划建设了一批众创空间、泛孵化器等公共服务平台，形成创新创业乐园。比如，杭州梦想小镇打造17万平方米的众创空间，引进15个孵化平台，目前已入驻企业350家，创业项目500多个，创业人才4500多人。
2．突出以规划为引领提升特色品质。围绕产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“精而美”、文化“特而浓”，精细编制概念性规划、控制性详规、核心区设计规划等，高起点规划特色小镇建设。一是注重精准定位。准确把握特色小镇“非镇非区”的独特内涵，既打破行政建制镇的概念，也区别于各类产业园区，建设“园区镇”“镇中镇”，打造产业定位科学、文化内涵彰显、旅游功能和社区特征鲜明的空间载体，实现“产、城、人、文”四位一体融合发展。二是注重合理布局。适应资源要素集聚的内在规律和新特征，将特色小镇主要布局在城区和近城区，以利于产业加速发展。同时，特别注重盘活资产，不大拆大建，变废为宝，实现城市资产的充分利用。比如杭州的梦想小镇是在之前基本废弃的粮库上改造建设的，基金小镇是从老旧厂房改造而成，不仅实现资源的有效利用，还增强了小镇的文化底蕴。三是注重集约集聚。明确特色小镇规划面积一般为3平方公里左右，其中核心区1平方公里，集聚众多高端生产要素。特别是紧紧围绕特色产业，谋划一批大项目好项目，每个特色小镇3年完成50亿元有效投资目标。
3．突出以企业为主体加快特色发展。在特色小镇建设中，坚持“政府主导、企业主体、市场运作”，充分发挥市场的作用，调动龙头企业、市场主体的主动性和积极性。一是采取企业主体、政府服务模式。即政府负责小镇的产业定位、规划、基础设施和审批服务，企业负责按规划实施项目。如湖州丝绸小镇，政府重点抓特色小镇规划和投资主体选择，投资主体选定后，由其制定投资计划，落实建设进度。为有效促进小镇建设，政府还将行政审批职能搬进小镇，做到行政审批事项在小镇内办结。二是采取政企合作、联动建设模式。即由政府确定小镇的产业定位，做好规划和服务，重点引进大企业，联手培育大产业。如绍兴黄酒小镇引进浙江精工集团投资50亿元，主导小镇东浦片区的旅游开发建设；杭州云栖小镇依托阿里巴巴等优势企业，打造国内首个云计算产业生态小镇。三是采取政府建设、市场招商模式。即由政府做好小镇的规划、建设和服务，根据产业定位面向外界招商。如杭州山南基金小镇通过做优公共服务、做美生态环境，成功吸引敦和资产、中信证券等260余家国内外知名金融投资机构入驻。
4．突出以融合为导向形成特色功能。在强化产业功能，把小镇建设成为特色主导产业集聚区、创新创业引领区的同时，深挖、延伸、融合小镇多种功能，推进生产、生活、生态“三生融合”和宜业宜居宜游“三宜结合”。一是充分发掘文化功能。大力传承历史文化、挖掘民俗文化，积极培育创新创业文化、商务文化、时尚文化，形成独特的人文标识。如龙坞茶镇、丝绸小镇、黄酒小镇等，通过发掘上千年的文化积淀，传承了工艺文化精髓。二是着力凸显生态功能。实行“嵌入式开发”，保留原汁原味的自然风貌，充分体现绿色、舒适、惬意的“小镇味道”。同时，嵌入旅游功能，每个特色小镇都利用自身资源打造3A级景区，旅游特色小镇打造5A级景区。如嘉兴巧克力甜蜜小镇突出“旅游+工业”特色，一年旅游总收入可达6180万元。三是不断夯实社区功能。提供完备的社区服务，实现“公共服务不出小镇”，打造人口集聚的新空间。如杭州山南基金小镇开通国际医保服务，推行证照一站式办理， “零距离”“零时差”服务，大力增强了集聚功能。
5．突出以改革为抓手实行特色政策。树立“店小二”的理念，以改革创新为动力提升服务，彻底打破突破行政化的思维定式、路径依赖和体制束缚。一是实行创建制。基层申报，省里认定，以3年为创建期，实行宽进严定、动态管理、验收命名，形成“优进劣出”的竞争机制。实施“期权激励制”，从“事先给予”改为“事后结算”，对如期完成目标任务的，给予用地指标奖励；通过考核验收后，给予财政奖励。实施“追惩制”，对未在规定时间内达到规划目标任务的，实行土地指标倒扣。二是推动先行先试。把特色小镇作为综合改革试验区，优先上报国家和省里的改革试点，优先实施改革政策，允许率先突破符合法律要求的改革。同时，出台专项扶持政策，在用地指标、财政奖励等方面进行支持，在项目规划、人才引进等方面给予倾斜。三是大力简政放权。实行企业“零地”投资项目政府不再审批、企业独立选址项目高效审批，以“区域环评、能评+区块能耗标准、环境标准”替代项目能评、环评，营造扶商、安商、惠商良好环境。
长沙试点镇与浙江特色小镇建设发展的差距比较
虽然长沙小城镇建设取得明显成效，但总体上仍以传统、粗放模式为主。对比浙江特色小镇建设发展，存在四大差距：
1．顶层设计非常滞后。一是规划定位不高。仍处于就城镇发展谋城镇发展，仍停留在“行政区划单元+产业园区”的简单结合，沿袭大规模土地开发、基础设施建设和招商引资的发展模式，对新型城镇化的内涵理解不够透彻，挖掘不够深入。相比而言，浙江把建设特色小镇作为适应和引领经济新常态的新举措，以集聚特色产业高端要素为核心，打造“非镇非区”的产业发展载体、企业社区和创新创业空间，跳出小城镇谋划小城镇发展，特色小镇对转型升级的推动作用更加突出。二是内涵发展不够。对各自所在的城镇发展到多大，缺乏科学的边界设定，15个试点镇平均建成区规模为7.3平方公里，平均规划面积超过14.3平方公里，仍然沿袭“摊大饼”的粗放发展模式，在财力相对有限的情况下严重摊薄了公共服务能力和水平。同时，规划对建设的指导和约束作用偏弱，执行缺乏严肃性，存在随意修改规划等现象。而浙江特色小镇在申报时即明确规划面积和建设用地面积数据，以及对应的规划文本和电子空间坐标图，确保规划严格落实。三是形象特征不突出。缺乏整体形象设计，存在简单复制城市元素的现象，有的甚至成为城市的简化版和缩小版，失去了城镇原本固有的山水人文之美、空间错落之美、闲适惬意之美的小镇味道，留不住“乡愁”。而浙江特色小镇，尤其是布局在城乡结合部和各县市的特色小镇，都充分利用原有生态特色，按照3A级以上景区标准规划建设，彰显出了独特的江南特色和人文底蕴。
2．产业特色不够明显。一是产业竞争同质化。以15个试点镇为例，定位为旅游产业、农业产业的均达6个，两个产业占到总数的80%。尤其是缺乏行业细分，“装进篮子都是菜”的情况比较普遍，支撑性、主导性产业不突出。二是产业层级低端化。产业创新升级不够，主导产业以传统农业、传统工业和资源开发型产业为主，15个试点镇中，仅永安镇定位于智能制造等非农业、非旅游、非传统产业，鲜有定位于信息经济、金融、环保、高端装备等新兴产业，产业低端化特征明显（图1）。三是产业集聚碎片化。产业布局较为分散，以单个企业为主，像大瑶镇那样围绕特色主导产业进行产业链延伸，形成产业集群的很少；产品档次、技术含量、附加价值和品牌知名度都亟待提升。15个试点乡镇中，年总产值在50亿元以上的产业集群仅3个，10-50亿元的3个。此外，不少乡镇不能很好地将自身特色项目与旅游休闲、文化创意等第三产业相结合，资源整合能力较弱，不能发挥整体协同效应，成为可持续发展的严重制约。
3．集聚能力亟待提升。一是基础设施配套有待完善。部分试点乡镇基础设施建设投入占GDP的比重不足5%（图表3），投入不足导致城镇基础设施建设标准偏低，弱化了城镇对资本的集聚能力，阻碍了产城融合发展，制约了城镇综合承载能力的提升。二是公共服务供给较为缺失。与浙江特色小镇“产、城、人、文”四位一体有机融合相比，长沙市的城镇建设以基础功能和经济功能为主，社会功能、生态功能、文化功能及旅游功能等相对缺失。特别是教育、医疗、社会保障等公共服务产品供给滞后，商贸、金融、信息、休闲等配套服务水平较低，难以集聚人才、资本、项目和技术，在创新创业、产业升级等方面受到较大限制。三是高端要素集聚尚未破题。大部分乡镇还停留在根据项目招兵买马，自主创新能力较弱，对互联网+、信息智能等关键技术引进力度不大，较少根据产业发展前沿引入领军人物、科技人员创业者以及国家级工艺大师等各类高端人才参与建设。与浙江的机器人小镇、云智造小镇、智能装备小镇等已进入工业智能化阶段相比，大部分乡镇工业尚没有实现自动化，与智能化的距离更是遥远。
4．体制机制缺乏活力。一是市场参与度较低。大部分中心镇、特色镇建设的行政化色彩比较浓厚，大都实行“先拿牌子、政府投资、招商引资”的传统模式，政府大包大揽的现象仍然较为普遍，市场活力、企业动力没有得到充分释放，特别是参与建设的领军企业不多，缺乏诸如浙江云栖小镇引进阿里巴巴、富士康、因特尔等世界知名企业的成功案例。二是投融资渠道单一。由于城镇建设周期较长，投资风险相对比较大，在经济下行压力加大、投资前景不明的情况下，社会投入积极性不高，乡镇城建投融资公司融资能力有限，金融机构对城镇建设的信贷兴趣不高、力度不大，各级财政资金投入仍然是城镇建设发展的主渠道，有的试点镇2015年政府投资占比高达70%以上（图2）。三是建设积极性不够。与浙江特色小镇实行宽进严定的“创建制”相比，长沙市试点镇名单采取自上而下的指定模式，并且自2012年确定以来一直没有调整和变动。在当前塔式级别化行政体制下，优质资源向上一级集聚的趋势仍未改变，迫使有的乡镇把试点镇建设当作政治任务，一味依赖上级资金投入和政策扶持，自主发展的内生动力和能力不强。同时，在新型城镇化建设工作中，还一定程度存在“部门分割”、“多头管理”等问题，未能形成更大合力。
关于发展特色小镇的对策思考与政策建议
浙江特色小镇建设的核心实质是，精心打造转型创新发展的新平台，适应投资机会不断涌现、消费结构加快升级、旅游消费快速增长的新机遇，实现创新性供给与个性化需求的有效对接，形成小镇大视野特色新业态。长沙市实施《关于加快中心镇（小城市）建设、推进城乡一体化发展的若干意见》已近四年，基本具备特色小镇建设所需的产业、技术、资金、文化等基础条件。下一步应充分借鉴浙江等地发展特色小镇的成功经验，将其作为新型工业化、城镇化、信息化和绿色化融合发展的新形式，集产业链、投资链、创新链、人才链、服务链等创业创新生态体系于一体的新载体，激活供给侧结构性改革创新。
1.加强特色小镇顶层设计。一是强化规划引领。加强与省里对接，高标准、高起点编制特色小镇发展规划，在全市范围内规划首批建设10个左右特色小镇。突出产业特色，突出文化特质，突出基础设施和公共服务的完善，建立由策划到设计、大范围到小区域以及产业、人才、城镇建设项目等构成的规划体系，将特色小镇打造成现代产业功能区、生态旅游风景区、宜居品质生活区。二是科学精准定位。坚持差异化发展，突出“一镇一业”，充分征询专家、群众的意见，对特色小镇定位进行充分论证和可行性评估，立足小镇的经济基础、产业布局、资源优势、人文景观和历史文化，精准定位小镇的产业特色、建设边界、功能分布等，有效避免因定位雷同而导致重复投资、产业同构和资源浪费，真正让特色小镇“产业有特色、形态如小镇”。三是优化空间布局。把特色小镇重点布局在有利于促进产业集聚提升的开发区、有利于促进旅游景点联动发展的旅游线路、有利于文化古城与现代新城过渡融合的城郊结合部。首批特色小镇应优先布局在交通区位优势明显、产业发展基础好、特色明显的城区或城郊结合部。同时，科学划定小镇边界，规划区域面积控制在3平方公里左右、核心区建设面积控制在1平方公里左右，既有利于现有基础上更新升级，也有利于形成新的产业集群，防止“摊饼式”扩张。
2.明晰特色小镇建设路径。一是坚持基础先行。整合规划、建设、交通、环保等部门资源，实施建设资金打捆投入，重点支持特色小镇基础设施建设，特别是完善综合交通体系，构建特色各种交通方式互补衔接的出行体系，畅通小镇人流、物流、信息流。将特色小镇重大基础设施建设项目优先列入政府重点工程，在投资、规划、用地、报建、财评等审批服务上提供“绿色通道”，加快特色小镇硬件建设步伐。二是完善建设机制。按照“宽进严定、分类分批”的原则统筹推进，实现创建认定一批、培育预备一批特色小镇。明确特色小镇建设的基本条件和准入门槛，对产业特色鲜明、生态环境优美、人文气息浓厚、投资项目落实、示范效应显著的小镇列入市级特色小镇创建和培育名单，享受专门的扶持政策；对基本条件与市级特色小镇有一定差距，但产业有特色、发展有潜力的小镇，区县（市）政府可自行制定扶持政策，作为区县（市）特色小镇进行培育，待发展壮大后再酌情申请认定市级特色小镇。特色小镇创建严格按照自愿申报、审核筛选、年度考核、验收命名、落实奖惩的程序进行。三是构筑创新生态。打造有利于创新创业的营商环境，构建人才高地和资本洼地，特别是深化与高等院校、研究机构之间的全方位合作，建设公共技术服务平台，引入专业化服务机构，建构新型的创业孵化生态系统，实现小空间大需求、小平台大产业。
3.突出发展小镇特色产业。一是以特色为根本，塑造小镇产业品牌。把传统产业、新型产业、旅游产业等特色产业作为特色小镇建设的首选，逐年分批启动特色小镇建设。首批特色小镇建设都要立足基础优势，因地制宜构建产业发展体系，重点发展一种主导产业，形成产业品牌，加快形成衔接市区、带动农村、辐射周边的配套产业链条。如铜官等地可壮大陶艺产业，建设工业小镇；靖港古镇等地可做精文化旅游产业，建设文旅小镇。二是以企业为主体，打造产业发展平台。广泛引入市场主体，大力发动本土民营企业、国有企业参与特色小镇建设。探索开展民营企业整体承包建设机制，着力构建农产品加工业、先进制造业和现代服务业平台，推进工业功能区和产业共性技术服务平台建设，加快小镇特色产业发展集聚步伐。三是以项目为载体，增强产业发展后劲。每个特色小镇均要谋划一批新的建设项目，3年内固定投资要达到10亿元以上，实现在小空间内积聚众多高端生产要素，推动产业集群集聚，为小镇发展提供强劲驱动力。四是以文化为灵魂，做精特色产业链条。充分发掘特色产业的文化积淀，用文化名片打造产业灵魂，突出把“虚”的文化变成“实”的商品，形成上下游全产业链，实现专业化、精品化、艺术化的良性发展。
4.强化特色小镇政策扶持。一是用地上进行倾斜。结合城乡规划修编和土地利用总体规划调整，优先保障特色小镇建设用地。依法适度调剂特色小镇建设用地规模，在建设用地指标分配上给予倾斜。支持盘活利用存量土地、闲置土地和荒废土地，鼓励农村成片宅基地和农村集体经营性建设用地用于房地产开发以外的小镇开发建设。对纳入市本级新增建设用地项目计划的重大项目，所需农转用地计划指标由市本级统筹安排。二是投入上加大支持。整合中央、省、市、县四级惠农资金和新型城镇化相关资金进行集中投放，在原有试点镇支持的基础上单列资金投入。构建以财政投入为引导、企业投入为主体、银行贷款为支撑、社会集资和引进外资为补充、优惠政策作扶持的全社会投入体系。积极探索可持续的城镇化投融资机制，形成财政投资、项目增资、招商引资、土地生资、开发带资、银行注资等多元化投资格局。探索建立长沙特色小镇发展基金，通过市级财政补助或返还、银行参与等形式不断提升基金规模，对重点特色产业进行专项扶持。探索发行长沙市市政债用于城镇建设，应用特许经营、价格补贴、政府购买服务等方式鼓励社会资本和公共基金参与特色小镇的开发、建设和运营。三是改革上先行先试。把特色小镇作为改革创新的试验田，凡与企业和产业相关的改革率先在特色小镇实施。比如对土地要素保障和财政政策不敏感的部分小镇，积极实施特别的地方扶持政策，开展土地“三权分置”；放宽小镇基础设施有偿使用和有偿服务范围，建立政府调控价格与市场定价相结合的公用事业价格体系，逐步形成投资、经营回收的良性循环。
5.完善特色小镇建设保障。一是强化组织领导。在各地创新基础上，统筹规划，加强协调，成立特色小镇建设领导小组，组织编制特色小镇建设规划，梳理形成产业小镇、文化小镇、旅游小镇等小镇系列与一般标准，加快形成具有长沙特色的特色小镇系列品牌。二是强化功能完善。融合互动各种资源要素，以完善的功能放大集聚效应，特别是强化公共服务功能，按现代城市标准优化配置小镇各类基础性、公益性小镇资源，加大政府投入，引导社会力量投入小镇教育、科技、文化等公共事业，提高公共服务水平；强化社会保障功能，完善公共就业服务平台，推进基本养老保障，深化基本医疗保障，加快构建面向小镇常住人口的制度融合、梯次合理、水平适宜的社会保障体系。三是强化管理创新。推进“两型”建设管理，合理开发利用小镇土地资源、水资源和可再生能源，建设“高颜值”的原生态小镇。同时，创新社会管理体制，构建更高水准、常态化的小镇管理机制和格局，加速形成基本公共服务、居民互助服务、市场有偿服务有机结合的社区服务体系，深入推动小镇社会管理向现代城市管理模式转变。
长沙市政府研究室、长沙市住建委联合调研组
课题组组长：唐曙光、王伟胜
副组长：王德志、冯先强
成 员：唐承燕、刘朝阳 易海威、陈敦旭
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心月刊《研究与决策》2017年第8期
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