【摘要】近年来，我国村民自治活动的开展遇到了“自治悬空”甚至是“村民自治无自治”的发展困境。导致这一问题的一个重要原因在于，村民自治的基本单元——行政村与传统自治单元——自然村基础的脱节。面对上述困境，全国各地相继开展了一系列建立在自然村基础上的、重构村民自治单元的探索和实践。这些地方性改革与实践说明，村民自治制度作为国家行政管理与社群自治的统一，需要建立在相应的乡村自治的社会基础之上。而村民自治本身的发展或已进入探寻自治内在动力的第三阶段，其发展的理想标的应是自治功能与行政功能兼顾的模式，其有效实现单元可能是在现有行政村基础上的、同时向自然村拓展的多级自治形式。
【关键词】自然村；行政村；村民自治单元；村民自治“三波段”
自20世纪80年代初第一个村民委员会诞生至今，我国村民自治的发展已经走过30多个年头。30年的发展道路不可谓是一帆风顺，却可说是“风雨兼程”。从其产生之初至20世纪90年代以来，我国学者开始关注村民自治并进行了大量研究，其价值与意义也得到了广泛肯定。然而近些年以来，村民自治实践遇到各种各样的瓶颈，其开展的外部条件也在发生迅速的变化，学界对村民自治的研究也迅速冷淡下来，有学者甚至提出，由于村委会的行政化倾向日益严重，村民自治开始向“村委会自治”方向演变，“自治”之名早已名不副实。而已有的研究主要集中于村民自治大规模推行的时期，对近年来村民自治面临的新情况，在不同情况下村民自治的有效实现形式方面的研究还很少。村民自治的全新实践迫切需要理论加以诠释和研究。
问题是改革的导向，困境是改革的动力。在上述形势下，形式多样的村民自治创新在全国各地相继萌生。河南、山东等伴随城镇化和农业经营规模化推进的地区，展开了以社区为单位开展自治活动的探索；而湖北、广东、广西等地在新农村建设中，为发挥村民参与的作用，则大胆地将村民自治的重心延伸到村民小组（自然村），以村民小组为单位开展村民自治实践，成效显著。在这些地方实践的基础上，2014年中央一号文件正式提出，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。那么上述改革为何会出现将村民自治的重心下移到村民小组一级的举措？又该如何从理论上解读中央文件的政策回应呢？
一、自然村落与传统社会中的乡土自治
自然村落一直是中国乡土社会一个既普通又特殊的群落。它经由中国传统社会漫长发展过程而形成。自然村落的发展往往最初导因于若干个家庭或是家族的扩张，血缘家族的繁衍带来人口的增多，人口的不断增加又使得村落地域范围不断扩展。而后，随着“分家析产”的无限次重复，人们生存、交往、繁衍的活动一般都会在原有的地域范围之内进行。因此从地理上而言，中国传统村落大多具有明显的界限划分。自然村落中人们的交往和生活通常是在相对隔绝的状态下进行的，许多村落都是由一个或若干个家族扩展而成，这就使得传统中国的村落社会又表现为一种一村一家族或是一村一宗族的社会形态。久而久之，便形成了一种特有的村落家族文化。同时，共同价值观念、行为准则以及生活习惯等共同的村落文化，也随着人们历史久远的共同交往相应形成。三者的叠加又产生了村落的共同利益。因此中国的自然村落又具有独立的文化单元和社会单元的性质。
自然村落内部所具有的共同血缘、共同地缘、共同文化以及共同利益等因素在一定程度上、特定的村落地域范围内可以起到社群自治的作用。正如较早对传统自然村落进行理论解读的滕尼斯所分析的，血缘赋予村落成员之间的不可改变的身份长幼之分本就构成了一种规则，“村落家族共同体作为一个整体，作为一个群体，要能持续存在，另一项首要条件就是这个群体必须居住在共同的大致有限的地域之内。血源性表征其生物学的特征，聚居性表明其地理学的特征……血源性为群体提供了无形的联带，地缘关系为群体提供了有形的联带”，同时，“（村落成员）相互之间的、共同的、有约束力的思想信念作为一个共同体自己的意志，……然而也可以这样说：一切根据一种共同体关系的意义、在其中和对于它具有某一种意义的东西，这就是它的法，一种自然的法”。
如果上述因素果然能够在自然村落内部发挥自治的效能，那么自然村落则可视为一个个小的自治单元，并且是一种“内生性”自治。事实亦是如此。在对中国传统社会进行描述时，毛泽东曾精辟地指出：“中国社会存在着三种权力支配系统：一是由国、省、县、乡的政权构成的国家系统；二是由宗祠、支祠以及家长的族权构成的‘家族系统’，三是由阎罗天子、城隍庙王以至土地菩萨以及玉皇大帝和各种神怪的神权构成的‘阴间系统’和‘鬼神系统’。”这也是孙中山先生在描述我国传统家族社会时提出“一盘散沙”理论的现实依据；费孝通所提出的“礼治社会”也无疑是对这一现象的一种描述；秦晖则将其概括为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”之说；徐勇在分析我国传统乡村治理时则将这一现象归纳为“（在传统中国）官治与民治的二元并存结构”。
而如何对这一现象进行解读，理论界则在一定程度上已经达成了某种一致。分析认为，在中国传统社会中，国家权力对乡村的渗透极其有限，中央权力对农村广大的地域和众多的人口鞭长莫及，国家与乡村社会的关系最常见的联系则表现为兵役与税收。这就给自然村落、尤其是早已内嵌于其中的共同血缘、共同地缘、共同文化、共同利益等因素在传统乡村治理中发挥作用提供了一定空间。较早对中国乡村进行研究的日本学者清水盛光就曾提出，中国传统村落自治的根源在自然村，一则通过村庄领袖实行村落管理；二则通过村民的自主性自治，属自律性自治。其原因就在于，“村落家族本身就是一种秩序，（尤其是）在一些边缘的村落共同体中，新秩序很难在短期内扎根，体现新秩序的系统功能亦难以深入这些区域，这就为村落家族文化的执着存在留下了余裕”，“在家族共同体内，根据家法和族规，可以对家人和族人给予惩罚，部族共同体也是如此”。而无论是“家族系统、家族长老还是宗族乡绅”，若超出特定地域基础上的自然村落其治理效能便无法发挥。
因而可以说，传统中国的乡村社会治理是自然村落内部固有的社群自治与国家政权“外治”的结合，且以村落内部治理为主。而自治能够存在并发挥作用的原因和载体则是建立在自然村落基础上的秩序的产生和存在。同时，自然村落单元对中国乡村治理的影响并不会在短时间内消除，并将随着自然村落的发展而不断延续下去。1949年以来，人民公社政社合一的体制使乡村社会前所未有地置于国家的全面控制之下。在人民公社科层制和标准化的管理模式之下，阶级、成分等政治因素取代了对社员亲缘、地缘、文化差异的划分，国家政权将治理的“触角”前所未有地渗透到乡村社会的各个角落，传统的乡村自治被取而代之。而历史事实证明，自然村落共同体在治理中的退出并未成就乡村的繁荣，人民公社也最终被家庭联产承包和村民自治所取代，乡村治理在一定程度上重新回归对自然村落“内治”效能的依赖。
二、村民自治单元与自治基础的脱节
20世纪80年代初，随着家庭联产承包责任制的推行和人民公社体制的废除，“三级所有、队为基础”这一管理体制的约束力日渐衰落，随之而来的是乡村一些斗殴、偷盗、赌博等歪风邪气的抬头。在上述情况下，村民自治的萌芽也随之得以在广大乡村社会酝酿产生。作为村民自治活动的重要组织载体，村民委员会的雏形最初出现于广西自治区的罗山、宜州一代，有的称为“村管会”，有的称为“议事会”等。第一个村民委员会的诞生地——广西省合寨村果作屯位于著名的刘三姐故乡宜州市三县交界地带，以水稻为主要粮食作物。在家庭联产承包制推行之初，村民为争抢水库水源，经常发生群体性斗殴事件，偷盗、赌博、牲畜糟蹋庄稼、唱痞山歌等现象也时有发生。为维护水库安全和村庄治安，村民自发成立了治安联防队并制定村规民约，有力地规制了村民的行为，化解了村内矛盾，治安联防队也成为后来该村村民委员会的雏形。这是从社会层面来看村民自治制度的产生。
从国家层面来说，人民公社时期的管理体制已然失去经济支撑难以为继，接下来又该依靠何种制度实现国家对广大乡村社会的治理，就成为摆在国家制度设计层面的现实难题。农村集体所有的土地和其他集体财产谁来管理？谁来组织协调村民发展生产、壮大集体经济？人民调解、社会治安、计划生育、生态环境、社会福利等公共事务？为解决上述问题，中共中央除了继续运用党组织资源，还及时做出了建立乡政府的决定，但乡以下的基层治理如何有效开展仍然是有待解决的问题。基于此，村民委员会这一新的基层自治组织形式一经出现，立即得到正在考虑如何解决随着经济体制改革而建立新的基层组织体系问题的中央决策层的重视。在中央的重视和支持下，不少地区在进行政社分开、建立乡政府的试点过程中，开展了在乡以下成立村民委员会的试点。
此后，国家又相继通过一系列的法律文件肯定了村民委员会的法律地位，同时还包括村民自治的原则、组织形式以及相应的法律制度安排也日益明确。其中1982年宪法确认了村民委员会这一组织形式将取代人民公社时期的基层组织，1987年六届全国人大常委会第23次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》则对相应的组织形式作出明确具体的规定，并最终以法律形式确立了村民自治的原则。
由此可见，从村民自治制度以及村民委员会这一村民自治活动的基本组织形式的产生过程来看，它孕育并诞生于广大乡土社会之中，是一种“自下而上”的制度创造，具有极强的“草根性”，生产生活在广袤乡土大地上的村民是该制度的“第一设计者”和最先的发起人，尽管村民在创立村民委员会之初还并没有明确的“自治”意识，却已饱含着“自治之实”；同时，这种群众自发的制度创造产生于家庭联产承包责任制的兴起和人民公社制度解体之时，恰逢其时地填补了国家在广大乡村社会的治理空白，提供了一种国家治理所需要的新的组织载体，该制度能够在全国范围内得以推广终究不能离开国家从整个制度设计层面的肯定、规范和不断完善。
村民自治制度的产生过程又决定了它的性质和特点。从其兴起的社会角度而言，村民自治本身是一种自发的社群性自治，这种群体性内部一致的达成并非依靠冷冰冰的、以国家暴力后盾为支撑的“机械”手段所能达成，而是建立在某种“有机的”“软约束”的基础之上，这种“自律的连带不是依靠有实体的组织建立和维持的，而是一种由社会意识支配的协同关系，是以自然形成的村民的亲和感情为基础产生的，伴随着义务感的行为、思维以及感受等方式”。而自然村作为传统的自治单元，恰恰能够为村民自治提供社群自治的基础；同时，从它兴起的国家视角而言，村民自治还兼具国家行政管理的职责，作为人民公社制度的取代者，肩负起了一定原本由后者承担的行政管理职能，担负着将国家管理在广大乡村推广落实的重任，村民委员会也因此而具有准行政组织的性质。二者缺一不可。
然而，在行政职能的强势利导下，村民自治活动的基本单元——行政村的辖域范围呈现出日益扩张的趋势。带来的重要后果之一就是村民自治单元的范围与自然村落这一自治基础的日渐脱节。据统计，1985年我国共有94.8628万个村民委员会，村干部379.5958万人，后经压缩，到1989年底全国共有88.2564万个村民委员会，村干部366.5566万人。自从农村税费改革以来，村级组织收入大幅减少，行政村的规模再次被扩大以适应降低行政成本的需要，截至2004年底，我国村民委员会由1999年底的80.1万个减少到62.5万个，5年间减少了近1/4，而自然村数量则为250万个以上，可知一个行政村可能通常是由若干个自然村落所组成。
这一制度设计和改变对村民自治活动的影响是因地而异的，对分散型村庄的影响则尤其严重。地理学者一般主要根据农家房舍集合或分散的状态，将乡村聚落形态分为散漫型和集聚型两种类型。散漫型村落又称散村，农户住宅之间呈零星分布状态，多因地形地势的限制，出于耕作的方便而尽可能地靠近依赖生存的田地、山林或河流湖泊，多在我国山区和湖泊较多的南方出现；集聚型村落又称集村，农户住宅表现出集聚化倾向，村落与田地、山林之间往往相隔较远，多在我国北方尤其是地处平原的村落出现。
以湖北省秭归县为例。秭归县是典型的山区县，素有“八山一水一分田”之称。“合村并组”之后，建制村大多是由原有的两到五个村落合并而成，面积大都在10平方公里以上，国土面积在20平方公里以上的村达22个，平均人口约为2000人，村内海拔落差达可达1000米以上，形成了典型的范围“山大人稀”的格局。合并后的行政村管理范围相当于过去的3~4倍；村干部数量并未因合村并组而有所增加，多为每村3~5人，有的村甚至比过去的小村还有所减少。其中面积最大的村屈原镇九岭头村其国土面积达48.5平方公里，人口只有775人。因行政村管辖范围大，村民经常地直接参与村务管理较为困难，有的农户到村委会开一次会甚至要翻山越岭走上四五个小时的路，还没走到别人已经散会了，严重影响村民参与村庄管理的积极性。
再以广西壮族自治区为例。自村民自治制度在全国范围内逐步推行以来，广西最初与全国其他地区的做法一样，即在原生产大队一级成立村民委员会。因此在1987年成立村公所之前，全自治区共产生村委会14737个，平均每个村委会管辖12.6个自然村、2370人，而当时全国共有村委会94万多个，平均每个村委会管辖4个自然村、1000人左右（据1985年统计），是广西自治区规模的一半不到。正是在这样的条件下，自治区同时还面临其他地区难以想象的困难：地形复杂的喀斯特地貌，山大人稀的居住格局，行政村内民族杂居的人文隔阂，落后的自治观念和交通条件等等，让原本就因范围较大难以开展自治的情况变得更加雪上加霜。
后为解决上述问题，自治区在全省范围内普遍成立村公所，旨在划分小村民自治单元，但村公所仅存活了短短7年的时间便被废止。村公所取消之后，自治区在原村公所辖域内设村委会，新成立的村委会管辖范围与之前在生产大队基础上建立的行政村范围基本重合，村民自治又重陷往日的尴尬局面。如在河池市环江毛南族自治县的龙岩乡朝阁村，下辖23个自然屯，人口2300多人，各屯分属壮族、水族、汉族、苗族、瑶族等十多个民族。因农户散居于若干座相邻的山上，召开一次村民代表大会需要走两三个小时的路程，以至出现了“村事圩办”（“圩”即该村附近的一个定期集市，每逢村里又大事需要讨论的时候村委会成员就与村民代表们约定好，在某个大家都去赶圩的日子就顺便在街市上讨论决定村庄公共事务；如果是某个村民有事也是与村支书约定一起去赶集的时候办。村支书则经常把村里的章挂在自己的腰带上，随走随盖，而他的名字甚至并不能被村里的每个人所知晓，因此被大多数村民称呼为“老党”）以及抽签担任村组长的现象。甚至某些被划到同一行政村范围的自然村，在历史上曾有过因民族差异而导致的矛盾和过节，在这种“拉郎配”的情况下自治就更加无从谈起。
三、地方探索昭示村民自治成长过程的“三波段”
问题再一次“逼迫”广大人民群众开动智慧的头脑。就在有学者发出“村民自治已死”哀叹的同时，在全国各地不约而同地出现了一系列以“探索村民自治有效实现单元”为核心的“自治急救”的大胆实践。本文仅以湖北省秭归县和广西壮族自治区的具体做法为例进行说明。
在探索村民自治有效实现单元的过程中，湖北省秭归县的做法可概括为以“幸福村落”为基础的“双线自治”模式。根据自身特殊的山区地势与人口居住分布特点，结合山区农村产业类型，本着对传统自然村落地缘范围的尊重和充分发挥自然村落的凝聚力和向心力的原则，秭归县以长期自然形成的村落为基准，按照“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，群众自愿、便于组织，尊重习惯、规模适度”的原则，在一个建制村内，以一个湾、一个坪、一个岭等自然村落为主，将全县12个乡镇的1361个农村社区划分为2065个村落自治单位，每个村落规模30~80户农户不等，以步行半小时走完一个自然村为限，划定“半小时步行圈”。这样一来，有着相同的地缘文化、农耕文化、习俗文化和亲情文化的自然村就成了开展村民自治的基本单位。
在此基础上，秭归县又进行村落治理架构的重建。全县保留村民委员会—村民小组—村民村务管理架构，新建村“幸福村落”创建工作指导委员会（非常设机构）—村社区理事会—村落理事会—农户社会治理架构，构建村务管理和社会治理“双线”治理网络。村落设党小组和村落理事会，村落理事会由村落理事长和理事经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员组成，简称“一长八员”，均由村落群众或村落户代表一人一票海选推选产生，属社会组织成员，以义务方式履职。村落村民全体大会是村落最高议事机构，由村落理事会召集并主持，议事恳谈会是村落理事会的基本议事形式与民主协商方式。村落成员大会与村落理事会所议事项及通过的决议及时向村党组织、村委会反馈，听取村党组织与村委会的建议并接受其指导。另外，还设立了“幸福村落”建设基金等一系列以奖代补的设立长效激励机制。
广西省的做法则可概括为屯级党群理事会—村委会的两级自治架构。首先在行政村范围内、村民委员会之下，以自然屯（即自然村）为单位，对有党员的自然屯，通过屯群众大会差额选举出威望高的1至2名村党员代表，4到5名作风正派、办事公道、有奉献精神的群众骨干、致富能人和离任老村干组成屯级党群理事会，设理事长一名，理事若干名，提倡理事长和村民小组长“一肩挑”，成员任期三年，可连选连任。屯级党群理事会的职责为负责了解本屯民情民意，制定屯村规民约，组织屯民讨论屯经济社会重大事务和发展规划，讨论议定村民承包经营、宅基地使用等方案，讨论议定村屯道路建设、筹资投劳等方案措施，将决议方案及时向村“两委”汇报，由村“两委”研究并形成决定；对村务公开、民主管理和执行情况进行监督，承接原村民小组的事务。
由此可见，无论是湖北秭归的“幸福村落”，广西自治区的“屯级党群理事会”，亦或是广东佛冈新农村试验区将村委会直接下沉到自然村一级的做法，它们共同的特点都在于，重拾自然村在村民自治中所能发挥的特有功能，重现村民自治单元界定由“国家”向“社会”的归复，从而力图打破“村民自治无自治”的困局，克服目前行政过度挤压自治的现象。
回顾村民自治制度产生以来30余年的发展历程，可以说已经走过了两个发展阶段。第一阶段是“自发型自治”阶段，即村民自治在广大农村社会的首创阶段，该阶段以自然村—村委会为开展村民自治活动的基本单元，自治活动的开展以自然村为基础；第二阶段则是村民自治制度在全国范围普遍推行的规范建设阶段，以建立在人为划定范围的、囊括若干个自然村的行政村—村委会为村民自治的基本单元。而上述地方性实践的共性在于，在原有的行政村这一基本自治单元的基础上，将村民自治的重心落到自然村一级，打造多级自治单元。这既与先行学者对于村民自治发展规律——“制度—示范—创新的基本运行逻辑”的科学预见相符合，同时也有力地证明村民自治不但“未死”，并且已经悄悄拉开了第三阶段的发展序幕。而村民自治在第三阶段的新的发展任务，则是在社会内部探索并找寻村民自治的社会基础和内在动力，顺利实现由自治形式上的“悬空”向自治“落地”的转换；这一阶段村民自治的有效实现单元，则可能是由原有的、建立在行政村范围内的单一自治单元基础上的自治，拓展为行政村—自然村或社区—自然村等多级自治单元基础上的、形式丰富多样的村民自治活动。
同时我们也应看到，要妥善实现这一目标，并不能简单地对村民自治单元担负的行政职能加以否定，因此也就不能盲目理解为对行政村—村委会这一原有的村民自治单元的简单否定。即便是农业税已经取消，国家在农村社会治理中的角色已经慢慢实现由“要”向“给”的方式转变，但仍有相当一部分乡村社会管理职能需要依托村民自治才能完成。事实证明上述创新性实践并未引发自治对行政的“挤压”，反而有利于后者的推进。广西省河池市环江毛南族自治县大才乡新坡村平治屯自建立行政村—屯级党群理事会的多层单元自治以来，不但有效化解了多起村民纠纷，还因集体一致达成迅速而成为在新农村建设中获得政府项目扶持最多的自然屯。湖北省秭归县自2012年进行社区“幸福村落”的自治单元创建以来，2013年县乡共收到信访件数699件，调解矛盾纠纷1068起，与往年同期相比下降了33%。而这些现象又可以归功于村民自治重新燃起活力。
四、结论
在整个国家治理体系中，民主参与与自治是基础性环节，村民自治则是将二者有机融合的一种实践性原则，而实现这一原则精神的形式是可以变化的。我国以原生产大队为基础统一设立村民委员会，对于实现农村治理由人民公社体制向群众自治转变起到了重要作用。同时不可否认的是，随着我国经济社会的快速发展和急速转型，自然村落的发展也在或快或慢地经历着现代化的改造，然而这并不意味着其传统的乡土自治单元功能已全然失效。村民自治制度作为一种“草根”式民主，植根于中国特定历史背景与社会现实当中，具有强大的生命力，当它遇到瓶颈和困难时，必然会在实践中为自己开辟新的道路。随着人们对村民自治制度的认识深化与实践技能的提升，探索不同情况下村民自治的有效实现单元，是对历史和现实的一种积极回应。
同时应该看到，这一系列地方性实践还存在着许多困难和障碍，还会出现许多新的矛盾和问题，对此要有充分的估计。另外，我国地域范围广阔，不能排除某些地区，尤其是北方集村以行政村为单元的村民自治，因该自然村的地域范围与行政村的辖域范围本就重合而一向发展较好的情况。村民自治的天然属性是民治而不是官治，是各村村民因地制宜和内在需求的多样化治理，而不是依据统一的国家意志的单一的行政化治理。因此，对于村民自治有效实现单元的地方性实践，既不能阻碍这一探索，也不可“一刀切”式地盲目推行，不同情况下的村民自治肯定有不同的有效实现形式。因此如何确定村民自治的有效实现单元，其标准是什么，要有科学依据。这既需要尊重实践，在探索实践活动中寻找理论和制度的源泉，同时也要从发展趋势和总体格局上加以研究，将地方探索纳入国家治理体系和发展基层民主的总体体系中来，避免各行其是。
（作者简介：张茜，中国社会科学院政治学研究所博士后；李华胤，华中师范大学中国农村研究院博士研究生）
中国乡村发现网转自：《中国农业大学学报》（社会科学版）2014年12月第31卷第4期
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