摘要:群众参与是村民自治的本体特征，不同群众参与能力呈现村民自治基本单元不同选择。以自然村和村民小组作为自治基本单元，型塑群众有效参与的话语空间，便于村民自治有效实现；而以国家建构的行政村作为自治基本单元，超出群众参与的利益空间导致自治悬浮。要达到有效自治，关键是找到自治基本单元，提高群众参与能力：寻找有效自治的相关利益，引导有序参与；选择规模适度的自治单元，激发自治活力。
关键词:群众参与；村民自治；基本单元；有效实现
村民自治是最重要的基层民主实践活动，最大限度地激发群众参与村民自治是民主实践的根本所在。近年来，广西省、广东省和湖北省等地相继开展以村民小组或自然村为自治基本治理单元的实践创新，窥见这些实践逐渐成为理论界关注的热点。特别2017年中央“一号文件”做出重要指示：“改善乡村治理机制，开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。那么自治基本单元与群众参与关系如何，不同自治基本单元促使群众参与能力发生变化的机理是什么？群众参与能力改变又会对自治基本单元选择产生哪些影响？这就是本文亟需回答的问题。
一、群众参与与村民自治基本单元选择
在自治实践中，群众参与是村民自治不可缺少环节。正如马克思提出，“为了人民和由人民自己来实行的管理，开展人民自治。”列宁也曾认为“对我们来说，重要的就是普遍吸引所有的劳动者来管理国家。”可见村民自治就是民众广泛参与公共事务，不过，需要通过某种特定的组织结构和组织方式来实现。
（一）群众参与是村民自治本体特征
基层政治源于民主，即公民作为国家的主人直接管理自己的事务，比如古希腊历史学家希罗多德指出，城邦事务由公民所参加的公民大会通过直接讨论和投票的方式做出最终决定，其本质是基于自身利益基础之上的人民自治。亚里士多德也提出，人类通过参加公民大会，运转城邦政治，这是人们参与政治和公共事务的本性使然。哈贝马斯也认为公众在公共领域内对公共权力和公共事务的批判性，以及遵循自由、民主、正义原则进行理性商讨所达成的可以促使独立参与者在非强制状态采取集体参与的共识。同样，卡尔•科恩指出：“自治，亦即社会成员集体参与决定一切有关自身的政策。巴西治理改革家认为，自治是一种自我管理的直接民主形式，要求普遍参与，讨论和决定所有预算等。可见群众参与是基层民主政治的核心，只有通过群众的积极参与，民主政治才能真正运转起来。
对建设社会主义来说，大多数人的直接民主是最适当的管理形式，这种直接民主就是大众的自我决定的村民自治。彭真曾指出：“在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。”特别在社会主义农村建设过程中，应该体现人民的主体地位，通过人民自己实现的管理体制，进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务。可见村民自治实质是充分发挥群众在乡村治理中的主体作用，使他们成为名副其实的村治主体。
（二）群众参与与自治单元内在关联
自治单元是指民族、集体、地域等除了外力支配，借助一定载体实现自身事务治理的单位。也就是说村民自治有效程度跟群体成员以各种方式参与公共事务多少、大小及范围有关，同时，受制于能力所及的自治场域。因此，要想实现群众自治，关键是选择合适的自治单元。自治单元选择是否合适影响到群众有效参与，其内在关联体现在居住集中影响自治单元产生和利益相关制约自治单元形成两个方面（见图1）。
1.居住集中是自治单元产生的空间基础
自治的有效实现受时空和规模限制。其一，居住集中便于自治空间形成。村民自治是一种直接民主形式，居住范围的大小对村民自治的成效产生着重要的影响。一般而言，居住地域越小、人口规模越少、村民关系越密切，村民自治也就越有效。原始部落自治产生于渔猎和游牧生活的时代，自治参与依靠面对面的由口到耳的方式。还有古希腊的城邦自治，其民主局限于部落和城邦的规模上，人们以现场集会的方式面对面地讨论公共事务并作出决策，这种直接民主是一种全面的公民参与，在现代民族国家的规模上难以实现。比如哈贝马斯指出，古代希腊时代虽然为城邦公民提供公共空间，但是，限制了太多人的自由参与权力，导致公共空间有名无实，自治效果不明显。可见居住集中便于塑造公共活动的话语空间，比如氏族空间或者村落空间，在这个空间内，围绕公共事务进行民主协商，扩大参与范围，保证公共理性和普遍利益的实现。其二，居住集中利于实现直接自治。村民自治实质是互动共治。正如列宁指出，“人民群众在文明社会史上破天荒第一次站起来了，不仅独立地参加投票和选举，而且独立地参加日常管理，”通过直接参与公共事务和进行公共讨论、协商、妥协，试图复兴人类政治历史上消失已久的公共领域。但这种日常的参与和互动需要一定的条件，这就需要居住较为集中，形成自治参与的话语空间，才便于广泛的参与协商，促使民主生活如何更好地运作。当超出村民能力范围外，村民不断被边缘化，感到参与不起作用，公共决策不能在广大公民参与的基础上获得同意，自治效果大打折扣。
2.利益相关是自治单元形成的首要条件
利益与自治单元密切相关，具体体现在以下两个方面：其一，利益距离影响到自治动机。实践证明，利益与人们距离越近，人们追求就越迫切，由他引起的参与动机越强烈，便于产生有效的集体行动。不难发现，小集体有时能为他们自己提供公共产品，反之，距离利益越远，群众参与动机越弱，容易产生集体行动困境。同时，个人分得利益与自治范围成反比，即个人分得利益多少随着范围扩大而减少。可见自治规模小，成员距离利益较近，有利于克服集体行动困境，自愿参与自治。其二，利益表达受制于自治规模。每个人有利益表达需要，那么现实中自治规模相对小，村民利益表达就更直接、更顺畅，关注度就越高，获得利益诉求强烈。在较小自治规模范围，可以通过直接参与自治，实现自我利益，改变只能依靠通过村民大会和村民代表会议这种方式表达，实际上这种直接表达很困难。正如卢梭指出，一个民主单元拥有的人数越多，公民参与决策的机会越少。平等、参与、对政府的有效控制、政治理性、友善和公民同质性都会随着国家人口数量和地域面积的增加而大打折扣。另外，自治主体能否对村治实践产生实质性影响取决于其能否参与实际的决策过程。在较小范围内便于村民广泛地参与公共事务的决策，通过激烈的讨论和直接表达，找到最大的共同点即共同利益，从而做出具有集体约束力的决策。因此，在村民自治实践过程中，离不开利益引导与民主参与的有机结合，并以此来促进利益实现和完善群众参与机制，最终利益在有效的自治参与中得到充分表达，使得村民自治有效实现。
现实中个人利益充分表达离不开群众参与，群众参与的有效性则受到自治规模的制约。那么利益要得到充分的表达，又将直接影响整个村民自治过程的结果。超越村落范围自治更多地体现为间接自治，直接的自治参与公共事务作用有限。因为村民涉及生活范围有限，群众直接参与事务多数为日常生产和生活密切相关，一旦脱域于生活共同体，直接民主在公共事务中体现不充分。比如传统时期，国家建构的里甲或者保甲制度，几个或者十几个自然村组合成里和保的治理单元，更多是为了共同安全建立行政单位进行共同防御，但是，由于地缘上的分散，并没有结成紧密的利益联结，多为了完成国家对税收和徭役汲取，如何摊派和摊派多少，平民没有参与讨价还价的权利。另外，传统宗族或者房支生产和生活单元，族人居住最为集中，涉及到利益关联最为密切，产生村民集体参与动机强。但是，由于人数规模限度，因提供公共产品分摊成本过高，出现自治能力限度，而自然村落范围，多个姓氏宗族联合利益共同体和生活共同体，有利于集体参与提供公共产品，大大降低公共产品提供成本，便于克服集体参与困境。
（三）不同群众参与能力呈现出自治基本单元不同选择
群众参与能力是指村民在参与政治事务和公共事务时，对于做出民主决策的影响能力。研究发现，群众参与能力与有效自治密切相关，具体体现在对不同自治基本单元选择方面：自治单元范围过大，削弱了群众参与能力，自治难以有效开展，而自治单元范围过小，会导致群众参与能力不足，自治效果不明显，只有选择适宜的自治单元才便于群众参与能力的发挥。因此，在现有制度安排下的村民自治规模，由于自然和社会条件的差异，村民自治的实践过程表现各不相同，那么有助于群众参与自治实现单元才是村民自治基本单元。
1.以行政村为自治单元的选择
随着国家行政权力对乡村的全面渗透，也就出现了行政村的概念。但是，随着基层民主改革不断深化，村民自治也遇到成长烦恼。一是居住不集中导致自治空间破碎。国家地域广阔，地区发展不平衡，便利通信技术尚未遍及千家万户，行政村规模超出自然村范围，制约了村民参与政治活动和公共事务能力，甚至在西部落后山区，村民居住分散，连全民公决也都难以达成，普通公民无法过问的村级事务，让村民发表自己的意见并作出决策，更是天方夜谭。二是距离利益远导致自治参与低。由于行政村尚未成为利益共同体，村民与行政村范围的利益联系弱，加上行政村缺乏将个体需求整合为集体理性的机制，没有形成利益一致的群众参与。同时，行政村范围大，导致村民利益表达不畅，参与成效过低。因此，从全国范围来看，以行政村作为自治单元多出现自治悬浮。
2.以村民小组为自治单元的选择
当前深入了解中国农村，选择村民小组作为自治单元，主要存在于自然村规模较小的地方，若干个自然村组成一个村民小组。比如调查发现湖北地区一个村民小组有几个自然村，而自然村非常小，多由几户或者几十户人家组成，昭示出自然村规模和自治能力不足。但是，若干自然村联合成村民小组，很大程度上增加群众自治能力，便于开展村民自治。同时，在村民小组开展自治，优点就是实现直接民主，群众可以平等参与自治，按照他们的意愿办事，经常参加跟自己利益密切的管理活动，对本组问题有充分的发言权，不至于象现行政村那样，所面临多数与当事人没有直接利益关系的问题。而且在本小组范围，村民居住较为集中，他们能够分享利益距离更短，每个村民与小组发展息息相关，小组事情就是他们自己的事情。因此，村民小组就是一个较为有力群众参与单元，村民自治较为有力。
3.以自然村为自治单元的选择
自然村是村民生产和生活交往最密切的场所，提供了村民主动参与的关系网络，使用村民利益表达自由的范围和空间，为村民自由形成舆论从而影响决策提供了条件。而且村民通过关系网络便于找到自己主张的支持者，利益相关者能够很容易地联合起来，商讨村庄公共事务。费孝通强调，“在自然村的差序格局，早就累世聚居的熟人社会，彼此知根知底，群众参与积极主动。”也就是每个村民都熟知村落，并能直接参与决策当事人村落事情，自治便于有效实现。另外，自然村是村庄公共服务有效组织单元。由于范围小的自然村筹办公共事务时，大大缩短或取消了村民之间的时空距离，自我利益表达更为直接，群众参与公共事务动机更强烈，影响事务决策效能更高。因此，自然村也是自治能力较强的集体单元。
综上所述，村民自治能否有效实现关键是选择合适的自治单元，衡量标准是自治单元的规模。当前学界重点探讨以自然村或村民小组为自治基本单位的自治，其重点关注群众参与在自治实践的作用，村民小组或者自然村的组织和管理公共空间相当，却小于国家建构的行政村规模。可见以自然村或者村民小组的为自治基本单元的自治更有优势，它们不仅具有内生权威的文化空间，依靠传统权威治理较为有力，而且具有群众直接参与公共事务渠道，利用利益最大众表达方式，便于村民自我管理而实现自治。
二、群众参与能力与不同时期自治基本单元变迁
不同村治时期，要求不同自治单元与之相适应。首先，从制度变迁理论来看，认为自治单元由自然单元到构建型单元，再到自然单元，得出自治权的复归结论。其次，根据路径依赖理论，认为在自然村或者行政村建立自治单元，主要是存在某种路径依赖。还有从成本—收益论得之，自治单元下沉与降低行政成本目的悖论现象，以上理论是否对自治基本单元变迁做出合理解释值得商榷，需要进一步对自治单元变迁内在机理进行一一诠释（见表1）。
（一）传统农业时期：自然村自治单元的群众参与能力较强
传统时期中国幅员辽阔，高山阻隔，在大众传播媒体尚未兴起之前，人们主要依赖面对面的口头方式传递信息，这种信息传播方式与传统等级制度相适应，各种信息遵循等级按照有限传播渠道向下传播，阻碍大规模民主政治制度的建立。不过，以前散居聚落尽管是自发形成的，却也不会脱离官府的控制，宋、元朝时期村落被编入“乡里”体系而隶属于“某乡”且具有“某里”。旨在建立以征税为目标的里甲组织。一般10户为1甲，110户为1里。清朝时期，推行“顺庄法”，形成特殊行政管理系统，庄是比村更高一级的社会组织，一个庄包括若干“村”，村是构成“庄”的单位。民国时期，实行保甲制度，一般10户为一甲，10甲为一保，10保为一乡，10乡为一区。同时，乡镇设有联保处，设置保长、保副、联丁和甲长职务，负责催缴钱粮、抽选壮丁、核查户口和征集徭役等等。可见国家通过纵向行政体制，更多是对乡村税收和徭役汲取，连最基本的公共服务都难以供应。
事实上传统时期国家行政机器只能延伸到县，给村落自治留下广泛空间。传统时期以血脉为基础的“分家析产”形成了共同血脉、共同地域、共同生活和共同利益的自然村落。这种村落非常小，每个人与其他成员之间形成直接面对面关系，家庭和亲属占主导地位，可见只有家庭或亲属关系单位代表个人利益，难以超出血缘范畴。这类村落一般与外界较隔绝，加之，生产力极端落后和生产资料缺乏，难以给脆弱乡土社会提供安全保障，面对恶劣的自然环境，家户单位力量何等弱小，普通家庭多数以小规模合作形式开展公共事务，比如地势低洼江汉平原村落，常常面临洪水威胁，由于同处险境，一旦有险情，村民击锣为号，多块毗邻田垸的村民组合起来共同防汛抗洪。除此之外，一旦村庄遇到水害时，一些地方官可能会利用公共税收组织多村协作，或者绅士也会在政府鼓励了出面主持村间合作。因此，传统农业社会，以土地和生产为内容的集体行动及时有效，群众参与自发行为明显。
（二）集体社队时期：社队自治单元的群众参与能力弱
人民公社时期，乡村社会完全由国家政府主导。最初，一个公社由几个或者十个自然村组成治理单元，主要负责全社经济的规划和管理，承担国家统治和管理功能，而且公社还是生产和生活公共设施的有力组织单元，如水库或者河道等修建。后来，生产大队由若干自然村组成，规模小于公社，它作为生产组织单位，负责全大队的事务管理和社会治安等。同时，生产大队也是一个自治单元，规模不大的实施直接民主。而规模小的生产小队，相当于自然村，它是有力自治单元，主要负责本小队生产组织和产品分配等事宜，按照召开群众会议的民主管理方式，集体决策本小队事务安排。但是，生产小队还承担向国家缴纳公粮的功能，难以摆脱行政管理色彩。
以上这种体制，由生产大队和生产小队组织村民进行生产和生活，克服人民群众一盘散沙问题，强制参与一切活动，并不是利益互惠关系，而是一种被迫参与行为，完成国家对农村资源的汲取，村民个人完全被纳入到这架庞大机器当中，毫无互动可言，群众参与积极性较低。另外，在这种卷入式管理模式下，群众参与在多数情况下是迫于党和政府各级组织的压力和政治运动的高压气氛的被动行为。因此，国家政权过度介入，群众被直接置于以国家为代表的整体协调与控制下，而为村民提供利益表达场域不复存在，因而群众参与表现为政府高度动员，属于一种动员型参与自治模式。
（三）改革开放时期：行政村自治单元的群众参与能力较弱
人民公社式微以后，乡村处于治理的真空地带，由于家庭承包制改革使生产大队丧失了对生产资料和农业收成的支配权，导致大量公共服务无法有效供给。正如官方文件所描述，“最近以来，由于多种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责。”为了维护村庄的治安和进行水利建设，广西河池合寨村率先开始自主探索，自发在自然屯设立村委会开展自治。由于自然屯单元规模小，管理活动所涉及到的都是本屯的公共事务，关系到村民直接利益，农民的参与热情比较高，增强了民主意识和参政能力。而且此时自治单元主要是以自然村为基础，尚未出现行政化的痕迹。随着村民自治制度逐步确立，村民自治取代公社制度，设立的行政村也承担行政和自治的双重职能。随着行政职能强化，为了节省行政管理成本，出现合村并组趋势，导致行政村范围不断扩大，一个行政村往往覆盖几个甚至十几个自然村，自治单元范围大大扩大，出现群众参与积极性低，互动有限的局面。这也促使自治单元承担行政功能大大超过了自治功能，致使以行政村为自治单元的自治与自治基础发生脱嵌，降低了群众参与效能而抱有消极态度，造成行政村自治活动难以开展。
（四）探索自治新时期：多级自治单元并行的群众参与能力强
群众广泛参与村庄公共事务的直接民主形式，是乡村基层的群众自治。但现阶段村民自治基本仍然处在干部治理或精英治理阶段，普通村民对村庄公共生活的参与和影响力极低。当前广西、广东和湖北等省不约而同开展自治自救试验。首先，广西河池市少数民族行政村，下辖几十个自然屯，各屯村民多散居在相邻山头上，导致召开村民代表大会进行决策都很难实现。随着开展新农村建设，以自然屯作为自治基本单元，设立屯级理事会，处置本屯公共事务，这样村民日常互动增多，围绕本屯利益讨论也激烈，大大提高群众参与能力。其次，湖北秭归县筹建幸福村落，当合村并组以后，行政村的平均面积在10平方公里以上，平均人口也达到几千人，这样大的范围，自治参与困难。同时，偏远山区的行政村由若干个村落组成，因地缘距离远而难以分享外延利益，难以产生有效参与管理活动，为了破除这些困境，该地开展以行政村和自然村为基本单元的两级自治，在规模较大行政村实行代议民主，规模较小村落实现认同较高的直接自治。还有广东清远市要求自治重心下沉至村民小组，以村民小组作为自治基本单元，设立村委会发展自治，将原来的行政村村委会改为片区公共服务站，发展为乡政府的派出机构，承担政务和公共服务功能，形成乡镇—片区—村的基层治理模式，改变“村两委”意志代替群众意见，突破“村两委”自治困境，真正实现群众自觉自治本质。
三、基于群众参与能力培育有效自治单元体系
在基层民主改革过程中，需要千方百计地确保村民自治中群众当家作主的地位，关键在于村民自治基本单元的选择。不过，随之而来自然村、村民小组和农村社区作为自治基本单元的法律地位和制度安排逐步明确，表明村民自治有效实现形式可以多样化，使村民自治形式更具有灵活性和可操作性。
（一）寻找有效自治的相关利益，引导有序参与
有效自治要利用利益纽带调动群众参与的积极性，共同利益是群众参与村庄公共事务的动力，也是群众自治的物质基础。当然共同利益不是自发形成，必须人们的自觉推动。研究发现，以行政村作为自治单元规模大，居住相对分散，难以形成紧密利益共同体，没有共同利益也就没有公共事务，导致利益相关程度低，同时，村庄空壳化也是导致自治悬浮的重要因素，因为自治资源分配有限，遇到筹办公共工程时，容易采取本位主义，与自我利益密切相关的公益项目，村民就积极主动参与，当遇到跨村落的公益项目，受益外延不到自己，往往会采取消极参与或者无参与，甚至采取反对态度，从而导致集体行动困境。所以选择自然村或村民小组，具备了自然生成公共空间，便于挖掘公共资源，促使村庄公共利益的形成，比如在家门口筹办公益事业而直接受益，唤起自治参与意识，开展利益关切高“微自治”。另外，自治有效在于群众利益充分表达，关键在于选择适宜自治单元。自然村作为村民交往和互动的主要单位和空间，群众参与的动力是争取多获得共同合作所带来的收益以及对参与过程自身的满足感，增强自治参与有效性。
（二）选择规模适度的自治单元，激发自治活力
有效自治需要选择规模适度的自治单元，体现在以下两个方面：一是规模适度的自治单元可减少自治成本。一方面，适度规模自治单元降低参与成本。其实每个公民应有直接或通过自由选择的代表参与公共事务的权利和机会。这样直接参与要求凡是群众所需求而且能够办到的事情，都由群众自己来办。那么如果将公共参与作为一项公共物品的话，时间成本是参与成本中最重要的影响因素，时间上的约束性会压缩公民参与规模。另一方面，适度规模自治单元减少沟通成本。现实中村民围绕相关公共事务进行协商自治，在自然村或者村民小组范围，群众之间了解和互动机会多，使人民群众能够及时、顺畅地反映意见和建议，容易达成一致集体行动。反之，在规模较大行政村，村民的诉求没有得以回应，参与积极性会降低。另外，有些问题对于自然村可能太大，必须由行政村或者政府一级机构进行解决，而有些问题小，这些决策活动必须向下转移，交给小规模的自然村。这些是决策成本和信息分散的必然需求，选择自治单元必须与之相适应。二是规模适度自治单元提高自治能力。研究表明，行政村规模最大，按照道理筹办公共工程行动能力最强，却因规模较大导致参与成本高而自治悬空。当自治单元过小，会造成村级事务无力开展，也会影响群众参与。所以需要选择规模优势明显的自治单元，由于他们行动能力较强，便于克服一家一户无法筹办公共事务问题（见图3）。因此，“度”衡量自治单元规模，也是自治单元合理的选择过程，保证村民自治落地生根。
参考文献和注释:略
作者简介：李松有，华中师范大学中国农村研究院（政治科学高等研究院·筹）博士研究生
中国乡村发现网转自：《东南学术》2017年第6期
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