摘要：文章在总结日本农田水利基础设施建设、管理现状及特征的基础上, 结合新农村建设背景分析中国农田水利基础设施建设的现状及问题。研究发现: (1) 日本在农田水利基础设施建设和管理方面, 具有政府给予大量资金投入、主体分工明确、管理机制有效、重视水资源的节约和保护、法律法规体系健全等特点。 (2) 中国农田水利基础设施建设和管理方面, 表现出政府重视程度不足、投资力度不大、产权不明、管理体制薄弱、技术人员缺乏、灌溉节水技术存在差异等问题。 (3) 根据日本的经验及中国存在的问题, 提出强化政府投资主导地位、加大补贴力度、推进产权制度改革、吸收农民参与管理、提高专业技术人员技能、加强灌溉节水技术等政策性建议。
农田水利基础设施在农业抵御自然灾害、农田改良灌溉条件、农作物稳产高产等方面发挥关键作用, 因此, 世界各国政府普遍重视农田水利基础设施建设。2017年中央1号文件在“推行绿色生产方式, 增强农业可持续发展能力”“补齐农业农村短板, 夯实农村共享发展基础”中分别指出, “大力实施区域规模化高效节水灌溉行动, 集中建成一批高效节水灌溉工程”“推进重大水利工程建设, 抓紧修复水毁灾损农业设施和水利工程, 加强水利薄弱环节和‘五小水利’工程建设”。由此可见, 农田水利基础设施建设是中国改变生产方式、补齐发展短板的重要着力点。“十三五”时期, 中央提出确保建成高标准农田0.27亿hm, 力争建成0.40亿hm, 预计通过约6 000亿元财政资金撬动社会资金参与。《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》《全国农业现代化规划(2016—2020) 》均指出, 抓好农田水利基础设施建设, 大规模推进高标准农田建设工程。上述系列决策和规划, 为进一步加强中国农田水利基础设施建设指明了方向。
1949年以来, 中国各级政府高度重视农田水利基础设施建设, 不断增加投入, 完善和兴建农田水利基础设施建设, 为促进农民增收, 提升农民生活质量, 维护生态的可持续发展, 保障中国农业和农村社会经济的稳步发展发挥了重要作用[1]。然而, 由于中国人均水资源偏少, 农业水价形成机制不合理, 建设标准低、配套差, 后续投入不足, 农业用水长期粗放, 城镇化、工业化快速发展, 生态环境恶化程度日益加剧等原因, 中国农田水利基础设施建设滞后及农田水利基础设施薄弱, 形势日趋严峻[1]。不仅严重影响了农民的生产、生活, 更进一步地威胁到了国家粮食安全。因此, 政府应高度重视, 并及时制定农田水利基础设施建设的长效机制, 由国家、地方和农民多级参与, 进一步强化并完善水利工程管理, 加快中国农田水利基础设施建设的步伐。
日本具有完善的和适应国情的农田水利基础设施建设与管理体系, 因此, 日本的粮食产量远远超过口粮的需求量。其中, 与农田水利基础设施建设联系最为紧密的法律《土地改良法》, 在日本所有适宜改造的和大部分干旱区的田地均建设了农田水利基础设施, 促进了粮食生产能力提高, 进而大大加速了日本的农业发展, 为日本农业现代化奠定了坚实的基础的[2]。因此, 日本土地改良政策的实施, 以及在农田水利基础设施建设与管理方面的成功经验, 对中国农田水利基础设施建设与管理的启示和借鉴意义重大。
近年来, 国内许多学者对日本农田水利基础建设体系、模式、管理方法等进行了研究。如刘德娟 (2017) 分析了日本新型地下水控制系统 (FOEAS) 的基本原理、特点及功效, 发现FOEAS能够在地下30cm至地表20cm根据植物的生育期调节并维持水位, 具有节水、环保的功效, 对中国农田水利基础设施建设具有重要的借鉴意义[3]。陈伟忠 (2013) 系统分析了日本《土地改良法》的组织体系、职能和监管以及农田水利基础设施建设的思路、内容、程序和相关政策措施等, 并对中国开展高标准农田建设工作在法规制度、示范建设、标准体系、长远规划等方面提出了启示[2]。但关于日本农田水利基础设施建设体系中, 最基本、最核心的内容与管理方法的研究却少之甚少。因此, 本文旨在全面了解日本农田水利基础设施建设方面的政策内容与管理方法, 总结并借鉴日本在农田水利基础设施建设方面的成功经验, 结合中国的现实国情, 探讨新农村背景下日本农田水利基础设施建设与管理的经验和方法以及对中国的启示。
1、日本农田水利基础设施建设发展现状
1.1 日本农田水利基础设施建设的内容及类型
1949年, 日本为增加粮食产量, 提高农业生产力, 制定了《土地改良法》。1959年, 日本根据《土地改良法》成立了具有法人资格的土地改良区, 并规定所有土地耕作受益者必须参加[4]。2001年, 为促进农业快速稳定发展, 适应社会经济形势的变化, 日本组建了农村振兴局。因此, 日本的土地改良工程内容在新村建设的基础上也得到了扩充和完善。此外, 日本不仅开发水土条件整治项目, 还对农村生产基础设施、环境及景观等方面进行建设, 进一步实现农业的稳产和高产[2]。
在日本, 农田基础设施建设是农业建设事业的重要组成部分。由表1可知, 日本农田基础设施建设包括灌溉排水设施建设、旱地综合土地改良、农田整治、土地改良综合整治、农田道路整治等方面。根据规模、技术的难易程度, 农田水利基础设施建设的主体包括国家性质、地方性质和集体性质3个类别。其中, 土地改良制度的工业化发展, 使日本的农业用水事业进入大变革时期, 为其农业现代化奠定了坚实的基础, 农田水利事业发生了质的飞跃。
1.2 日本农田水利基础设施建设和管理特点
日本在农田水利基础设施建设和管理方面特点显著。在建设方面, 具有政府给予大量资金投入和政策补贴的特点。在管理方面, 表现为主体分工明确, 管理机制有效;河流分级管理, 灌区参与式管理;重视水资源的节约和保护;法律法规体系健全, 农田基础设施建设有法可依等。
1.2.1 政府给予大量资金投入和政策补贴
日本重视农田水利的发展, 在资金投入和政策补贴方面扶持力度强, 对于农田水利基础设施建设的补贴具有覆盖面广、力度大等的特点。其中, 水利投资在各类公益事业中占据首位, 并且多数补贴项目均为政府全额全程给予补贴。比如, 在农田水利基础设施建设中, 政府以贷款的形式, 将工程成本的1/3给予工程实施的当地政府和受益者;此外, 在农业生产者补贴中, 政府给予小型农田水利基础设施建设的补贴高达80%左右[6]。日本政府针对农田水利基础设施建设及土地改良事业, 专门设置“农林公库”, 无需担保, 还款年限为15年, 年息仅为5%。在土地改良工程资金投入方面, 按其规模划分 (表2) , 但政府为使农户重视土地改良工程, 在资金投入方面, 所有土地改良工程农户均负担一部分, 但额度不大[6]。
1.2.2 农田水利基础设施建设主体分工明确, 管理机制有效
日本农田水利基础设施建设工程均由农林水产省审批立项, 具体实施机构分为三级政府部门, 分别是农林水产省及其派驻机构、都道府县及其派驻机构和市町村政府。工程审批立项后根据受益土地面积不同, 由不同的政府部门分别实施。具体分工如下:建设面积超过3 000hm, 控制面积超过500hm的大型水库、干渠、提水站等, 由农林水产省及其派驻机构负责;建设面积超过200hm, 控制面积超过500hm的大型水库、泵站和大型蓄水池等, 由都道府县及其派驻机构负责;小于200hm以下的水渠、蓄水池、农田整治等, 由市町村政府承担[6] (表3) 。
日本农田水利基础设施建设的维护主体, 主要包括农林水产省、都道府县和土地改良区等。其中, 农林水产省负责的国营建造的水坝、渠首等和主干排水渠等占1%;都道府县负责的农林水产省委托的国营设施及部分自建设施占33%;土地改良区负责的农林水产省和都道府县委托的国营设施、省营设施和自建设施占66%[6]。从设施管理所占比例看, 土地改良区充当了管理主体, 主要负责农田基础设施的运行、维护、维修等工作。
1.2.3 河流分级管理, 灌区参与式管理
日本对于河流等级的划分, 一般按照其功能大小和影响程度进行划分。河流和灌区分别由国家建设省大臣、都道府县负责人以及农民参与者负责管理。其中, 国家建设省大臣负责一级河流的管理;都道府县负责人则对其他等级河流进行管理;灌区主要由农民参与式管理。此外, 在日本土地改良区是参与式管理灌区的典范, 更是政府与用水者之间的纽带和桥梁[7]。因为日本大部分灌溉工程中, 如水坝、管道和支渠等灌溉设施建设及复原后, 都会被转移到相关的土地改良区, 实施系统化的层层管理, 权限分明, 提高了工程管理效率。
1.2.4 重视节约和保护水资源
日本资源短缺, 但是水资源相对丰富, 尽管如此, 日本水资源的赋存量不足世界平均值的1/2, 并且由于日本农业用水大部分来源河流, 因此, 日本重视水资源的保护和节约, 严格限制抽取地下水, 投入大量资金, 不断研发并采用新技术方法节约用水[3]。长期以来, 日本致力于水利工程研究, 并研发、推出成本低, 操作简便的新型地下水控制系统 (FOEAS), 该系统可做到最大化节水, 避免水资源的浪费和污染, 还能够在地下30cm至地表20cm处根据植物的生育期调节维持水位。
1.2.5 法律法规体系健全, 农田水利基础设施建设有法可依
日本涉农法律多达130多个, 与农田水利基础设施建设的相关法律制度体系完整、门类划分详细、结构配置合理, 有效地保护了日本的土地、水利资源, 并且发挥最大效益。1949年, 日本出台了《土地改良法》, 先后修改了11次, 确立了土地改良区组织, 以耕地农户为主体, 引导农户合作开展农田水利基础设施建设、耕地整理和土地改良等, 并重点完善了土地改良的建设内容和实施程序[2]。除此之外, 还有《土地改良法实施细则》《土地改良法实施令》《农业改良资金援助法》《农地调整法改正法律案》《农地法》等相关法律法规。
2、中国农田水利基础设施建设的现状及存在问题
2.1 基本现状
开展农田水利基础设施建设是增加农民收入、提高农民生活质量、促进农民脱贫致富, 提高农业生产率的必要条件;是“补短板、扩内需、稳增长”的有力举措, 更是农业供给侧结构性改革的重要着力点。
2009年, 中央财政投资30多亿元进行第一批400个小型农田水利重点县建设;2010年, 小型农田水利基础设施建设专项资金比2009年提高了73%。“十二五”期间国家水利扶贫2 375亿元, 占国家水利投资的31.7%, 在农村安全饮水、农田水利基础设施建设、抗洪抗旱减灾方面取得了显著的成效。贫困地区累计新增、恢复灌溉面积86.7万hm, 改善灌溉面积266.7万hm, 新增节水灌溉面积226.7万hm, 较大幅度提高了贫困地区农田灌溉保障水平[1]。探索建立了财政支持农田水利基础设施建设的新模式, 使得农田水利基础设施状况有了积极改善, 节本增效, 提高了农民的收入水平, 农业综合生产能力有了稳定提高。
然而, 随着全球气候的变化, 极端恶劣气候日益频发, 中国现有的农田水利基础设施已不能满足农业生产, 出现丰水区供水过量、缺水区供应严重不足等现象;由于农田水利基础设施结构不合理且规模不合理, 导致其不能发挥应有的作用, 从而极大地影响了当地农民的农业生产和生活, 甚至进一步威胁国家粮食安全问题[8]。此外, 改革开放30多年来, 中国农田水利基础设施建设不论是在资金、政策还是人才方面的投入一直处于弱势, 无节制地利用水资源, 破坏了农田水利水资源的供给和用水需求的相对平衡, 部分缺少维护的水利设施淤堵, 加剧农村道路的毁坏, 从而削弱了农业抵御自然灾害的能力, 影响了农业生产和农村经济的发展。因此, 加强农田水利基础设施建设对于农民生产生活以及国家粮食安全意义重大。
2.2 中国农田水利基础设施建设存在的问题
由于管理责任不明确、有效机制尚未形成、体制机制运转不畅、资金投入渠道分散、结构不合理等原因, 导致中国农田水利基础设施建设仍面临诸多问题。
2.2.1 地方政府重视程度不足, 投资力度不大
20世纪80年代至今, 中国部分地区地方政府对水利设施的维修和管理不够重视, 目前农村渠系工程多数都是30~40年前所建, 由于水利设施长时间受水流冲刷、风化和侵蚀, 均出现整体老化的状况。多数水库和灌溉渠道出现严重的淤塞、拦污栅破损、控制设备失灵等现象, 不能发挥正常的功能或被用来排放污水, 导致严重问题。据统计, 截至2007年年底, 中国病险水库占水库总数的42.5%。
中国农田水利基础设施建设普遍不足, 即使各级政府在水利方面的投入逐年加大, 但仍会出现投入不足和投入不均的现象。其中, 集中投入工业用水、城市用水或江河治理的比重较大, 而对农田水利设施的重视明显不够, 投入农业、农村及农民用水的比重较小[9]。此外, 片面考虑经济效益而忽视生态效益, 导致重心偏向于工业用水、大型水利设施建设及城市用水, 缺乏农业用水的投入意识[10]。同时, 存在农民自身不投入资金、劳力的现象, 尤其是在国家取消了原有的“两工” (农村劳动积累工与义务工) 之后, 导致农田水利基础设施在建设和维护方面无人管理, 更严重的是很多原有的农田水利系统被荒废。
2.2.2 设施产权不明, 工程管理体制薄弱, 安全管理措施不完善
小型农田水利工程建设目的是为农民提供便捷的灌溉水资源, 防旱抗洪, 服务主体是农民, 但是在建设小型农田水利工程过程中, 由于有关部门管理职责不明确, 也没有充分结合乡镇的水利条件特点, 没有充分调动农民参与小型农田水利工程的建设, 所以造成很多小型农田水利工程设施设置不合理, 很多设施年久失修, 失去了使用功能, 有关部门缺少必要的维护管理, 造成农民用水困难, 小型农田水利基础设施形同虚设[9]。例如, 有关部门在未进行当地农户用水量评估的情况下, 建设小型农田水利工程, 很可能造成用水与给水不平衡的问题;或者没有充分考虑农民用水的条件, 不合理的位置设置也给农民用水带来困难[10]。究其原因, 多数是由于管理不到位、职责分工不明确造成的, 严重影响中国农田水利基础设施建设及农业的发展。
2.2.3 专业技术人员缺乏, 灌溉节水技术存在差异
为了有效减少地下水资源的浪费和污染, 促进农业经济稳定快速增长。中国各地区大力开展节能环保农田水利基础设施建设, 但在节能环保农田水利基础设施建设过程中仍存在一些问题。首先, 中国农田水利基础设施建设的主要施工人员是农民工, 因其缺乏专业技能和知识, 且灌溉节水改造认知缺乏, 势必对工程质量和灌溉节水技术改造的实施均造成一定影响。其次, 由于缺乏专门培训机构和专业技术人员, 导致农田水利工程作业能力普遍低下。
3、对中国农田水利基础设施建设的启示
3.1 强化政府投资主导地位, 加大补贴力度
日本政府对于农田基础设施建设采取倾斜政策, 为日本农业的快速稳定发展提供了资金保障, 促使农业的优先发展。而中国对于部分大型灌区续建的配套和更新工程的改造, 投入资金与实际需求相差甚远。因此, 应采取以下措施:第一, 要积极增加政府投入, 有效调动农田水利基础设施建设受益农户的投入积极性, 积极吸纳社会资本用于农田水利基础设施建设。第二, 政府应发挥引导作用, 制定和采取与节水相应的优惠政策, 给予用水农户必要的补贴。第三, 国家可以实行专项优惠贷款, 降低贷款担保权限, 延长还款年限, 加强财政补贴和金融机构信贷额来支持农田水利基础设施建设, 促进农田水利的优先、良性发展[9]。
3.2 推进产权制度改革, 吸收农民参与管理
日本的土地改良区, 农协既是负责改良土地、整治和开发农业生产的组织, 又是管理维护水利工程的组织, 有力地推动了农业的发展。在中国, 各地区地理条件、生态环境等方面均存在不同程度的差异, 应因地制宜地提出有针对性、可行的农田水利基础设施建设体系的改革方案。可借鉴日本的土地改良区制度, 充分调动农民用水管水的积极性, 建立农民自身参与建设和管理的用水组织。具体可以从以下几个方面入手: (1) 制定完善的《农田水利法》。 (2) 完善农田水利基础设施建设规划体系, 明确农田水利工程产权。 (3) 协调农田水利基础设施建设与城镇化、美丽乡村建设共同发展等。 (4) 科学引导农业、国土、城建等部门参与农田水利基础设施建设与管理。 (5) 积极引入市场机制等。
3.3 综合提升专业水平, 推动节水农业发展
第一, 借鉴日本的水权转换机制, 使农户真正掌握水权, 具有处置用水及收益的权利, 促进节水农业的发展。第二, 培养农田水利基础设施建设方面的专业技术人才, 设置专门的培训和辅导机构, 提高施工人员的专业水平和综合素质。第三, 加大节水技术的研发及项目实施的力度, 倡导节水环保型农田水利基础设施建设。第四, 由于中国大部分地区农业规模化不高、农户较分散, 可借鉴日本组织分散小农户建立用水户协会的经验, 明确用水权利, 共同监督水资源的利用及分配。
作者单位：河南城建学院建筑与城市规划学院; 郑州大学建筑学院;
中国乡村发现网转自：《世界农业》 , 2017 (9)
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