摘要：本文梳理了经济新常态下国家和省级政府关于特色小镇建设的实践和政策演变, 并从产业、城市、人口和文化4个方面相互融合的特征, 分析了特色小镇的内涵。在此基础上, 提出了特色小镇建设的主要融资渠道。本文认为, 特色小镇融合了特色产业与相关产业、城市功能与社区功能、不同技能人口以及注重文化内涵的提升。同时, 本文从基础设施建设、重大项目企业和中小企业3个方面讨论了特色小镇建设的融资方式。
1、引言
在连续高速增长20多年之后, 2011年中国经济增速跌破两位数, 开始转向7%左右的中高速发展状态, 从而进入新常态[1]。在新常态下, 快速发展的城镇化进程也受到一定挑战, 中国的经济发展需要寻求一种新型的城镇化发展方式[2]。新型城镇化“新”的要义, 就是坚持以人为本, 即以人的城镇化为核心, 合理引导人口流动, 有序推进农业转移人口市民化, 稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖, 不断提高人口素质, 促进人的全面发展和社会公平正义, 使全体居民共享现代化建设成果, 从而走出一条具有中国特色的城市与区域协同发展、城镇与乡村互动进步的现代化之路。《国家新型城镇化规划纲要(2014—2020年) 》明确指出, 当今中国, 城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展, 是现代化建设的核心内容, 彼此相辅相成。
但是怎么去建设这样新型的城镇化却没有现成的经验, 在各方努力探索新常态下新型城镇化发展方式的背景下, 由浙江省2015年开始大力推进的特色小镇建设经验得到了地方政府和中央的重点关注。那么在这样的背景下, 梳理特色小镇建设的发展过程, 梳理清楚其内涵, 对后续的特色小镇建设经验的推广和理论研究是十分必要的。另外, 特色小镇建设是一种新型城镇化的实践探索, 建设过程中需要大量的资金投入, 梳理出相关的融资渠道, 可以有效解决相关的资金需求, 让这样的实践探索能够有效地进行, 从而可以带来更多的实践经验, 也是各方关注的问题。基于这两方面, 本文首先梳理了特色小镇支持政策的演变, 讨论了特色小镇的内涵, 并进一步总结分析了特色小镇建设的融资渠道。
2、特色小镇的政策演变
目前, 中国特色小镇建设在地方和中央层面得到足够的关注, 形成了全国性的政策。但是该政策的形成, 其实历经了一段比较长的时期。起初特色小镇建设节奏相对缓慢, 地方上的实践探索经验有限, 国家层面的政策支持和推广力度也不足够。2006年拥有丰富自然旅游资源的云南省, 率先提出建设旅游特色小镇, 此后直到2014年的近10年中, 中国各个地方也有类似的政策出台, 但是主体还是围绕相关的旅游产业或者特色农业, 包括2009年四川平武县、2011年甘肃兰州新区、2012年四川都江堰和山东青岛等一些省市、2013年江苏扬州、2014年江苏南京和山东烟台等。
到2015年, 特色小镇的建设和支持政策开始出现急剧的变化。随着经济新常态的进一步发展, 新型城镇化建设的需求也日趋强烈。浙江省在对新型城镇化的实践探索中, 开始了特色小镇的建设步伐。2015年5月, 浙江省计划投资1 000亿元打造100个特色小镇, 并在随后的6月公布了首批37个特色小镇建设名单。2016年1月, 浙江省又公布了第二批42个特色小镇建设名单[3]。
这样大力度的特色小镇建设实践, 开始得到中央的关注。2016年7月住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部在联合发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》中提出, 到2020年, 要培育1 000个左右各具特色、富有活力的特色小镇, 并在产业形态、宜居环境、传统文化、设施服务和体制机制等方面提出了明确的要求。同时指出, 县级人民政府是培育特色小镇的责任主体, 需制定支持政策和保障措施, 整合落实资金, 完善体制机制, 统筹项目安排并组织推进, 由镇人民政府负责做好实施工作。紧接着2016年10月, 国家发展和改革委员会发布了《关于加快美丽特色小 (城) 镇建设的指导意见》, 细化了对特色小镇建设的要求, 就探索发展路径、打造产业平台、培育经济动能、强化设施支撑、公共服务供给、宜居生态环境、多元主体参与、拓展要素配置等各个方面给予了政策指导和定位, 同时也提出要防止“新瓶装旧酒”“穿新鞋走老路”, 要努力走出一条特色鲜明、产城融合、惠及群众的新型小城镇之路。同月11日, 住房和城乡建设部公布了第一批127个特色小镇名单。接着中央财经领导小组办公室、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合召开特色小 (城) 镇经验交流会, 在全国范围内交流和推广特色小镇建设的成功经验。相关的政策发展过程, 详见表1。
在这样的政策背景下, 特色小镇的建设出现爆发式增长, 从2015年的37个, 增加到2016年102个, 2017上半年又大幅增加到159个。表2汇集了截至2017年上半年各省市特色小镇的建设数量。特色小镇建设任务重、项目多、资金缺口大, 迫切需要发挥市场主体作用, 加大商业金融的支持力度, 积极引导社会资本进入小城镇。在中央及国务院各部委全面推动建设特色小镇的政策背景下, 国家开发银行先后与国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合发布《关于开发性金融支持特色小 (城) 镇建设促进脱贫攻坚的意见》, 力图通过建立长效合作机制, 充分发挥开发银行“投资、贷款、债券、租赁、证券、基金”综合服务功能和作用, 全面支持特色小镇建设。2017年4月, 住房和城乡建设部和中国建设银行又达成合作协议, 努力为小城镇建设推进商业金融支持。地方政府和各级住房和城乡建设部门也充分认识到了商业金融支持小城镇建设的重要意义, 坚持用新发展理念统筹指导小城镇建设, 加强组织协作, 创新投融资体制, 加大金融支持力度, 确保项目资金落地, 全面提升小城镇建设水平和发展质量。
3、特色小镇的内涵与特征
3.1 特色小镇的内涵
目前特色小镇尚无明确定义, 从国内外的实践看, 其主要指将地域性传统特色资源产业与现代化高端禀赋要素深度融合而打造的产业集聚、旅游开发、人文居住三合一的新型城镇化模式。根据国家发展和改革委员会《关于加快美丽特色小 (城) 镇建设的指导意见》, 特色小 (城) 镇包括特色小镇、小城镇两种形态:特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业, 集聚发展要素, 不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台;特色小城镇是指以传统行政区划为单元, 特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。特色小镇和小城镇相得益彰、互为支撑。浙江省率先建设的特色小镇是指前者意义上的不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台, 住房和城乡建设部公布的首批127个特色小镇建设名单则是后者意义上的行政区划镇。
3.2 特色小镇的特征
特色小镇区别于传统的工业园区, 是以特色产业为核心, 将特色产业、地域文化、宜居环境和公共配套充分结合, 带动该区域经济转型升级、持续发展的一种新型组织形态, 其对于激活本土特色产业和文化内涵、提供高端要素资源配置产品等具有重大的突破性意义。在建设及运营定位上, 特色小镇强调产城融合, 以实现产业转型升级、就业人口聚集、地域文化传播为目标, 做到产业与旅游业融合、产业与人居环境融合、产业与地域文化融合, 形成“产、城、人、文”各要素全面发展的新型城镇化发展模式[4]。可以说, 特色小镇的生命力在于各种融合的有机实现, 竞争力也在于优势与不足的融合发展[5]。
3.2.1 特色小镇融合特色产业与相关产业
特色小镇应着力于聚焦某个自身具有相对优势或比较优势的产业, 全力围绕其上下游打造全供应链的产业体系, 从而激发小镇经济增长的动力与活力。由此来看, 产业的选择是特色小镇建设首要考虑的问题, 地方政府应把本地发展现状、市场需求、产业前景充分结合考虑, 最大化挖掘当地产业资源, 做好小镇定位和规划工作[3]。同时, 特色产业要与旅游产业结合, 打造双产业驱动引擎。实现各产业的融合发展, 是特色小镇产业发展的方向和特色, 从而也为打破传统的产业分割积累丰富的实践经验。总体而言, 目前各个地方的特色小镇建设 (如浙江省, 见图1) , 主要集中在现代制造、休闲旅游、传统文化、教育科技和商贸流通等方面, 相关的“特”色产业, 就是立足在这些方面。
3.2.2 特色小镇注重融合城市功能与社区功能
特色小镇是现代化的新型城镇化区域, 城市功能和社区功能必不可少, 在发展特色产业的同时, 应注重完善基础设施建设和公共服务配套, 全面提升小镇建设的整体品质和服务供给, 打造成设施配套完善、治理能力达标、环境品质宜居、就业土壤肥沃的现代化城镇社区, 真正实现产业升级和城市建设融合发展。
3.2.3 特色小镇融合不同技能人口
人口聚集是城镇化的主要表现之一, 也是关乎特色小镇发展壮大的土壤是否肥沃的关键性指标。特色产业与旅游产业并重的双产业架构能够带来两种不同的人口聚集模式:一方面, 发展特色产业能够从产业聚集的角度充分带动就业人口的显著增长, 就业人口自然形成常住人口群体, 继而其各方面需求将内生性地推动基础设施建设和公共服务配套, 以及地产、金融等现代服务业的发展, 进而打牢特色小镇作为新型城镇化模式的人力要素根基;另一方面, 旅游产业从外部带来流动性旅游人口, 从而形成多样化的消费产业结构, 消费产业会吸引大量的服务业就业人口。这两种人口聚集模式的融合将深入影响特色小镇的可持续发展, 甚至可以说是其长远发展的源头活水。
3.2.4 特色小镇注重文化内涵的提升
特色小镇的建设与其文化内涵是分不开的, 文化要素能够提升小镇特色产业发展的原动力, 对历史传统民俗、文化风貌底蕴的传承和弘扬, 能够提升小镇特色产业的含金量和价值外延, 能够切实丰富小镇内涵、增强小镇竞争力, 在两者的高度有机融合发展下, 小镇才能创造出真正的文化附加值, 这正是特色小镇的价值所在。
4、特色小镇建设融资渠道分析
特色小镇建设是一种新型城镇化的实践探索, 建设过程中需要大量的资金投入, 如浙江省计划5年内投资1 000亿元用于100个特色小镇的建设。梳理出相关的融资渠道, 有效解决相关的资金需求, 让这样的实践探索能够有效地进行, 从而可以带来更多的实践经验。
特色小镇相关资金需求主要包括3大方面:一是镇中基础设施及其配套工程的建设;二是镇中产业龙头企业的产业项目建设和流动资金需求;三是镇中重无形资产、轻有形资产的中小企业的融资需求。考虑到特色小镇建设的融资需求, 下面尝试梳理出不同的融资渠道, 从而可以保障不同资金需求的有效实现。针对不同的需求, 政府部门和金融机构要在对融资主体、担保结构、还款现金流等问题充分考虑的基础上, 积极提供渠道、创新产品, 做到区别对待、分类支持。
4.1 基础设施及其配套建设项目
4.1.1 政府采购模式
对于土地平整、道路、厂房和环境整治等无收益的纯公益性项目, 可由政府主导, 充分利用其信用优势向银行融资。具体操作模式是:政府与小镇建设主体 (一般为国有建设开发类企业) 就具体实施项目签订政府购买服务协议, 约定双方的权利义务以及政府逐年向建设主体拨付的财政资金金额, 建设主体以此协议项下应收账款作为质押向银行融资, 缓解财政资金压力。
因为土地的国有产权安排, 政府对公共项目的投入, 如道路、土地平整等, 是在进行土地的初级开发, 后续土地的有效使用, 能够带来相关增值税的收入。这样一种政府采购模式, 其实跟中国的土地所有制是能够很好融合的。也有相关研究从理论和实证分析上, 说明了这样一种投融资方式的经济效率, 地方政府在“招商引资”上的竞争和政府治理的转型是解释中国经济基础设施投资决定的重要因素[6]。
另外, 特色小镇建设涉及生态生产生活等各个方面, 单个行业的子项目投资金额较小、涉及行政审批烦琐, 政府采购模式能够将小镇诸多建设内容统一包装, 向银行申请整体授信, 再根据具体区块、建设进度等分别签订合同。
4.1.2 公私合营 (PPP) 模式
对于小镇建设中的文化、旅游和污水处理等有收益的项目, 可由政府引入具有专业经验的城市运营商对特色小镇进行建设和运营, 私人部门参与投融资能有效减轻政府的财政负担, 加快基础设施建设。具体来说, 由政府采取招投标或者竞争性磋商等方式选择具有小镇建设所需实力的社会资本, 双方按照权责对等原则签订PPP协议, 社会资本方负责基础设施的建设、运营及维护等工作, 并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获取场地租金、物业费用和垃圾处理费等合理投资回报, 政府部门则负责监管基础设施建设及公共服务的价格和质量, 确保国有资产保值增值、公共利益最大化。社会资本方则以PPP协议项下收益作为质押向银行融资[7]。
党的十八届三中全会提出, “允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。中国官方首次使用PPP的概念是在2014年, 财政部《关于2014年中央和地方预算草案的报告》中明确要“推广运用PPP模式, 支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。此后, 各级政府开始积极实践PPP模式下的投融资形式。根据国家发展和改革委员会的数据, 2015年5月的PPP项目库中已经推出1 043个项目, 总投资1.97万亿元。同年的12月16日, 国家发展和改革委员会在PPP线上项目库发布了第二批PPP推介项目, 共计1 488个项目、总投资2.26万亿元, 涵盖农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域。总体而言, PPP模式是对目前地方政府土地财政的一种补充或者改善的形式, 有巨大的发展前景, 特色小镇借助于这样一种投融资模式, 可以有效解决相关的资金需求。
4.1.3 资产证券化模式
资产证券化, 是指以基础资产未来所产生的现金流为偿付支持, 通过结构化设计进行信用增级, 在此基础上发行资产支持证券的过程。其与特色小镇建设的契合点在于, 对小镇具有稳定收益预期的资产进行包装, 使其资本化, 继而产生良好的现金流。在操作层面上具体来说, 主要是要做好资金募集、合理使用、股权退出等工作, 政府要明确好金融机构和运营商在其中的职能及运营定位。初期, 金融机构和运营商占有显化后资产的股权, 资产证券化包装后募到的资金, 一部分返还金融机构, 使其实现股权退出;另一部分由政府及运营商对小镇实现其正常运行。该模式的主要优势, 一是短期金融资本可较快退出;二是能够保证金融资本与运营商相互监督与制衡, 实现小镇的专业化运营。
除以上方式外, 还可通过发行企业债、政府债以及项目收益票据等金融产品对特色小镇基础设施建设类项目予以支持。
4.2 重大产业项目 (龙头企业)
4.2.1 基于项目现金流的中长期贷款
产业项目融资, 最常见的是由该大型企业根据项目建设内容设立项目公司向银行申请中长期项目贷款, 由该企业提供担保并以项目达产后的现金流为该项目还款。中长期银行贷款期限长、额度大, 且其在建设期 (提款期) 内能够稳定供应, 不会产生较大波动, 可以有效优化企业债务结构、匹配项目资金期限, 为小镇的产业发展所需资金提供稳定源泉。若一家银行无法满足该项目的所有资金需求, 可由一家实力较强的大型银行作为牵头行, 组织若干家银行组成银团, 明确资金安排方案, 共同支持小镇特色产业建设。
4.2.2 投贷联动
投贷联动是指, 一方面通过股权投资基金入股项目公司, 增加项目资本金;另一方面为项目建设配套足额中长期项目贷款。其本质是, 具有不同风险偏好和收益要求的金融机构, 围绕企业的差异化投融资需求, 建立紧密的利益共同体, 由投资收益抵补信贷风险, 实现企业信贷风险和收益的匹配。投贷联动既考虑了企业的融资需求, 又考虑了中国的金融体系特点, 能够充分发挥银行业金融机构在客户资源、资金资源方面的优势, 有效增加企业的金融供给。另外, 投贷联动同时还可提供财务顾问服务, 帮助特色小镇中的产业企业上市融资、做大做强。这样一种创新的融资渠道, 可以有效地解决特色小镇建设过程中龙头产业的融资需求。
4.2.3 融资租赁
对于需要购置大量机器设备的产业项目, 可积极采用融资租赁模式解决融资难问题。操作上, 租赁公司作为出租人, 小镇产业企业作为承租人, 承租人对租赁设备的质量和供货人提出要求, 出租人出资 (使用自有资金或向银行融资) 购买该设备并租给承租人使用, 承租人则分期向出租人支付租金, 租期届满后, 租赁物件所有权归承租人所有。融资租赁是集融资与融物于一体的新型融资模式, 其特点表现在当承租方支付租金出现困难时, 作为出租方的租赁公司可以回收或处理租赁物品, 因此, 对企业资信和担保的要求不高, 有利于特色小镇产业项目建设的企业解决资金瓶颈。
4.3 中小企业流动资金需求
大多数特色小镇在整体基础设施及配套等建设完成以后, 其产业内生增长动力主要来自于镇中中小微企业的快速稳定发展, 因此, 能否持续解决其资金需求至关重要。以民营企业为主的中小微企业主要的融资困境在于其信用结构搭建难度大 (轻资产) 、抵押物较少的属性, 所以, 必须通过政府增信、股权投资等创新金融模式和产品, 为其提供稳定和可靠的融资渠道。
4.3.1 银行贷款类
(1) 批发式转贷。针对特色小镇中小产业企业单体融资金额小、信用结构搭建难度大 (轻资产) 等特点, 可以通过批量支持、政府平台增信分别予以解决。批发式转贷, 以国家开发银行设计的中小企业统贷模式为例, 推动当地政府部门主动担当, 建立风险分担和补偿机制, 以其平台公司或大型龙头企业作为债务承接主体, 由担保公司或其他大型企业提供担保, 若干家中小企业为该笔流动资金的实际用款人, 借款平台负责按时归集各家企业贷款的本息并向银行还款。这种批发式融资模式实际操作情况良好, 可为特色小镇中发展特色优势产业的各类创新创业型中小企业带来较大帮助。
(2) 无形资产质押贷款。对于拥有专利技术以及相关知识产权的具有较好发展前景的中小企业, 金融机构可考虑开发以专利权等收益权作为标的的金融产品, 对特色小镇中小企业予以支持。无形资产质押的担保作用在于当债务人不能履行债务时, 债权人有权依法以该无形资产折价或者以拍卖、变卖该无形资产的价款优先受偿。因此, 构建完善的无形资产评估机制和履约保障机制, 以提高银行对无形资产质押融资产品和模式创新的意愿。
4.3.2 产业基金类
(1) 政府担保基金。担保基金指帮助中小企业提供担保向银行获取流动资金贷款的基金, 常见的政府类担保基金是偿债基金 (类似于政府风险池) , 其由政府、担保公司、银行按一定的担保比例分担风险 (出资) , 着重对具有一定高科技含量、市场空间的小镇中小企业进行专项扶持, 贷款出现风险时, 基金承担一定的偿还责任。而企业方面, 则可以要求股东承担无限期偿还账务的职责, 支付赔偿金后, 中小企业作为借款方仍有偿还全部债务的义务, 担保机构仍然有权追索企业所欠债务。同时, 要通过设立专门部门, 对特色小镇镇中的有贷款意向的中小企业, 加强担保前的风险评估、担保后的跟踪监督, 及时指导和解决发现的问题[6]。
(2) 政府引导基金。政府引导基金指由政府少量出资撬动社会资本, 共同以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金, 支持创新创业型中小企业发展。近几年, 中国政府引导基金迎来爆发式增长, 其不以营利为目的, 通过发挥政府财政资金“四两拨千斤”作用, 能够以股权投资方式有效破解中小企业融资难题, 推动和促进特色小镇产业发展。
(3) 创投基金。创投基金的主要投放对象一般是银行不愿提供资金的科技高、产品新、成长快的风险投资型企业, 其作为长期性投资, 在于追求长期资本增值, 对中小企业而言具有短期内无需还本付息的优良属性[8]。以2012年启动运营的“北京市小城镇发展基金”为例, 其首期提供资金25亿元, 投向北京42个特色小镇, 创投基金能够弥补政府投资资金量小的尴尬, 资金来源充足、稳定, 且具备较强的优质资源整合能力。
对于特色小镇中实力相对薄弱的企业, 除以上融资模式外, 还应积极探索股权众筹、应收账款质押、产业链金融、商铺租赁经营权质押等创新融资路径, 加大引入社会资本的力度, 以市场化机制支持其发展。
5、建议
5.1 权责清晰、形成合力, 推动各方和谐致力于小镇建设
特色小镇建设是系统性工程, 投入大、周期长, 首先需要地方政府作为小镇项目的主导方和启动方, 切实做好实施规划和增信背书, 地方财政做好托底支持。其次, 要走产业为核心、市场化运作的路线, 运营商处于重要位置, 其稳定而可持续的运营能力直接影响到小镇价值的提升。第三, 现代经济社会发展离不开高质量的金融资源, 大大小小的专业投融资机构在小镇建设运营过程中扮演着极其重要的角色, 直接决定着其建设效率和发展程度。因此, 上述各方应在实施主体明确的基础上形成利益共同体, 发挥各自优势、形成整体合力, 在特色小镇的建设过程中相辅相成、并行不悖。
5.2 需求导向、因“镇”施策, 创新金融产品提供融资融智支持
特色小镇、镇镇不同, 主要体现在产业特色不同、建设主体不同、资金需求量不同、地方政府财力不同。市场各金融机构应根据自身经营特点, 结合特色小镇建设需求, 量体裁衣, 增强金融服务的导向性, 以传统金融业务为基础, 积极创新, “融资”与“融智”相结合, 围绕融资主体提供多样化、个性化的金融服务方案, 真正满足特色小镇的建设、发展与运营需要。
作者单位：国家开发银行江苏分行;
中国乡村发现网转自：世界农业2017年第9期
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